STC 36/2007, 12 de Febrero de 2007
| Ponente | Magistrado don Manuel Aragón Reyes |
| Fecha de Resolución | 12 de Febrero de 2007 |
| Emisor | Tribunal Constitucional - Sala Primera |
| ECLI | ES:TC:2007:36 |
| Número de Recurso | 718-2005 |
STC 36/2007, de 12 de febrero de 2007
La Sala Primera del Tribunal Constitucional, compuesta por doña María Emilia Casas Baamonde, Presidenta, don Javier Delgado Barrio, don Roberto García-Calvo y Montiel, don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, don Manuel Aragón Reyes y don Pablo Pérez Tremps, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
S E N T E N C I A
En el recurso de amparo núm. 718-2005, promovido por doña Rosa de Alba Carballo, en su calidad de Presidenta de la Asociación de Refuerzos del Principado de Asturias, representada por la Procuradora de los Tribunales doña María Isabel Campillo García y asistida por el Letrado don Manuel Baliela García, contra la Sentencia de 16 de diciembre de 2004 de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, dictada en el recurso de apelación núm. 123-2004. Han intervenido el Ministerio Fiscal y el Servicio de Salud del Principado de Asturias, representado por la Procuradora doña Cayetana Zulueta Luchsinger y asistido por el Letrado don José Pérez García. Ha sido Ponente el Magistrado don Manuel Aragón Reyes, quien expresa el parecer de la Sala.
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Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 2 de febrero de 2005 la Procuradora de los Tribunales doña María Isabel Campillo García, en nombre y representación de doña Rosa de Alba Carballo, que a su vez actúa como Presidenta de la Asociación de Refuerzos del Principado de Asturias, interpuso recurso de amparo contra la resolución judicial reseñada en el encabezamiento de la presente Sentencia.
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Los hechos en que se fundamenta la demanda de amparo, relevantes para la resolución de este recurso, son los que se expresan a continuación:
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Doña Rosa de Alba Carballo, en su calidad de Presidenta de la Asociación de Refuerzos del Principado de Asturias, recurrió en vía contencioso-administrativa, por el procedimiento especial de protección de los derechos fundamentales, la Resolución del Director Gerente del Servicio de Salud del Principado de Asturias (SESPA, en lo sucesivo) de 4 de marzo de 2004, por la que se establecían servicios mínimos en la huelga convocada por el personal con nombramiento de refuerzo en atención primaria en el área sanitaria III (Avilés-Asturias) para los días 6, 7 y 8 marzo de 2004. Consideraba en su recurso que el Director Gerente carecía de competencia para establecer servicios mínimos en caso de huelga; que la resolución por la que se designaron tales servicios carecía de motivación; que los servicios designados como mínimos afectaban y comprendían a la totalidad del personal de refuerzo que presta servicios en atención primaria en el área sanitaria a que afectaba la convocatoria; y, finalmente, que tales servicios mínimos comprendían a la totalidad de los trabajadores que integran del comité de huelga.
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El recurso fue estimado por Sentencia de 3 de septiembre de 2004 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 5 de Oviedo (procedimiento de derechos fundamentales núm. 63-2004) que, si bien admite la competencia del Director Gerente del SESPA para fijar los servicios mínimos (sin perjuicio de lo que el Tribunal Constitucional pueda determinar en la cuestión de inconstitucionalidad planteada al respecto por otro Juzgado de Oviedo), declara la nulidad de la resolución administrativa impugnada porque conculca el derecho fundamental de huelga, al carecer de motivación razonada de los servicios mínimos establecidos.
