STC 198/2014, 15 de Diciembre de 2014

1. El 1 de agosto de 2007 tuvo entrada en el Registro del Tribunal Constitucional escrito del Abogado de la Generalitat de Cataluña, actuando en la representación que legalmente ostenta, mediante el que se interpone un conflicto positivo de competencias contra los arts. 3 b), 6.4, 8.2, 15.5, 16.3 y 4, 17.4, 22, 24.2 y 3, 27.6, 28.5, 30.2, 32, 33, 34, 36.3 y la disposición adicional primera del Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo. Los argumentos en que se fundamenta la demanda son, sucintamente expuestos los siguientes. Tras justificar el cumplimiento de los requisitos formales establecidos para este tipo de procesos y recordar la evolución normativa y doctrina constitucional en la materia, pasa a analizar el marco competencial en que debe incardinarse la norma impugnada. En lo relativo al título del art. 149.1.17 CE, reitera los argumentos expuestos contra el Real Decreto 1046/2003, según los cuales el Estado estaría vinculando a la “caja única” y al régimen económico de la Seguridad Social cuotas que no son recursos de la Seguridad Social, aunque su recaudación se le haya atribuido por motivos organizativos. Entiende que el título aplicable es el contemplado en el art. 149.1.7 CE sobre legislación laboral, sin que exista a este respecto discrepancia entre las partes, siendo así que el art. 170.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) vigente atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia ejecutiva en materia de trabajo y relaciones laborales y, en concreto, sobre las políticas activas de ocupación que comprende la formación de los demandantes de empleo y de los trabajadores en activo y también la gestión de las subvenciones correspondientes. Corresponde, por tanto, a la Generalitat la competencia ejecutiva para la aplicación de la normativa estatal sobre formación para el empleo y la participación en los planes de ámbito supra autonómico.

   Tras una extensa explicación de las novedades del sistema de formación, la demanda realiza una crítica global al sistema. So pretexto de afectar a varias Comunidades Autónomas y de que se requiera una acción compartida y homogénea, numerosos preceptos de la disposición impugnada siguen atribuyendo al Servicio Público de Empleo Estatal unas facultades que, lejos de ser de coordinación, significan la gestión directa de la principal parte de los fondos de formación para el empleo, así como su control en los supuestos más relevantes. También las competencias de planificación, forma de actuación de las acciones formativas y la determinación de la estructura organizativa suponen una merma de las competencias autonómicas, pues una cosa es la obligación de informar al órgano estatal y otra que la planificación de la oferta formativa quede sujeta a órganos estatales, siendo la regulación de la organización de la oferta demasiado detallada lo que deja en manos de las Comunidades Autónomas muy poco margen para el ejercicio de sus competencias un margen muy detallado.

   Sobre el art. 3 b) considera que la articulación de una parte de las ayudas a la formación profesional para el empleo a través de las bonificaciones a la cuota de formación profesional con la consiguiente intervención de la Seguridad Social, da a entender que los créditos destinados a formación son fondos de la Seguridad Social, en contra de lo afirmado por la STC 124/1989, a lo que hay que añadir que aplicar el sistema de caja única es contradictorio con el art. 6 del Reglamento, que establece otras fuentes de financiación procedentes de las Comunidades Autónomas.

   El art. 6.4 establece unos criterios y puntos de conexión para atribuir la competencia ejecutiva al Estado que no respetan las competencias autonómicas, pues, también en esos casos, es posible su tramitación por las Comunidades Autónomas limitándose el Estado a un papel de mero coordinador, de manera que no es posible atribuirle las facultades contempladas en los arts. 16.3, 17.4, 22, 24.2 y 3, 27.6, 28.5, 30.2, 32.1 y 36.3. El art. 8.2 regula de forma tan pormenorizada la organización de oferta de formación para el empleo que la decisión que corresponde a las Comunidades Autónomas es especialmente limitada, sirviendo como ejemplo la exigencia de un límite máximo de 25 participantes que, aunque formulado como límite máximo no puede rebajarse en la práctica lo que lo convierte en un número concreto.

