ATC 123/2006, 12 de Marzo de 2006

PonenteExcms. Srs. Casas Baamonde, Jiménez Sánchez, Conde Martín de Hijas, Delgado Barrio, Pérez Vera, García-Calvo y Montiel, Gay Montalvo, Rodríguez-Zapata Pérez, Rodríguez Arribas, Sala Sánchez, Aragón Reyes y Pérez Tremps
Fecha de Resolución12 de Marzo de 2006
EmisorTribunal Constitucional - Pleno
ECLIES:TC:2006:123A
Número de Recurso8237-2005

AUTO

Antecedentes

  1. El día 18 de noviembre de 2005 ha tenido entrada en el Registro General de este Tribunal Constitucional un escrito de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura al que se acompaña, junto con el testimonio del correspondiente procedimiento (procedimiento ordinario núm. 895-2004), el Auto de la referida Sala de 31 de octubre de 2005 mediante el que se acuerda elevar a este Tribunal cuestión de inconstitucionalidad respecto de la Ley de la Asamblea de Extremadura 9/1998, de 26 de junio, del Impuesto sobre suelo sin edificar y edificaciones ruinosas, por si pudiera ser contraria al art. 6.3 Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas, que impide a las Comunidades Autónomas establecer impuestos sobre “materia imponible” reservada a las Entidades Locales (en lo sucesivo, LOFCA).

  2. Los antecedentes de hecho del planteamiento de la presente cuestión de inconstitucionalidad son, en esencia, los siguientes:

    1. La Consejería de Economía, Industria y Comercio de la Junta de Extremadura giró a don Felipe Blanco Conejero una propuesta de liquidación provisional, en concepto de Impuesto sobre el suelo sin edificar y edificaciones ruinosas, por un importe de 2.149,12 €. Presentadas las correspondientes alegaciones en relación con dicha propuesta fueron desestimadas. Interpuesto recurso de reposición con fecha de 2 de julio de 2003, por Resolución de la Dirección General de Ingresos de la citada Consejería de fecha 13 de agosto de 2003 se desestima.

    2. Formulada reclamación económico-administrativa (núm. 238-2003) ante la Junta Económico-Administrativa de la Junta de Extremadura, ésta fue desestimada por Resolución de 14 de mayo de 2004.

    3. Contra la anterior Resolución se interpuso recurso contencioso-administrativo (núm. 895-2004) ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura. Admitido y tramitado el recurso, y una vez conclusos los autos, el día 28 de septiembre de 2005 la Sección Primera de dicha Sala dictó providencia por la que se acordaba oír a las partes y al Ministerio Fiscal para que, en el plazo común de diez días, formulasen alegaciones en relación con la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad con relación a la Ley de la Asamblea de Extremadura 9/1998, de 26 de junio, del Impuesto sobre el suelo sin edificar, por si pudiera vulnerar los arts. 9.3, 133.2, 142 y 151.1, todos ellos de la CE, así como el art. 6.3 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas.

    4. Evacuado el trámite de alegaciones por las partes intervinientes y por el Ministerio Fiscal, mediante Auto de 31 de octubre de 2005 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura acordó plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto de la Ley de la Asamblea de Extremadura 9/1998, de 26 de junio, del Impuesto sobre suelo sin edificar y edificaciones ruinosas, por si pudiera ser contraria al art. 6.3 LOFCA.