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Contra esta Sentencia interpuso el SESPA recurso de apelación (núm. 123-2004), que fue estimado por Sentencia de 16 de diciembre de 2004 de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, revocando el pronunciamiento de instancia. La Sala, tras remitirse a su Sentencia de 13 de septiembre de 2004 (que confirmó en apelación la Sentencia de 21 de mayo de 2004 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de Oviedo, referida a la misma cuestión con ocasión de la huelga convocada para los días 27, 28 y 29 de febrero de 2004, rechazando la existencia de lesión del derecho de huelga), considera que la resolución administrativa impugnada es ajustada a Derecho, no incurriendo en insuficiencia de motivación, toda vez que el propio comité de huelga conoció que los servicios mínimos fijados para la huelga de los días 6, 7 y 8 de marzo de 2004, en la reunión mantenida para establecer la propuesta de los mismos, eran los mismos que en la convocatoria del fin de semana anterior, es decir, los refuerzos reglamentarios, discrepando así, no tanto de los servicios mínimos fijados, como de la determinación de los concretos trabajadores que tenían que cubrirlos, cuestión que excede del propio contenido de la resolución recurrida, la cual se limitó a establecer los servicios mínimos que debían realizar quienes habían de desempeñar su trabajo los días fijados por la huelga.
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En la demanda de amparo se alega la vulneración del derecho de huelga (art. 28.2 CE). Tal vulneración se habría producido, según la recurrente, tanto porque el Director Gerente del SESPA no es competente para fijar los servicios mínimos, al no ser autoridad gubernativa y carecer de la neutralidad e independencia que viene exigiendo la jurisprudencia constitucional, como porque la resolución administrativa, confirmada por la Sentencia de apelación, carece de la debida motivación y de una justificación de la decisión adoptada relativa a los concretos servicios mínimos establecidos.
Por otra parte los concretos servicios mínimos fijados no respetan el requisito de proporcionalidad, pues el dato de que nos encontremos ante un servicio esencial para la comunidad no puede implicar la supresión de derecho de huelga de los trabajadores que hubieran de prestarlo, como así se desprende de la designación de la totalidad de la plantilla de refuerzos para la prestación de los servicios mínimos, sin ofrecer una justificación que permita ponderar el respeto del principio de proporcionalidad.
Finalmente se argumenta que la vulneración del derecho de huelga se produjo también como consecuencia de que la totalidad de los miembros de comité de huelga fueron designados para prestar los servicios mínimos, impidiendo así injustificadamente el ejercicio de las funciones de éste y, en consecuencia, vaciándolo de contenido y funciones. Tal designación no sólo exigiría la expresión de los factores y criterios que fueron tenidos en cuenta, sino que precisaría asimismo una motivación adicional de las razones por las cuales fueron designados para la cobertura de los servicios mínimos precisamente los miembros del comité de huelga y no otros trabajadores.
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Por providencia de 26 de julio de 2006 la Sección Primera de este Tribunal acordó la admisión a trámite de la demanda de amparo y, a tenor de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, requerir a la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias y al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 5 de Oviedo para que en el plazo de diez días remitiesen, respectivamente, testimonio del recurso de apelación núm. 123-2004 y del procedimiento de protección de derechos fundamentales núm. 63-2004, interesándose al propio tiempo del Juzgado que emplazara a quienes fueron parte en el mencionado procedimiento, con excepción de la recurrente en amparo, que aparece ya personada, para que en el plazo de diez días pudiesen comparecer en este proceso constitucional, con traslado a dichos efectos de copia de la demanda presentada.
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Por diligencia de ordenación del Secretario de Justicia de la Sala Primera de 10 de octubre de 2006 se tuvieron por recibidos los testimonios de actuaciones remitidos por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias y el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 5 de Oviedo y por efectuados los emplazamientos, teniéndose por personada y parte a la Procuradora de los Tribunales doña Cayetana Zulueta Luchsinger, en nombre y representación del Servicio de Salud del Principado de Asturias (SESPA). Asimismo, a tenor de lo dispuesto en el art. 52 LOTC, se acordó dar vista de las actuaciones por plazo común de veinte días al Ministerio Fiscal y a las Procuradoras de la demandante de amparo y del SESPA, para que dentro de dicho plazo pudieran presentar las alegaciones que a su derecho conviniesen.
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Por escrito registrado en este Tribunal el 26 de octubre de 2006 el Ministerio Fiscal formuló sus alegaciones. Tras exponer los antecedentes del caso, señala el Fiscal que el asunto guarda semejanza con el recurso de amparo núm. 6436-2004 (recurso de amparo estimado por STC 310/2006, de 23 de octubre), debiendo tenerse en cuenta también la doctrina sentada por la STC 193/2006, de 19 de junio, en cuanto a la motivación exigible para la fijación de servicios mínimos en caso de huelga. Para el Fiscal la resolución del Director General del SESPA carece de la motivación constitucionalmente exigible, por lo que infringe el derecho de huelga garantizado por el art. 28.2 CE.
