ATC 161/2009, 19 de Mayo de 2009

1. El día 5 de junio de 2008 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Constitucional un escrito del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 22 de Madrid al que se acompaña, junto con el testimonio del correspondiente procedimiento, el Auto del referido Juzgado de 21 de abril de 2008, mediante el que se acuerda elevar a este Tribunal cuestión de inconstitucionalidad respecto del apartado b) sic del artículo 72.4 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales (LHL), por si pudiera ser contrario a los artículos 9.3, 14, 31.1 y 133, todos ellos de la Constitución española.

2. Los antecedentes de hecho del planteamiento de la presente cuestión de inconstitucionalidad son los siguientes:

   1. Con fecha de 29 de diciembre de 2005 la entidad mercantil Marivest, S.A., presentó una reclamación económico-administrativa (núm. 3196-2006) contra una liquidación del impuesto sobre bienes inmuebles correspondientes al ejercicio 2005, ante el Tribunal Económico-Administrativo Municipal de Madrid el que por Resolución con fecha de 10 de julio de 2006 desestimó la reclamación.

   2. Contra la anterior Resolución se interpuso recurso ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 22 de Madrid (procedimiento ordinario núm. 114-2006), en el que, conclusos los Autos y pendientes de votación y fallo, se dictó providencia con fecha de 7 de septiembre de 2007 por la que se acordaba oír a las partes y al Ministerio Fiscal sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 72.4 del texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, al poder ser contrario a los arts. 133.1 y 133.2 CE, "que consagran el principio de reserva de Ley en la materia tributaria"; a los arts. 14 y 31.1 CE, "que consagran los principios de igualdad y de contribución al sostenimiento de los gastos públicos según la capacidad económica"; y al art. 9.3 CE, que consagra el principio de proscripción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

   3. Recurrida en súplica la anterior resolución por el Ministerio Fiscal al no ofrecerse una fundamentación suficiente de la inconstitucionalidad, por Auto de fecha 19 de noviembre de 2007 se estima el recurso, dejándose sin efecto la anterior providencia.

   4. Por nueva providencia, con fecha de 10 de diciembre de 2007, se acuerda oír a las partes y al Ministerio Fiscal sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 72.4 del texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, al poder ser contrario a los arts. 133.1 y 133.2 CE "que consagran el principio de reserva de Ley en la materia tributaria, en la medida en que modifica el régimen de tributación en el IBI, otorgando a los Ayuntamientos la potestad para fijar los umbrales de valor catastral a partir de los cuales pueden aplicarse los tipos incrementados, lo que supondría alterar los elementos configuradores del hecho imponible mediante un apoderamiento o habilitación genérica a las corporaciones locales a tal fin"; a los arts. 14 y 31.1 CE, "que consagran los principios de igualdad y de contribución al sostenimiento de los gastos públicos", ya que el sistema de exacción del IBI por tipos incrementos en función de los usos catastrales "pudiera generar situaciones de desigualdad discriminatorias" al permitir a los Ayuntamientos "la aplicación de un tipo impositivo muy superior al general sólo a determinados sujetos pasivos (aquellos cuyos inmuebles tengan un valor catastral que supere cada uno de los umbrales fijados por el propio Ayuntamiento)", lo que "puede no guardar relación alguna con la capacidad económica que se pretende gravar", además de generar una discriminación "por la exclusión de los inmuebles de uso residencial", y otra discriminación por "la fijación inmotivada de un límite del 10 por 100 de inmuebles que tengan asignado un mayor valor catastral dentro de cada uso en el municipio", pudiéndose producir discriminaciones "entre referencias catastrales que revelen una misma capacidad económica, en función de que las mismas se encuentren afectas o no a un concreto uso"; y al art. 9.3 CE, que consagra el principio de proscripción de la arbitrariedad de los poderes públicos, "al establecer el legislador un sistema que permite a las entidades municipales actuar arbitrariamente", en la medida en que les deja determinar libremente "a cuántos bienes se les va a exigir el tributo mediante la aplicación del tipo incrementado".