   En cuanto a los arts. 15 y 35.1 a), alega que el apartado primero del art. 15 establece el deber de información que las empresas deben dar a la representación legal de los trabajadores de las actuaciones formativas a realizar pero no a las administraciones laborales competentes para que éstas puedan llevar a cabo su seguimiento y control, mientras que la atribución a las comisiones paritarias de las funciones de arbitraje (art. 15. 5 y 35.1 a) es una decisión que corresponde adoptar a la Comunidad Autónoma. Finalmente la interpretación sistemática del párrafo final del art. 15.5 atribuye a la Tesorería General de la Seguridad Social la resolución sobre la afectación y adquisición del derecho a la bonificación, competencia ejecutiva que debe corresponder a la Comunidad Autónoma. El art. 16.4 es inconstitucional porque garantizar la información de las Comunidades Autónomas no es garantizar sus competencias ejecutivas en materia laboral que siguen estando en manos del Estado. De la misma forma los arts. 33 y 34 crean una estructura organizativa y de participación centralizada que permite al Estado controlar la planificación de la oferta formativa cuando esta es una competencia autonómica. Así, se está convirtiendo las competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas en competencias compartidas y concurrentes.

   Finalmente, la disposición adicional primera al reservar a la Administración General del Estado, a través del Servicio Público de Empleo Estatal la realización de las funciones ejecutivas de evaluación, seguimiento y control de las iniciativas de formación en las empresas con centros de trabajo en varias Comunidades Autónomas establece un criterio que rediseña el orden competencial, pues el reconocimiento expreso de que las Comunidades Autónomas pueden establecer su sistema de evaluación o seguimiento y control de las acciones formativas se ve minimizado por la introducción de este criterio, cuando nada permite entender que resulte imprescindible para garantizar la plena efectividad de las actuaciones de formación que la gestión sea centralizada. Los beneficiarios de las acciones de formación son los trabajadores ocupados, por lo que el punto de conexión debe tener relación con el sitio donde se lleva a cabo la actividad formativa de que se trate. Las empresas que disponen de varios centros tienen varios códigos de cuenta de cotización a la Seguridad Social, cada uno de los cuales identifica a la empresa con el ámbito provincial, por lo que en la práctica es posible aplicar la bonificación de las cuotas Y en cuanto a las acciones formativas de ámbito superior bien puede prorratearse según el lugar de trabajo de los que participen en ellas, agrupando a los que lo hagan dentro de un mismo ámbito provincial.

   En razón de lo expuesto el representante procesal de la Generalitat termina suplicando se declare que la competencia controvertida corresponde a Cataluña y que la referida disposición, destacadamente en los preceptos antes señalados, vulnera el orden constitucional de competencias y no es de aplicación en Cataluña.

2. Mediante providencia de 25 de septiembre de 2007, el Pleno acordó admitir a trámite el conflicto de competencia y atribuir a la Sala Primera su conocimiento, ordenando dar traslado de la demanda, para personación y alegaciones, al Gobierno de la Nación, por conducto de su Presidente, y comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.

3. El 2 de octubre de 2007 tuvo entrada en el Registro del Tribunal Constitucional escrito del Abogado del Estado solicitando la prórroga del plazo concedido, que fue estimado por providencia de la Sala Primera de 3 de octubre de 2007.

4. Mediante escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 13 de noviembre de 2007, el Abogado del Estado presentó las alegaciones, que a continuación se resumen, que le llevaron a suplicar la desestimación íntegra del recurso.

   Tras explicar de forma pormenorizada el sistema regulado en el Real Decreto impugnado, realiza el encuadramiento competencial. Considera que aunque la formación profesional continua debe encuadrarse de forma prevalente en materia laboral, no cabe descartar la importancia que tiene el empleo para las políticas económicas de ahí la incidencia del título contemplado en el art. 149.1.13 CE, dado que la norma impugnada unifica la formación profesional continua y ocupacional. Resulta también de aplicación el art. 149.1.17 CE habida cuenta de que el sistema se basa en bonificaciones a las cotizaciones de las empresas a la Seguridad Social.

   Continúa reproduciendo la doctrina constitucional existente en relación a los tres títulos competenciales invocados en supuestos que guardan relación con el aquí abordado, y realiza un somero análisis de la historia de los conflictos en materia de formación laboral. El sistema de sistema de bonificación —prosigue el Abogado del Estado—, como instrumento de financiación de la formación, cumple con los requerimientos de eficacia, agilidad y flexibilidad para conseguir los objetivos de la formación dirigida a la formación de demanda. Así pues, corresponde a las empresas, trabajadores y representantes legales de los trabajadores, la planificación y gestión de dicha formación limitándose la acción pública al control, seguimiento y evaluación de las acciones formativas. Frente al reproche general de la inconstitucionalidad del sistema establecido, considera los planes de formación que realiza la empresa son para toda la empresa, para todos sus centros, y sujetos al control de la representación legal de los trabajadores en las empresas, por ello el punto de conexión debe ser éste y no el lugar donde se lleve a cabo a la actividad formativa pues ello implicaría que una misma empresa tendría que someterse a controles distintos cuando la formación de sus empleados se realiza como estrategia de apoyo a la empresa. El Real Decreto no establece una estructura administrativa centralizada atribuyendo al Estado la gestión centralizada de los fondos porque a través de la norma no se destinan fondos, que se distribuyen en el seno de la conferencia sectorial correspondiente.