Por otra parte, en cuanto a la cuestión relativa a la vulneración del derecho de huelga por la falta de competencia del Director Gerente del SESPA para fijar los servicios mínimos, advierte el Fiscal que resulta obligado concluir, en la misma línea seguida en las alegaciones formuladas en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 5633-2002 (en la que se cuestionaba la conformidad con la Constitución del art. 15 de la Ley del Principado de Asturias 1/1992, de 2 de julio, del SESPA, precepto en el cual se le atribuye la facultad de fijar los servicios mínimos en caso de huelga del personal y cuya inconstitucionalidad y consiguiente nulidad ha sido declarada por STC 296/2006, de 11 de octubre), que el Director Gerente del SESPA, a la vista de las funciones que le confiere la propia Ley, no puede considerarse como un órgano de gobierno ni reúne las características de neutralidad e independencia que la doctrina de este Tribunal exige que concurran en el órgano al cual se atribuye la facultad de fijar los servicios mínimos. El propio art. 15 citado califica a dicho Director Gerente como órgano de dirección y gestión, y el examen de las funciones a que se hace referencia en el indicado precepto no conduce sino a confirmar su carácter gestor y no político, de suerte que no puede afirmarse su imparcialidad sino, al contrario, su condición de interesado en el funcionamiento a pleno rendimiento del servicio, puesto que responde de ello ante el Consejero de Gobierno del Principado de Asturias, quien lo nombra y separa libremente.
Por todo ello, el Fiscal interesa el otorgamiento del amparo solicitado, por vulneración del derecho de huelga (art. 28.2 CE) y, en consecuencia, la anulación de la Sentencia impugnada.
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La representación procesal de la recurrente en amparo formuló sus alegaciones mediante escrito registrado en este Tribunal el 14 de noviembre de 2006, dando por reproducidas las contenidas en la demanda de amparo y remitiéndose al contenido de las SSTC 296/2006, de 11 de octubre, y 310/2006, de 23 de octubre.
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La representación procesal del SESPA no formuló alegaciones.
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Por providencia de 25 de enero 2007 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 29 del mismo mes y año, en que comenzó habiendo terminado en el día de hoy.
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Como ha quedado expuesto con detalle en los antecedentes de esta Sentencia, la recurrente en amparo entiende vulnerado su derecho de huelga (art. 28.2 CE) porque la Sentencia de 16 de diciembre de 2004 de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, dictada en el recurso de apelación núm. 123-2004, confirma la Resolución de 4 de marzo de 2004 del Director Gerente del Servicio de Salud del Principado de Asturias (SESPA), por la que se establecen servicios mínimos con nombramiento de refuerzos de atención primaria en el área sanitaria III (Avilés) con ocasión de la huelga de personal convocada para los días 6, 7 y 8 marzo de 2004.
Desde un punto de vista material alega la recurrente que la fijación de los concretos servicios mínimos establecidos en el caso (que afectaban y comprendían a la totalidad de la plantilla de refuerzos así como a todos los integrantes del comité de huelga) sin ofrecer una justificación suficiente no respeta las exigencias de proporcionalidad en la imposición del sacrificio del derecho fundamental de huelga. Por otra parte entiende la recurrente que no concurren en el Director Gerente del SESPA, quien legalmente tiene atribuida la facultad de fijar los servicios mínimos, las garantías de neutralidad y de independencia propias de la autoridad gubernativa a que se refiere el art. 10.2 del Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo, regulador del derecho de huelga.
El Ministerio Fiscal apoya la pretensión de la recurrente, señalando que para el restablecimiento de ésta en la integridad de su derecho bastará con que declaremos la nulidad de la Sentencia de apelación impugnada, toda vez que la Sentencia de instancia, luego revocada en apelación, había anulado la resolución administrativa por considerarla lesiva del derecho de huelga.