3. Mediante Auto de 21 de abril de 2008 el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 22 de Madrid acordó elevar a este Tribunal cuestión de inconstitucionalidad en relación con el "apartado b) sic del artículo 74 del texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales, por si el mismo pudiera ser contrario a lo dispuesto en los artículos 14, 31.1 y 133 de la Constitución española". En la fundamentación jurídica del Auto, tras concretar la norma legal cuya constitucionalidad se cuestiona, los preceptos constitucionales infringidos y justificar la medida en la que la decisión del proceso depende de las normas en cuestión, se razona, en esencia, en los siguientes términos:

   1. Contradicción con el principio de reserva de Ley en materia tributaria (art. 133 CE): Precisa el órgano judicial que, aun siendo la reserva de Ley en materia tributaria de carácter relativo -creación ex novo del tributo y determinación de los elementos esenciales (con cita de las SSTC 37/1981, 6/1983, 179/1985, 19/1987 y 185/1995)-, está admitida la colaboración reglamentaria en términos de subordinación, desarrollo y complementariedad (con cita de las SSTC 37/1981, 6/1983, 79/1985, 60/1986, 19/1987 y 99/1987). Igualmente señala que, aun siendo diferente el alcance de la colaboración al estar en función de las diversas figuras tributarias y de los distintos elementos de las mismas, existe una clara distinción entre el hecho imponible (cuyo grado de concreción legal es máximo) y el tipo de gravamen o la base imponible (en los que se relativiza el grado de concreción legal) (con cita de las SSTC 221/1992 y 185/1995), sin que ello permita que los Ayuntamientos tengan libertad para fijar los tipos de gravamen, al no ser posible un desapoderamiento del legislador en favor de órganos distintos del Parlamento para la determinación de un elemento esencial en la definición de los tributos, no siendo factibles las habilitaciones indeterminadas para la configuración de los elementos esenciales de los tributos (así, STC 19/1987, FJ 5).

      Considera el órgano judicial que, al permitir el art. 72.4 LHL a los Ayuntamientos establecer mediante ordenanza fiscal para los bienes inmuebles urbanos -excluidos los de uso residencial- tipos diferenciados del IBI atendiendo a los usos establecidos por la normativa catastral para la valoración de las construcciones, así como permitirles a tal efecto fijar el umbral de valor para todos o cada uno de los usos a partir de los cuales serán de aplicación los tipos incrementados, se está atribuyendo a los entes municipales la facultad de fijar lo que en definitiva constituye el hecho imponible del impuesto. Es decir, la norma legal está habilitando, a su parecer, a los Ayuntamientos a regular y decidir la cuantía que va a constituir el hecho imponible, afectando, en consecuencia, al hecho imponible del impuesto, esto es, a un elemento sometido al principio de reserva de Ley en términos rigurosos. Además la Ley sólo establece un límite máximo (un 10 por 100), dejando a la libre decisión y, por tanto, a la eventual arbitrariedad de las entidades locales, la determinación del porcentaje dentro del máximo, sin necesidad de justificar el límite que por cada entidad se establezca en cada caso y sin que la ley haya explicado la razón de la fijación de tal concreto porcentaje. En suma, a juicio del órgano judicial, podemos estar ante una habilitación indeterminada para la configuración de los elementos esenciales de los tributos contraria al principio de reserva de ley en materia tributaria del art. 133 CE.

   2. Contradicción con el principio de igualdad y de contribución a las cargas públicas de acuerdo con la capacidad económica (arts. 14 y 31.1 CE): Según el órgano judicial, puesto que el art. 72.4 LHL autoriza a los Ayuntamientos a establecer diferentes tipos de gravamen en el impuesto sobre bienes inmuebles, esto es, permite fijar a las ordenanzas una imposición superior para una concreta categoría de bienes inmuebles urbanos (los inmuebles de mayor valor catastral) en función del umbral fijado para cada uso, ello podría no guardar relación alguna con la capacidad económica que se pretende gravar a través del IBI (así, por ejemplo, un inmueble dividido en varias fincas cuyo catastral individualizado no supere el umbral establecido por el Ayuntamiento, aun cuando el valor catastral de la suma de las fincas fuese mayor, tributaria menos que otro inmueble no dividido en varias fincas cuyo valor catastral estuviera por encima de ese umbral aunque no superase el de la suma de las fincas del anterior bien inmueble). Esto pone de manifiesto una desigualdad de trato ante supuestos homogéneos proscrita constitucionalmente.

