ATC 81/2015, 7 de Mayo de 2015

1. El Fiscal ante el Tribunal Constitucional interpone, a través de escrito presentado el 6 de mayo de 2015, recurso de súplica contra la providencia de la Sala Primera de fecha 5 de mayo por la que se inadmite a trámite el recurso de amparo núm. 2517-2015, interpuesto por la agrupación electoral Gozón Puede, por manifiesta inexistencia de violación de un derecho fundamental tutelable en amparo, interesando que se deje sin efecto dicha providencia.

2. Los hechos de los que trae causa el recurso de amparo electoral son, sucintamente expuestos, los que siguen:

   La agrupación electoral Gozón Puede presentó ante el Ayuntamiento de Gozón por medio de su representante legal en fecha 20 de abril de 2015 un documento con 611 firmas de vecinos con la finalidad de dar cumplimiento a lo dispuesto en el art. 187.3 de la Ley Orgánica del régimen electoral general (LOREG), en cuanto a la presentación de firmas por parte de las agrupaciones electorales que deseen concurrir a los comicios. En el mismo día, el Secretario de la corporación certificó que, a excepción de los casos allí mencionados (39), la mayoría de los firmantes se hallaban inscritos en el censo electoral del municipio. El Secretario indicó que el documento de 38 páginas contenía la expresión de apoyo de los ciudadanos a la Agrupación electoral en los siguientes términos: “De acuerdo con la legislación vigente (art. 187.3 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, de régimen electoral general), doy mi soporte a la Agrupación de Electores Gozón Puede, para que pueda presentarse en el concejo de Gozón en las elecciones municipales de 24 de mayo de 2015”. Asimismo, hace constar el fedatario local que las 38 hojas del documento contienen 611 firmas de apoyo, con expresión del nombre y apellidos de los electores y su número de DNI, con la mención “No se aporta fotocopia del DNI de los firmantes”.

   En fecha 22 de abril de 2015, la Junta electoral de zona de Avilés requiere a la agrupación recurrente para que subsane, en el plazo de cuarenta y ocho horas, el defecto consistente en no haberse autenticado las firmas. De acuerdo con la disposición legal aplicable, “las firmas … deberán ser autenticadas notarialmente o por el Secretario de la Corporación Municipal correspondiente”. Se explicita en la comunicación de la Junta electoral de zona que para subsanar el defecto indicado, debe procederse a “autenticar por Notario o por el Secretario del Ayuntamiento las firmas que aparecen en las hojas, cotejándolas con las fotocopias del DNI, que deben aportarse ante el mismo”. Seguidamente se advierte que “en caso de que no se subsanen los defectos indicados no podrá ser proclamada la candidatura presentada por la Agrupación de Electores Gozón Puede”.

   El 27 de abril de 2015, se presenta otro escrito ante el Ayuntamiento, acompañado de la fotocopia del DNI requerida por la Junta electoral de zona de hasta 73 del total de 611 firmantes. De nuevo, el Secretario del Ayuntamiento emite certificación de este extremo a los efectos oportunos.

   Según revela el acta de la Junta electoral de zona de 27 de abril de 2015, después de deliberar sobre los asuntos que componen el orden del día se acuerda: “Se deniega la proclamación de la candidatura presentada por la Agrupación de Electores Gozón Puede, por no haberse subsanado el defecto de la falta de autenticación legal de las firmas de los avalistas que se acompañaron con la candidatura. Solamente se han presentado 73 firmas autenticadas en el día de hoy por el Secretario del Ayuntamiento, por lo que las mismas son insuficientes para cumplir el baremo que establece el art. 187.3 LOREG”. A pesar de que no se indica expresamente, según los datos estadísticos Padrón 2014 del Instituto Nacional de Estadística, Gozón tiene una población de 10.675 habitantes por lo que le correspondería la aplicación del apartado c) del baremo mencionado: “c) en los (municipios) comprendidos entre 10.001 y 50.000 habitantes al menos 500 firmas” (paréntesis añadido).

   En la misma fecha, se presentó ante la citada Junta Electoral un escrito de alegaciones firmado por don José Manuel Montero Prieto, representante legal de la agrupación de electores donde, sin discutirse los hechos, se expresa entre otras cosas que “A ningún partido político se le exige para presentarse a unas elecciones la aportación de firmas de electores. Es por tanto un agravio comparativo, urge suprimir el requisito de recogida y autenticación de firmas para la presentación de las candidaturas por parte de agrupaciones de electores, por innecesario en un sistema democrático”.