   El art. 3 b) contempla la unidad de caja de la cuota de formación profesional como uno de los principios de la formación profesional para el empleo, pero sin perjuicio de que se trate de cuotas de la Seguridad Social o no, no se entiende como el principio de caja única puede vulnerar las competencias ejecutivas de las Comunidades Autónomas, pues es indudable que corresponde al Estado la recaudación de las cuotas y es por ello a la Seguridad Social a la que corresponde practicar las correspondientes bonificaciones. La aplicación del sistema de caja única no es incongruente con la existencia de otras fuentes de financiación del subsistema pues de la simple lectura de la letra b) se deduce inequívocamente la unidad de caja sólo se refiere a la cuota de formación profesional.

   El art. 6.4 parte de que un plan de formación es una unidad homogénea diseñada de forma unitaria respondiendo a necesidades determinadas que, en el caso de planes estatales, adquieren una dimensión que excede de la suma de planes autonómicos, existiendo una evidente conexión entre la negociación colectiva plasmada en los convenios sectoriales en los que se regulan los aspectos relativos a la formación continua que se trata a los planes estatales a fin de dotar al sector de una formación específica y homogénea. De la STC 95/2002 se desprende la relevancia de la supraterritorialidad en orden a determinar la imposibilidad de gestión de determinados planes formativos por las Comunidades Autónomas. En este caso la supraterritorialidad aparece, además, combinada con los criterios establecidos en el art. 6.4, y aun así, la gestión de los planes no desapodera a las Comunidades Autónomas pues se otorga un papel esencial a la Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo que es una entidad de colaboración y apoyo técnico. La referencia a los preceptos relacionados con el art.4 que contiene la demanda, no debe permitir al Estado entrar en su valoración por cuanto la demanda no cumple con la carga de alegación de los fundamentos jurídicos en que se apoya más allá de invocar su relación con el precepto sobre el que sí se argumenta.

   El Estado tiene potestad normativa plena por lo que no es posible admitir la inconstitucionalidad del art. 8.2 por no dejar margen regulatorio alguno a las Comunidades Autónomas. En cuanto al art. 15 impugnado considera que la obligación de información a los representantes de los trabajadores nada tiene que ver con la información a las Administraciones para el ejercicio de sus competencias de ahí que no se haya vulnerado las competencias laborales de las Comunidades Autónomas. La atribución a las comisiones paritarias de la función de mediación es legítimo ejercicio de la competencia legislativa en la materia estableciendo que estas discrepancias se diriman en primera instancia entre trabajadores y empresarios sin injerencia de las Administraciones, lo que se justifica por la necesidad de no colapsar las Administraciones con competencias en la materia.

   Los arts. 33 y 34 no se inmiscuyen en el ámbito organizativo de las Comunidades Autónomas, pues la estructura que configura no impide a las Comunidades Autónomas que establezcan su propia organización para el ejercicio de su competencia de ejecución de la formación profesional para el empleo.

   Finalmente, en cuanto a la disposición adicional, considera que el fraccionamiento autonómico, del control sobre la acción formativa realizada por empresarios que operan en más de una Comunidad Autónoma y que se financian por bonificaciones, es contrario al art. 103.2 puesto que somete aquella acción y respecto a la misma empresa a diferentes criterios según dónde se realice la acción formativa.

5. Por providencia de 11 de diciembre de 2014 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 15 del mismo mes y año.

1. El Letrado de la Generalidad de Cataluña, actuando en la presentación que legalmente ostenta, interpuso conflicto positivo de competencias contra los arts. 3 b), 6.4, 8.2, 15.5, 16.3 y 4, 17.4, 22, 24.2 y 3, 27.6, 28.5, 30.2, 32, 33, 34, 36.3 y disposición adicional primera del Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo. Entiende la representación letrada de la Generalidad que la norma impugnada ha sido dictada al amparo de la competencia que asiste al Estado para establecer la legislación laboral pero que el sistema regulado vulnera las competencias ejecutivas de la Comunidad Autónoma en materia de formación profesional para el empleo, en la medida que traslada las funciones ejecutivas al Estado. Por el contrario, el Abogado del Estado considera que los preceptos cuestionados, dictados en el ejercicio de la competencia legislativa plena en materia laboral, son respetuosos con las competencias de la Comunidad Autónoma recurrente.