      A lo anterior añade el órgano judicial, de un lado, el hecho de que la Ley excluyó de la aplicación de la norma discutida a los bienes inmuebles de uso residencial, sin razón alguna que justifique el porqué del trato desigual, tanto más cuando las capacidades económicas pueden ser iguales y no acierta a encontrar la razón justificativa de la diferencia en el hecho de que el uso sea residencial o no, al no encontrarse la razón de la diferencia en una circunstancia concreta que sí podría servir como justificación (ser la vivienda habitual), sino en la calificación genérica de "residencial". Y, de otro lado, porque tampoco se justifica la razón del límite del 10 por 100 de inmuebles que tengan asignado un mayor valor catastral dentro de cada uso en el municipio, y no de otro límite, además de que la Ley no señala un porcentaje concreto, sino que permite a los Ayuntamientos determinar ese porcentaje con la única limitación máxima del 10 por 100.

      Y, en fin, concluye el órgano judicial, cuando un inmueble tiene asignados varios usos, se aplicará el tipo correspondiente al uso de la edificación o dependencia principal. Para la fijación del valor catastral de un bien inmueble que tiene atribuidos varios usos se toman en consideración las partes concretas del inmueble y sus usos, siendo el valor catastral el resultado de la suma del valor de las partes calculado en función de sus diferentes usos. La consecuencia que tiene, a los efectos de aplicar el tipo incrementado, tomar el uso predominante del inmueble (por ejemplo, oficinas) soslayando los usos minoritarios (por ejemplo, uso deportivo) supone gravar por tipos incrementados inmuebles superficies que individualmente no deberían ser gravadas a un tipo incrementado y, viceversa, superficies que individualmente consideradas deberían ser gravadas por los tipos incrementados (por ejemplo, oficinas) dejarían de estarlo al quedar absorbidas por un uso predominante distinto (por ejemplo, uso deportivo). Se trata, pues, de idénticas manifestaciones de capacidad económica que reciben un trato dispar, no en supuestos puntuales, sino en una pluralidad de supuestos.

   3. Contradicción con la prohibición de arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE): Para finalizar, entiende el órgano judicial que la aplicación del sistema de tipos diferenciados, en la medida que no puede tomarse sobre valores catastrales reales (pues los valores se actualizan todos los años mediante la aplicación del porcentaje que fije la Ley de presupuestos generales del Estado que se publica a finales de diciembre, siendo de todo punto imposible que las ordenanzas puedan tomar en consideración los valores actualizados de cara a fijar el umbral de aplicación de los tipos incrementados), permite una actuación arbitraria de los Ayuntamientos. Además puede suceder que determinados valores que en un ejercicio no superaban el umbral máximo para la aplicación de los tipos incrementados lo superen como consecuencia de la actualización, aplicándose esos tipos incrementados a inmuebles que en el momento de elaboración de la ordenanza no habían sido tomados en consideración.

4. Mediante providencia de 24 de febrero de 2009 la Sección Primera de este Tribunal acordó, a los efectos que determina el art. 37.1 LOTC, oír al Fiscal General del Estado para que, en el plazo de diez días, alegara lo que considerase conveniente acerca de la admisibilidad de la cuestión de inconstitucionalidad, por si fuera notoriamente infundada.

5. El día 17 de marzo de 2009 el Fiscal General del Estado presentó su escrito de alegaciones, en el que interesa la inadmisión de la presente cuestión por carecer manifiestamente de fundamento las dudas suscitadas por el órgano judicial. Así, tras precisar los hechos de los que trae causa la presente cuestión, delimitar el marco normativo aplicable y concretar las dudas de constitucionalidad planteadas por el órgano judicial, se remite el Fiscal General del Estado, por razones de economía procesal, a las alegaciones efectuadas en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 4351-2008, también planteada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 22 de Madrid y sustancialmente idéntica a la presente.