   En fecha 30 de abril de 2015, se interpuso recurso contencioso-electoral contra el citado acuerdo de la Junta electoral de zona, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de Oviedo. En fecha 1 de mayo, se dicta la Sentencia 87/2015 que desestima el recurso electoral. La Sentencia examina cada una de las alegaciones presentadas por la recurrente y descarta la aplicación del derecho procedimental del art. 35 f) de la Ley 30/1992 al caso y que sea atendible la pretensión de que las agrupaciones de electores puedan presentar lista de avalista de la candidatura sin el soporte documental necesario para proceder a la autenticación de las firmas. La Sentencia desestima el recurso y confirma pues la no proclamación de candidatura acordada por la Junta electoral de zona de Avilés.

   Con fecha 2 de mayo de 2015 se presenta recurso de amparo electoral ante este Tribunal, que, después de su examen, fue inadmitido a trámite mediante providencia de la Sala Primera de 5 de mayo de 2015, “dada la manifiesta inexistencia de violación de un derecho fundamental tutelable en amparo”.

3. El Fiscal interesa por escrito de interposición de recurso de súplica de fecha 6 de mayo de 2015 que se deje sin efecto la providencia de inadmisión de 5 de mayo de 2015 y que se repongan las actuaciones al momento anterior a dictarse dicha providencia.

   Señala en su escrito que ni de la ley, ni de la jurisprudencia constitucional (se cita la STC 81/1987, de 25 de mayo) se deriva la exigencia de una “forma concreta de autenticación que pudiera resultar esencial para la corrección del proceso electoral”. Se añade a ello que la ley tampoco exige que las firmas de los avalistas se aporten debidamente autenticadas.

   Para fundamentar el razonamiento se refiere a la instrucción de la Junta electoral central 7-2011, de 15 de septiembre, relativa al procedimiento de acreditación de firmas de apoyo de candidaturas al Congreso de los Diputados, al Senado y al Parlamento Europeo, en la que no se exige aportar copia del DNI de los firmantes de los avales, sino que acuerda la remisión de éstos a la oficina del censo electoral para que realice el trámite de autenticación. De acuerdo con la misma —y, pese a reconocer que la Ley Orgánica del régimen electoral general no se refiere respecto a estos procesos electorales a la necesidad de autentificar las firmas en su art. 169.3, como sí lo dispone, en cambio, para la presentación de candidaturas en las elecciones municipales ex art. 187.3—, concluye que si la Junta no exige a las agrupaciones electorales que deseen participar en los referidos procesos electorales copia del DNI, no resulta razonable que se exija para las elecciones municipales. Por otra parte, se añade, la propia Administración electoral dispone de un órgano que permite contrastar las firmas de los avalistas, como es la oficina del censo electoral.

   Tampoco el Real Decreto 605/1999, de 16 de abril, de regulación complementaria de los procesos electorales, ni la Orden 529/2014, de 28 de marzo del Ministerio del Interior prevén dicha exigencia. En la misma dirección indicaría, en su opinión, la STC 87/1999, de 25 de mayo, por alusión al principio antiformalista.

   Se entiende que la Administración electoral dispone de los elementos necesarios para la autenticación de las firmas, dada la colaboración que debe existir entre las distintas Administraciones y, por ello, puede cotejar las firmas a través de un organismo público como la oficina del censo electoral, siendo factible su remisión a esta por parte del Secretario Municipal [se cita, al respecto, el art. 35 f) de la Ley 30/1992, de 25 de noviembre].

   En definitiva, se entiende que la interpretación de la legalidad aplicable en este caso fue rigorista y, por tanto, contraria al principio de interpretación más favorable del derecho fundamental de participación política del art. 23.2 CE.

4. Por providencia de 6 de mayo de 2015, la Sección Primera acuerda unir a las actuaciones el escrito presentado por el Ministerio Fiscal y, a tenor de lo establecido en el art. 93.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, conceder plazo hasta las 12:00 del día 7 de mayo a fin de que las partes aleguen lo que estimen pertinente.

5. Por escrito de fecha 7 de mayo de 2015 la Agrupación Electoral Gozón Puede manifiesta su conformidad absoluta con el recurso de súplica interpuesto, entendiéndose con ello su adhesión al mismo.

1. El Fiscal ante el Tribunal Constitucional interpone recurso de súplica contra la providencia de 5 de mayo por la que se inadmite a trámite el recurso de amparo 2517-2015, interpuesto por la agrupación electoral Gozón Puede, por manifiesta inexistencia de violación de un derecho fundamental tutelable en amparo, interesando que se deje sin efecto dicha resolución al considerar que la interpretación de la legalidad aplicada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de Oviedo fue rigorista y, por ello, contraria al derecho fundamental de participación política del art. 23.2 CE.