2. Este conflicto de competencias versa sobre el mismo Real Decreto cuya constitucionalidad se discutió en los conflictos planteados por la Junta de Galicia, la Comunidad de Madrid y la Generalidad Valenciana, con idénticos o muy similares argumentos a los expuestos en los antecedentes, los cuales fueron resueltos por las SSTC 88/2014, de 9 de junio; 112/2014, de 7 de julio y 123/2014 de 21 de julio, a cuyos razonamientos nos remitiremos para resolver el presente proceso.

3. La materia en que debe incardinarse la norma impugnada es, de forma genérica, la legislación laboral del art. 149.1.7 CE. Puede haber supuestos en los que, atendido el tipo de actividad a la que se orienta, pueda entrar en juego el art. 149.1.13 CE, pero hay que descartar la inserción de la materia en el ámbito de la legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social (STC 88/2014, de 9 de junio FJ 3). En definitiva, el reparto competencial viene dado por el art. 149.1.7 CE y por el art. 170.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) vigente, que atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia ejecutiva en materia de trabajo y relaciones laborales y, en concreto, sobre las políticas activas de ocupación.

4. En cuanto a la alegación, expuesta en los antecedentes, relativa a la inconstitucionalidad del modelo regulado, cabe señalar que es coincidente con la esgrimida por la Junta de Galicia en el recurso interpuesto contra la misma disposición ahora impugnada: a partir del establecimiento del principio de caja única, el sistema permite al Estado asumir las competencias ejecutivas en materia de formación profesional que se desplazan desde las Comunidades Autónomas a los centros decisores y organizadores estatales. La respuesta debe, por tanto, ser la misma. Como quiera que la Generalitat de Cataluña no reivindica para si la competencia normativa plasmada en la norma reglamentaria, sino las competencias ejecutivas que habría atraído el Estado y el Estado ha ejercido su competencia normativa, que es plena, debe rechazarse la impugnación global de la norma impugnada (STC 88/2014, de 9 de junio, FJ 4).

5. En cuanto a los concretos preceptos impugnados, cabe señalar:

1. El art. 3 b), al consagrar el principio de caja única, no tiene otro objeto que el de garantizar la unidad financiera del subsistema de formación continua y de su régimen económico mediante la vinculación de sus fondos al cumplimiento de los objetivos que presiden su funcionamiento, sin que ello se oponga a la existencia de mecanismos descentralizados de gestión, de ahí que no sea inconstitucional (STC 88/2014, de 9 de junio, FJ 5).

2. La impugnación de los arts. 16.3, 17.4, 22, 24.2 y 3, 27.6, 28.5, 30.2 y 36.3 que regulan una serie de competencias ejecutivas, se realiza por conexión con el art. 6.4 sobre cuya inconstitucionalidad versan exclusivamente las alegaciones de la recurrente. El art. 6 se limita a enunciar los criterios que habrán de aplicarse a los planes y acciones formativas para su financiación pueda realizarse mediante subvenciones gestionadas por el Servicio Público de Empleo Estatal, siendo en el momento en que se concreten estas acciones formativas cuando se podrá determinar si concurren o no, teniendo en cuenta, además, que en materia de formación profesional el ámbito estatal de los destinatarios de las ayudas y el contenido y naturaleza de las acciones formativas ponen de relieve la exigencia de una coordinación desarrollada por un único titular (STC 88/2014, de 9 de junio, FJ 6). En consecuencia, debemos rechazar la impugnación de este precepto y de los impugnados por su conexión con éste, salvo en lo que respecta al art. 30.2, pues como este Tribunal ya señaló en la STC 88/2014, FJ 10, se contempla aquí un supuesto de gestión centralizada de las ayudas por el Servicio Público de Empleo Estatal, sin que se prevea la posible existencia de circunstancias excepcionales que justifiquen esa atribución al Estado, salvo el solo criterio de la supraterritorialidad, por lo que, al no concurrir los requisitos establecidos en la STC 13/1992 que lo justificarían, se declaró que el precepto vulneraba las competencias de ejecución de las Comunidades Autónomas, tal y como se ha reiterado después en las SSTC 112/2014, FJ 7 g), y 123/2014, FJ 7 b).