   Arrancaba el Fiscal General de Estado -en las alegaciones de la cuestión de inconstitucionalidad núm. 4351-2008- analizando la pretendida contradicción entre el precepto cuestionado y el principio de reserva de Ley, para llegar a la conclusión -tras analizar la doctrina de este Tribunal sobre la materia (fundamentalmente la recogida en las SSTC 233/1999 y 63/2003)- de que las corporaciones locales, en virtud de su autonomía (art. 140 y 142 CE) y una vez establecidos y definidos sus tributos por el Estado (para salvar el principio de reserva de Ley de los arts. 31.1 y 133.1 CE), están facultadas para participar en la determinación de la cuantía del impuesto, siempre que la propia Ley tributaria establezca los criterios o límites para definir dicha cuantía y que el desarrollo reglamentario se haga dentro de los cauces habilitados por la normativa legal. A juicio del Fiscal General del Estado, entonces, lo que el Tribunal Constitucional prohíbe, genéricamente, es que la Ley del Estado no imponga límite alguno a la norma reglamentaria para establecer aspectos tributarios del impuesto local, excluyendo concretamente de la norma reglamentaria la regulación del hecho imponible, pero no la de la base imponible o la del tipo de gravamen, aspectos estos en los que es posible la participación del ente local en su determinación.

   Pues bien, en el caso analizado el impuesto sobre bienes inmuebles viene regulado en los arts. 60 y siguientes del Real Decreto Legislativo 2/2002, de 5 de marzo, fijándose por el Ayuntamiento de Madrid por vía reglamentaria el umbral del valor catastral a partir de cual se aplica el tipo diferenciado en función de los usos establecidos en la normativa catastral para la valoración de las construcciones, sin que pueda predicarse que la libertad del Ayuntamiento para fijar -dentro del límite señalado por la Ley- el porcentaje de bienes inmuebles a los que se aplica aquel tipo diferenciado sea contrario al principio de reserva de Ley, ya que viene obligado a respetar todos los límites establecidos en la normativa legal, a saber, la fijación del tipo de gravamen entre el 0,4 por 100 y el 1,1 por 100; la asunción de los usos fijados por la legislación catastral; y la aplicación del tipo diferenciado a un número de inmuebles no superior al 10 Por 100.

   Tampoco considera el Fiscal General del Estado que se vulneran los principios de igualdad y de capacidad económica (art. 14 y 31.1 CE) por establecerse un tipo diferenciado, en atención a los usos de los inmuebles -excluidos los de uso residencial- con un mayor valor catastral (por superar el umbral establecido), precisamente porque la aplicación del tipo diferenciado (del 0,8 por 100 en la ordenanza fiscal del Ayuntamiento de Madrid), no sólo es aplicable a los bienes inmuebles urbanos de mayor valor catastral, sino que se hace en función de unos usos que están vinculados -en su generalidad- a actividades económicas, lo que dota al bien inmueble de un "plus" de valor que no tendría si estuviera despojado de la actividad económica en la que se integra.

   Por lo demás, añade el Fiscal, aunque es cierto que el precepto cuestionado dispensa un trato desigual a los inmuebles por el hecho de estar adscritos a un uso u otro y que nada dice sobre las causas de dicho trato diferencial, sin embargo lo cierto es que el propio precepto contempla una penalización impositiva para los bienes inmuebles urbanos de uso residencial desocupados al permitir a los Ayuntamiento establecer un recargo impositivo de hasta el 50 por 100 de la cuota líquida. De esta manera se establece una diferenciación, por razón de la desocupación que permite afirmar que el recargo responde a la finalidad de procurar la plena disposición de dichos bienes para cubrir las necesidades de vivienda de los ciudadanos (de conformidad con el derecho establecido en el art. 47 CE). Además la exposición de motivos de la Ley 51/2002 justifica el recargo impositivo sobre los inmuebles de uso residencial que se encuentren desocupados en el objetivo de facilitar el acceso de todos los ciudadanos al disfrute de una vivienda digna y adecuada, razón por la cual se puede afirmar que la denunciada discriminación -de la exclusión de los bienes inmuebles de uso residencial del tipo incrementado- aparece como justificada y razonable al estar fundada en que la finalidad y utilidad de estos bienes es servir de vivienda a los ciudadanos.