2. Se señala en su escrito, de forma sintética que: a) la normativa de desarrollo de la previsión del art. 169.3 de la Ley Orgánica del régimen electoral general (instrucción de la Junta electoral central 7/2011 de 15 de septiembre), determina que no será preciso la aportación de fotocopia del DNI (apartado quinto punto 3 de la instrucción relativo al procedimiento de recogida de firmas). De ello se inferiría que no resulta razonable exigir la aportación de la fotocopia del documento tampoco en el caso de las elecciones locales. b) que la autenticación de firmas no debe necesariamente aportarse con la presentación de la candidatura y que puede hacerla el Secretario de la corporación mediante el acceso a datos obrantes en registros públicos.

   Por su parte, la Agrupación electoral Gozón Puede sostiene que el hecho que la Ley no recoja expresamente la forma de autenticar las firmas de los avalistas de las agrupaciones electorales implica que la Junta electoral no puede exigir la aportación de fotocopia del DNI sin incurrir en una absoluta y grave arbitrariedad.

3. El Fiscal argumenta, en primer término, que el art. 169.3 de la Ley Orgánica del régimen electoral general (LOREG) no requiere la autenticación de las firmas. Sin embargo, teniendo razón en dicha apreciación, debe ponerse de manifiesto, frente a las consecuencias que pretende deducir de la misma, que la LOREG regula en apartados distintos las elecciones a diputados y senadores (título II. Disposiciones especiales para las elecciones de Diputados y Senadores; arts. 154 a 175) y las elecciones municipales (título III. Disposiciones especiales para las elecciones municipales; arts. 176 a 200), exigiendo en relación con estas últimas la autenticación de firmas para la presentación de candidaturas por agrupaciones electorales (art. 187.3). De modo que el legislador ha querido distinguir entre unos y otros procesos electorales en lo que respecta al requisito de autentificación de firmas que ahora nos ocupa, sin que sean indistintamente intercambiales las previsiones legales de unos procesos electorales a otros.

   Así pues, los arts. 169.3 y 187.3 LOREG regulan de forma diferente el requisito de las firmas de aval para unas elecciones y otras. Distinción que ha establecido el legislador de acuerdo con la amplia libertad de configuración normativa que le confiere el art. 23 CE y que obedece, como habrá ocasión de poner de relieve más adelante, a la distinta entidad y característica de unos y otros procesos electorales.

   En modo alguno resulta ocioso recordar al respecto que el derecho de acceso a los cargos públicos es un derecho de configuración legal y que es el legislador orgánico el que configura el ejercicio del derecho fundamental de acceder en condiciones de igualdad a los cargos públicos con los requisitos que señalen las leyes. La Ley Orgánica del régimen electoral general es, por tanto, la norma que articula, en palabras de su preámbulo, “el procedimiento de emanación de la voluntad mayoritaria del pueblo en las diversas instancias representativas en que se articula el Estado Español”, de modo que “[e]l contenido concreto de este derecho fundamental dependerá, por tanto, de la normativa que lo regule, y por ello los cambios que se produzcan en esta regulación pueden incidir en el contenido de este derecho o en las condiciones de su ejercicio” (STC 124/2011, de 14 de julio, FJ 3).

4. Asimismo debe subrayarse, frente a lo que sostiene el Ministerio Fiscal, que no resulta aplicable al caso el Real Decreto 605/1999, de 16 de abril, de regulación complementaria de los procesos electorales, puesto que su objeto es completamente distinto a la cuestión ahora debatida, limitándose a introducir modificaciones en aspectos puntuales del proceso electoral referidos a la infraestructura material que la votación requiere, al régimen de dietas y gratificaciones de los miembros de las juntas electorales provinciales y de zona y del personal a su servicio, a la solicitud de voto por correo del personal embarcado y a la jornada electoral, entre otros. E igual acontece, ratione materiae, con la Orden INT/529/2014, que tiene por objeto la modificación de los modelos de papeletas, sobres, actas y demás impresos a utilizar en el desarrollo de un proceso electoral. Así pues, del silencio del Decreto y de la Orden Ministerial no puede inferirse que la autenticación de las firmas de quienes avalan la candidatura de una agrupación en las elecciones locales resulte innecesaria.

   Es cierto, en cambio, que en desarrollo del art. 169.3 LOREG, la Junta Electoral Central ha dictado la Instrucción 7/2011, de 15 de septiembre. Pero esta Instrucción tiene por objeto el procedimiento de acreditación de firmas de apoyo de candidatos a las elecciones al Congreso de los Diputados, al Senado y al Parlamento Europeo, por lo que, con base en la misma argumentación antes expuesta, ha de concluirse que no es aplicable a las presentes elecciones locales, cuya sustantividad procedimental ampara la Ley.