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Planteado así el objeto del presente recurso de amparo, debemos señalar que, como hemos declarado en nuestra STC 310/2006, de 23 de octubre, FJ 4, dictada en otro recurso de amparo formulado por la misma recurrente sobre la misma cuestión, en relación con la fijación de servicios mínimos en la huelga del fin de semana anterior a la que tuvo lugar en el presente asunto, nuestro análisis ha de comenzar con el de la cuestión de si el Director Gerente del SESPA reviste o no los caracteres de autoridad gubernativa dotada de la neutralidad e independencia exigibles en quien ha de fijar los servicios mínimos a que se refiere el art. 10.2 del Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo, regulador del derecho de huelga; pues de llegarse a una respuesta negativa resultaría innecesario el estudio de los concretos servicios mínimos fijados, en la medida en que el derecho fundamental habría resultado ya lesionado y, en consecuencia, el restablecimiento del derecho fundamental llevaría consigo la anulación de la resolución dictada por un órgano que no está dotado de las garantías constitucionalmente exigibles, así como la de la Sentencia impugnada, que no reparó la vulneración constatada.
La respuesta a esta cuestión viene ofrecida por la STC 296/2006, de 11 de octubre, que resolvió la cuestión de inconstitucionalidad núm. 5633-2002, en la cual se declaró inconstitucional y nulo el apartado l) del art. 15.2 de la Ley asturiana 1/1992, de 2 de julio, del SESPA, modificado por la Ley 14/2001, de 28 de diciembre, de medidas presupuestarias, administrativas y fiscales, precepto que atribuye al Director Gerente del SESPA la facultad de “fijar los servicios mínimos en los casos de huelga del personal, previa consulta a las centrales sindicales más representativas”. En la STC 296/2006, tras estudiar detalladamente el régimen jurídico al que se sujeta el Director Gerente del SESPA, dejamos dicho que no se trata de un órgano político, esto es, políticamente responsable ante los ciudadanos de modo directo o indirecto, sino que le conviene la calificación de órgano de gestión y que, precisamente por ello, no reúne las condiciones de neutralidad e independencia necesarias para que la atribución de la competencia para fijar los servicios mínimos en caso de huelga pueda considerarse como respetuosa con el contenido del derecho de huelga reconocido en el art. 28.2 CE. La remisión a la doctrina expuesta en la citada Sentencia del Pleno de este Tribunal resulta, tras lo acabado de exponer, necesaria y conveniente a fin de evitar eventuales desviaciones interpretativas a la par que reiteraciones innecesarias.
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La apreciación de la vulneración del derecho a la huelga en la designación del Director Gerente del SESPA como órgano competente para la fijación de los servicios mínimos determina la vulneración del derecho fundamental en el acto de ejercicio de tal competencia, lo que, consecuentemente, tal como hemos anticipado, hace innecesario el análisis del contenido de los servicios mínimos establecidos.
No obstante, en cuanto al alcance del amparo solicitado, y pese a que en la Sentencia de instancia se admite la designación del Director Gerente del SESPA como órgano competente para la fijación de los servicios mínimos, toda vez que dicha Sentencia declaró la nulidad de la resolución administrativa por vulneración del derecho de huelga, bastará, como señala el Ministerio Fiscal, para restablecer a la demandante de amparo en la integridad de su derecho, con que declaremos la nulidad de la Sentencia de apelación impugnada (que revocó la apelada y desestimó el recurso contencioso-administrativo de la demandante), con la consiguiente firmeza de la Sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo.
F A L L O
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIóN DE LA NACIóN ESPAñOLA,
Ha decidido
Otorgar el amparo solicitado por doña Rosa de Alba Carballo, en su calidad de Presidenta de la Asociación de Refuerzos del Principado de Asturias y, en consecuencia:
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Anular la Sentencia de 16 de diciembre de 2004 de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, dictada en el recurso de apelación núm. 123-2004, declarando la firmeza de la Sentencia dictada el 3 de septiembre de 2004 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 5 de Oviedo en el procedimiento de derechos fundamentales núm. 63-2004.
Publíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.
Dada en Madrid, a doce de febrero de dos mil siete.
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