   Y con relación a la quiebra del principio de igualdad, a la que alude el órgano judicial por el fraccionamiento de un bien inmueble en varias fincas catastrales en comparación con el mismo bien inmueble integrado en una única finca catastral, señala el Fiscal General del Estado que los términos no son homologables para efectuar un eventual juicio de igualdad, dado que la supuesta discriminación nacería del uso al que se destina el bien inmueble y no de su posible fraccionamiento en varias fincas catastrales.

   Por otra parte, y respecto de inmotivación y carencia de justificación legal del límite del 10 por 100 de los bienes inmuebles a los que se aplicará el tipo diferenciado, lo cierto es, a juicio del Fiscal General del Estado, que, además de que el porcentaje al que se aplica el tipo diferenciado está legalmente previsto, no existe problema alguno en que el legislador estatal pueda hacer una regulación parcial de determinados aspectos de los impuestos locales predisponiendo criterios o límites para su ulterior definición por cada corporación local, a la que corresponderá, en ejercicio de su autonomía, la precisión de cuál será la cuantía de la deuda tributaria de acuerdo con el marco legal aplicable. Además ese tipo diferenciado no sería discriminatorio, pues el "plus de valor" que supone para un bien inmueble el formar parte de una actividad económica implica que cuando el uso predominante sea alguno de los señalados reglamentariamente la discriminación estaría justificada.

   Y, en fin, tampoco podría prosperar, para el Fiscal General del Estado, la queja basada en los hipotéticos fallos en el sistema de determinación del umbral del valor catastral a partir del cual se establece un tipo diferenciado, sobre la base de la imposibilidad temporal de los Ayuntamientos de tenerlo en cuenta en razón de la fecha de publicación de la Ley de presupuestos generales del Estado, pues, no sólo dicha queja iría referida a la ordenanza fiscal y no al precepto legal, no pudiendo ser las disposiciones de rango reglamentario objeto de la cuestión de inconstitucionalidad, sino que no se llega a comprender cómo dicha cuestión supone una arbitrariedad del legislador. Además el órgano judicial no cumple con la carga de justificar por qué el precepto cuestionado es arbitrario por falta de una justificación razonable y objetiva, tanto más cuando la reforma operada en el art. 72 de la Ley de haciendas locales por la Ley 51/2002 se concretó en mantener y fortalecer la garantía del principio de suficiencia financiera de las entidades locales y en incrementar la autonomía municipal en el ámbito de los tributos locales.

Único. Como ha quedado expuesto en los antecedentes, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 22 de Madrid plantea una cuestión de inconstitucionalidad respecto del apartado b) sic del art. 72.4 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales (LHL), ya que pudiera ser contrario a los artículos 9.3, 14, 31.1 y 133, todos ellos de la Constitución española. Las dudas de constitucionalidad planteadas por el órgano judicial han sido recientemente resueltas por el ATC 123/2009, de 28 de abril, dictado como consecuencia de la cuestión de inconstitucionalidad núm. 4351-2008 planteada por el propio Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 22 de Madrid con relación a la misma disposición legal, en el que este Tribunal, tras hacer algunas precisiones sobre el objeto de la cuestión, ha considerado que se encontraba notoriamente infundada, en los términos que esta expresión ha sido entendida por la doctrina constitucional (FJ 1).