   Sin embargo, y por estar referidos al proceso electoral ahora concernido, no resulta en modo alguno ocioso traer a colación el acuerdo de la Junta Electoral Central, de 11 de febrero de 2015 (expediente núm. 281-1981), sobre consultas en relación con la recogida y presentación de firmas de avales para las agrupaciones de electores en relación con la presentación de candidatura en las elecciones locales y la interpretación del art. 187.3 LOREG, así como el acuerdo de 14 de abril de 2011 (expediente núm. 282-1974), sobre consulta sobre el procedimiento de constitución de agrupaciones de electores. En ambos casos, la Junta Electoral Central considera necesaria la aportación de las fotocopias de los DNI para que el Secretario de la corporación municipal pueda proceder al cotejo de las firmas de los ciudadanos que avalan la agrupación electoral.

   La diferencia entre unos y otros procesos electorales por lo que se refiere a la autentificación de firmas de avalistas de candidaturas electorales obedece, sin duda, al muy distinto número de circunscripciones en unas y otras elecciones. En efecto, el número reducido de circunscripciones en las elecciones a las Cortes Generales y al Parlamento Europeo, frente al bastante más numeroso de circunscripciones en las elecciones municipales, justifica que pueda exigirse en aquéllas y no en éstas el mecanismo de auxilio de la Oficina del Censo Electoral, puesto que el número de firmas a comprobar es considerablemente bastante más manejable en las elecciones a las Cortes Generales y al Parlamento Europeo.

5. Llegados a este extremo, nuestro examen debe circunscribirse exclusivamente a ponderar si los criterios legales y su interpretación administrativa y jurisdiccional han de reputarse en este caso como desproporcionados o rigoristas, lesivos en definitiva del derecho de sufragio pasivo (art. 23.2 CE). Y ha de descartarse tal conclusión, pues, aunque no es necesariamente la única posible, no puede estimarse vulneradora del citado derecho fundamental la interpretación sostenida por la Administración electoral y ratificada por el órgano judicial de requerir en las elecciones locales, a la vista de la dicción del art. 187.3 LOREG, la aportación de copia del DNI de los avalistas de las candidaturas presentadas por las agrupaciones locales, al objeto de que por el Secretario de la Corporación municipal se pueda proceder en este caso a cotejar su autenticidad (STC 87/1999, de 25 de mayo, FJ 5), en evitación de eventuales fraudes que se podrán irrogar al proceso electoral.

   En otras palabras, no puede considerase rigorista ni desproporcionado exigir que para que las agrupaciones electorales puedan presentar candidaturas en las elecciones municipales acompañen, además del número de firmas de los inscritos en el censo electoral que exige el art. 187.3 LOREG, fotocopia de los DNI de los firmantes. Ciertamente, esta exigencia no la establece expresamente el referido precepto legal, pero en el mismo sí se establece que estas firmas deben ser autentificadas notarialmente o por el Secretario de la Corporación municipal correspondiente. A efectos de cumplir este deber, requerir a las candidaturas que presente copia de dicho documento no puede considerarse ni rigorista ni desproporcionada, pues a través de la misma lo que se pretende es comprobar que la firma presentada corresponde a quien dice ser el firmante, que es lo que exige el requisito de autenticación establecido por el art. 187.3 LOREG. Se trata, además, de un requisito que cualquier ciudadano interesado en avalar una candidatura electoral puede cumplir fácilmente y la presentación del mismo agiliza en gran medida el proceso de autentificación de firmas en el marco de un proceso electoral caracterizado, como hemos declarado con reiteración, por las notas de perentoriedad y celeridad, así como por el debido deber de diligencia de los actores electorales.

   Y, por último, para alcanzar la finalidad perseguida con la referida exigencia deviene insuficiente, como se razona en la Sentencia recaída en el proceso contencioso-electoral frente a la pretensión de la agrupación actora, la remisión al padrón municipal, pues, además de otras consideraciones en las que no es preciso ahora detenerse, no siempre el padrón cuenta con fotocopia del DNI o con la firma auténtica del ciudadano instando la inscripción, ya que la constancia del documento no es obligatorio en todos los casos o puede tratarse de inscripciones padronales de oficio.

   Por todo lo expuesto, la Sala

Desestimar el recurso de súplica interpuesto por el Ministerio Fiscal y, en consecuencia, confirmar en su integridad la providencia de 5 de mayo de 2015.

Madrid, a siete de mayo de dos mil quince.