3. Sobre el art. 8.2, cabe señalar que en cuanto se limita a establecer los requisitos generales para el desarrollo de las actividades de formación, el ejercicio de la competencia legislativa plena que corresponde al Estado, no interfiere en las competencias ejecutivas autonómicas y, por tanto, no es inconstitucional [STC 112/2014, de 7 de julio, FJ 5 c)].

4. Sin necesidad de entrar en el apartado primero del art. 15 que no ha sido incluido entre los preceptos impugnados y las alegaciones de la recurrente versan sobre la defectuosa técnica legislativa que conlleva el reconocimiento del deber de información a la representación legal de los trabajadores sin extenderlo a las Administraciones competentes para el seguimiento y control de las acciones formativas, cabe señalar, en cuanto al apartado 5 del art.15 y, por relación al mismo, el art. 35.1 a), que en la medida en que se contempla una función de mediación para la resolución de conflictos, sobre el contenido de las acciones formativas propuestas por la empresa, que se atribuye a estas comisiones paritarias formadas por organizaciones sindicales y empresariales, y llama a la intervención de las Administraciones competentes cuando subsista el desacuerdo, no cabe concluir la vulneración de las competencias autonómicas (STC 88/2014, de 9 de junio, FJ 8).

5. Los arts. 33 y 34 deben analizarse a partir de la consideración de que la mera previsión de una estructura y de participación entre el Estado, Comunidades Autónomas y agentes sociales implicados tiene por objeto la articulación del ejercicio de las respectivas competencias, por lo que no afectan al esquema competencial ni impiden a la Comunidad Autónoma que en ejercicio de su potestad de autoorganización cree los servicios y unidades que estime convenientes. El Consejo General del Sistema Nacional de Empleo se configura como órgano tripartito y paritario, con funciones esencialmente consultivas pero no ejecutivas. La Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo es un órgano perteneciente al sector público estatal integrado por el Estado, Comunidades Autónomas y organizaciones empresariales y sindicales más representativas a la que se atribuyen funciones de impulso, coordinación, impulso y propuesta (STC 88/2014, de 9 de junio, FJ 11). Por este motivo no cabe apreciar vulneración de las competencias de la Comunidad Autónoma recurrente.

6. La disposición adicional primera establece un criterio para fijar el punto de conexión que deriva de un modelo de financiación que pivota sobre las empresas, que son las que gestionan las acciones formativas y su financiación a través de la bonificación en la cuota y son las beneficiarias directas del régimen de financiación. De ahí que la intervención administrativa, incluidas las funciones ejecutivas, hayan de ejercerse de forma unitaria sobre el núcleo empresarial ya que su fraccionamiento daría lugar a que la empresa tuviera un tratamiento heterogéneo en función de la ubicación de sus diferentes centros de trabajo, todo ello sin perjuicio de tener en cuenta, en cada caso, el efectivo alcance y afectación de las acciones formativas (STC 88/2014, de 9 de junio, FJ 12). Por este motivo la disposición adicional primera no vulnera las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña.

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Ha decidido

Estimar parcialmente el presente conflicto positivo de competencia y, en su virtud:

1. Declarar que el artículo 30.2, párrafo segundo, del Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, vulnera las competencias de la Generalidad de Cataluña.

2. Desestimar el conflicto en todo lo demás.

Publíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.

Dada en Madrid, a quince de diciembre de dos mil catorce

VOTOS PARTICULARES

Voto particular que formulan los Magistrados don Luis Ignacio Ortega Álvarez y don Juan Antonio Xiol Ríos a la Sentencia dictada en el conflicto positivo de competencia núm. 6870-2007

En ejercicio de la facultad que nos confiere el art. 90.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) y con pleno respeto a la opinión de la mayoría de la Sala, debemos manifestar nuestra discrepancia con la Sentencia aprobada.

Como ya tuvimos ocasión de exponer en el Voto formulado a la STC 112/2014, de 7 de julio, no nos parece justificada la asunción de funciones ejecutivas por el Estado que deriva de lo dispuesto en el art. 6.4 del Real Decreto 395/2007. Las razones de nuestra discrepancia pueden encontrarse, en primer lugar, en el Voto particular que formula la Magistrada doña Adela Asua Batarrita a la STC 88/2014, ahora aplicada en esta Sentencia, así como, en la medida en que aquí se plantean problemas similares, en los Votos particulares que formulamos a las SSTC 22/2014, de 13 de febrero, y 95/2013, de 23 de abril, los cuales, a fin de evitar repeticiones innecesarias, damos aquí por reproducidos.

Y en este sentido emitimos nuestro Voto particular.

Madrid, a quince de diciembre de dos mil catorce