En efecto, el órgano judicial denunciaba que al permitir el art. 72.4 LHL establecer a los Ayuntamientos mediante ordenanza fiscal en el impuesto sobre bienes inmuebles unos tipos de gravamen diferenciados en función de los diferentes usos establecidos por la normativa catastral para determinados bienes inmuebles (del 0,8 por 100 según la ordenanza fiscal de Madrid), así como al permitirles fijar el umbral de valor a partir del cual serán de aplicación esos tipos, estaba habilitándoles a fijar lo que en definitiva constituye el hecho imponible, en contra del principio de reserva de Ley existente en materia tributaria (art. 133 CE). Sin embargo, en el citado ATC 123/2009, de 28 de abril, hemos considerado que "ningún óbice existe desde un punto de vista estrictamente constitucional para que un Ayuntamiento fije mediante ordenanza fiscal, dentro de los márgenes fijados por la norma legal habilitante, un tipo de gravamen específico para una concreta clase de bienes inmuebles (en el caso de autos, del 0,8 por 100)", al ser ésta una técnica "al servicio de la autonomía de los municipios" que, no sólo se concilia perfectamente con el principio de reserva de Ley, sino que sirve, además, al principio de suficiencia de los municipios en la medida que les posibilita aumentar la recaudación en función de sus necesidades (FJ 3).

Añadía a continuación el órgano judicial que el precepto cuestionado vulneraba el principio de igualdad en la contribución a las cargas públicas de acuerdo con la capacidad económica (arts. 14 y 31.1, ambos CE), al autorizar a los Ayuntamientos a fijar una imposición superior para una concreta categoría de bienes inmuebles urbanos (los inmuebles de mayor valor catastral) en función del umbral fijado para cada uso. A este respecto hemos señalado que los términos de la comparación ofrecidos por el órgano judicial no eran homologables para realizar el juicio de igualdad "ya que la supuesta discriminación denunciada dependería exclusivamente del fraccionamiento de las finscas y no del uso al que se destinan los inmuebles, que es el criterio utilizado por la norma cuestionada" (FJ 4).

Tampoco consideramos que la exclusión de los bienes inmuebles de uso residencial de la regla legal cuestionada lesione el principio de igualdad, dado que, de un lado, no existe ningún óbice "desde un punto de vista constitucional para que se otorgue un trato más favorable a un bien inmueble de uso residencial" y, de otro, estaríamos ante "una opción legislativa que no sólo no afecta al principio de igualdad en la contribución a las cargas públicas en la medida que grava de forma distinta situaciones diferentes, sino que cuenta con una justificación objetiva y razonable que la legitima desde un punto de vista constitucional" (FJ 5). Ni tampoco apreciamos que lesionase el principio de igualdad el hecho de que, porque un inmueble tuviese asignados varios usos, la norma legal le impusiera la aplicación del tipo correspondiente al uso de la edificación o dependencia principal (es decir, el uso predominante del inmueble), pues, no sólo los términos de comparación no eran homogénos al bastar "la existencia de una diferencia en los usos predominantes de los inmuebles sometidos a comparación para que el trato dispar quede justificado", sino que, además, con la medida adoptada lo que está haciendo el legislador "es tratar de forma desigual situaciones diferentes, incorporando a la norma un criterio objetivo y racional de diferenciación para una tributación más acorde con los principios constitucionales que necesariamente informan el sistema tributario" (FJ 7).

También cuestionaba el órgano judicial, esta vez desde la perspectiva de su falta de fundamento, el límite previsto para la aplicación de los tipos diferenciados (del 10 por 100 de los inmuebles que tengan asignado un mayor valor catastral dentro de cada uso en el municipio), respecto del cual hemos concluido que "la imposición por la norma habilitante de un límite a la actuación municipal no es sino fruto del cumplimiento por el legislador de las exigencias que le impone el Texto constitucional" (FJ 6).

En fin, aun cuando el órgano judicial entendía, en último lugar, que la aplicación del sistema de tipos diferenciados permitía una actuación arbitraria de los Ayuntamientos contraria al art. 9.3 CE, sin embargo, consideramos que, puesto que la norma tenía una finalidad legítima y razonable, no establecía discriminación de ningún tipo y las medidas adoptadas no eran desproporcionadas, ningún vicio de inconstitucionalidad se le podía imputar desde la perspectiva del citado art. 9.3 CE (FJ 8).

Por lo expuesto, el Pleno

Inadmitir la cuestión de inconstitucionalidad núm. 4352-2008.

Madrid, a diecinueve de mayo de dos mil nueve.