  3. En la fundamentación jurídica del Auto de promoción de la cuestión se razona en los siguientes términos:

    1. El órgano judicial que plantea la cuestión, tras hacer una breve referencia al acto impugnado en el recurso contencioso-administrativo, al recurso de inconstitucionalidad núm. 4487/998 promovido por la Presidencia del Gobierno contra la Ley de la Asamblea de Extremadura 9/1998, de 26 de junio, y, finalmente, a las razones por la que considera el órgano judicial que la norma impugnada es relevante para adoptar una decisión en el proceso a quo, pone de manifiesto que las dudas de inconstitucionalidad que plantea se fundan exclusivamente en el alcance de la potestad tributaria que a las Comunidades Autónomas le atribuye el bloque de la constitucionalidad, citando a estos efectos, los arts. 157 CE y 6 LOFCA. A tal respecto subraya que este último precepto, después de reconocer la potestad de las Comunidades Autónomas “para establecer y exigir sus propios tributos de acuerdo con la Constitución y la Leyes”, condiciona dicha potestad a que dichos tributos puedan “recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado” o sobre “las materias que la legislación de Régimen Local reserve a las Corporaciones Locales, en los supuestos en que dicha legislación lo prevea y en los términos en que la misma contemple”. Así entiende que debe distinguirse, como ha señalado este Tribunal en la STC 37/1987, entre los conceptos de “materia imponible” y “hecho imponible”, porque si bien aquella no tiene un contenido equivalente a materia competencial, sí tiene un contenido más amplio que el del hecho imponible. Ahora bien, la referencia que hace el art. 6 LOFCA a la materia reservada debe referirse —según la STC 289/2000— a “aquellas materias que configuran el objeto de los tributos locales por haberlo establecido así la legislación de régimen local” en materia financiera, lo que no impide que el legislador pueda someter una misma materia imponible a la determinación formal de varios hechos imponibles, sujetos a distintos tributos. Además, como ha matizado la STC 168/2004, se admite la compatibilidad de la materia imponible local y la tributación autonómica cuando ésta tenga por objeto la adscripción a un determinado fin de los recursos que se pretendan obtener con el tributo (protección civil en el caso examinado por la sentencia), pero siempre que esa adscripción finalística aparezca reflejada en la regulación del tributo autonómico y no constituya, como se declara en la primera de las sentencias citadas, una nueva imposición de la materia imponible sin adscripción alguna a fines concretos y determinados.

    2. Una vez expuesta la doctrina que el órgano judicial considera de aplicación, entra a analizar la regulación que del hecho imponible del Impuesto se hace en la redacción originaria de los arts. 3 y 4 de la Ley cuya constitucionalidad se cuestiona. En este sentido destaca que, según los preceptos citados, constituye el hecho imponible del Impuesto: “a) El no haber solicitado en el plazo de cuatro años la necesaria licencia de edificación. Tal plazo se contará desde que adquirió la condición de edificabilidad a que hace referencia el artículo 4 de esta Ley; b) El haber solicitado, no obteniéndola por causa imputable al titular del solar, la licencia de edificación, en el mismo plazo del apartado anterior; c) El no haber iniciado las obras en el plazo señalado en la licencia de edificación, o en sus prórrogas que en ningún caso serán superiores a los dos años más uno; d) El haber estado interrumpidas las obras durante un tiempo superior al máximo autorizado para ello en la oportuna licencia de edificación, o, en su caso, en el plazo ampliatorio concedido a estos fines por la Administración, sin que pueda exceder tal interrupción de un año; e) El no finalizar las obras en el plazo estipulado en la licencia de edificación, o en la eventual prórroga otorgada al efecto, en los plazos que reglamentariamente se determinen objetivada la duración de la ejecución de las obras correspondientes; f) El no haber solicitado la correspondiente licencia para proceder a la sustitución, o a la rehabilitación, de una edificación que haya sido declarada en ruina, en el plazo de cuatro años”. Por su parte el art. 4 define el “concepto de suelo edificable” a efectos impositivos. El precepto —señala el Auto de planteamiento—, así como otros de la Ley, tiene nueva redacción dada por Ley de la Asamblea de Extremadura 8/2002, de 14 de noviembre, de reforma fiscal de la Comunidad Autónoma de Extremadura, que, aunque nada se aclara en su Exposición de Motivos, lo que hace con relación al impuesto que nos ocupa es vincular el hecho imponible a la ya vigente Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del suelo y ordenación territorial de Extremadura, conectando las distintas definiciones de los hechos sujetos al impuesto a esa normativa con la que guarda estrecha relación.

    3. Por otra parte entiende la Sala que el tributo analizado tiene una finalidad legítima al no tener carácter sancionador. En efecto, a su juicio la existencia de tributos con fines extrafiscales son frecuentes en nuestra historia tributaria, habiendo sido admitidos por la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional como, por ejemplo, en STC 186/1993 (con relación a otra Ley de Extremadura), en la que se declaró que “constitucionalmente nada cabe objetar a que, en general, a los tributos pueda asignárseles una finalidad extrafiscal y a que, ya más en particular, las Comunidades Autónomas puedan establecer impuestos con ese carácter”. Y aunque la finalidad del impuesto analizado es la de penalizar la demora en la edificabilidad de los terrenos que conforme al planeamiento están llamados a ello, lo que con esto se pretende es proporcionar “una respuesta eficaz frente a la insolidaria y asocial conducta de aquellos titulares de suelo incumplidores de su deber de edificar” (Exposición de motivos de la norma)

    4. La duda de constitucionalidad que se suscita al órgano judicial es, entonces, que el hecho imponible recae sobre “solares”, porque sólo respecto de ellos o del terreno que puede llegar a tener esa condición conforme a la normativa urbanística pueden ser predicables los incumplimientos o demoras que definen el hecho imponible del impuesto; incluso cabría hablar de las propias edificaciones en los supuestos de declaraciones de ruina. Para el órgano judicial esos bienes inmuebles ya son objeto de imposición -materia imponible- en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, conforme a la descripción del hecho imponible que del mismo se hace en el art. 61 (tanto de la Ley 39/1998, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, entonces vigente, como del actual Texto Refundido de dicha Ley, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo), que grava la propiedad de los bienes inmuebles rústicos y urbanos. En suma, la materia imponible constituida por esa propiedad está ya sujeta al impuesto local y, en el caso de los solares, al impuesto autonómico, produciéndose la duplicidad a que antes se hacía referencia. Y no salva esta conclusión, a juicio de la Sala, una posible adscripción finalística (en orden a compatibilizar la concurrencia tributaria en una misma materia imponible conforme a la STC 168/2004), pues, ni existe en la Ley del Impuesto mecanismo alguno de adscripción de la recaudación por el tributo a una concreta finalidad, ni tampoco esta finalidad está vinculada a la actuación que con la imposición se pretende evitar, que, en el caso, es la demora en la edificación o reconstrucción del suelo destinado a la edificación.

  4. Mediante providencia de 17 de enero de 2006 la Sección Tercera de este Tribunal acordó, a los efectos que determina el art. 37.1 LOTC, oír al Fiscal General del Estado para que, en el plazo de diez días, alegase lo que considerara conveniente acerca de la admisibilidad de la cuestión de inconstitucionalidad, por si fuese notoriamente infundada.

  5. El Fiscal General del Estado evacuó el trámite conferido mediante escrito registrado el día 3 de febrero de 2006, en el que, tras exponer brevemente los antecedentes de la cuestión, pone de manifiesto que el objeto de la presente cuestión de inconstitucionalidad es idéntico al de otras muchas planteadas por el mismo Tribunal Superior de Justicia de Extremadura que han sido inadmitidas a trámite por carecer notoriamente de fundamento, en los términos en que esta expresión ha sido entendida por este Tribunal (ATC 417/2005 y sucesivos), por lo que, tratándose de una cuestión ya resuelta, interesa su inadmisión a trámite.

Fundamentos jurídicos

Único. Como ha quedado expuesto en los antecedentes, plantea la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura una cuestión de inconstitucionalidad respecto de la Ley de la Asamblea de Extremadura 9/1998, de 26 de junio, del Impuesto sobre suelo sin edificar y edificaciones ruinosas, por si pudiera ser contraria al art. 6.3 Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), que impide a las Comunidades Autónomas establecer impuestos sobre “materia imponible” reservada a las Entidades Locales.

Las dudas de constitucionalidad planteadas por el órgano judicial han sido recientemente resueltas en el ATC 417/2005, de 22 de noviembre, dictado como consecuencia de la cuestión de inconstitucionalidad núm. 2346-2005, planteada por la propia Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura con relación a la misma Ley de la Asamblea de Extremadura 9/1998, Auto en el que este Tribunal ha considerado que la citada cuestión se encontraba notoriamente infundada, en los términos en que esta expresión ha sido entendida por la doctrina constitucional (entre los últimos, AATC 63/2004, de 24 de febrero, FJ 2; 233/2004, de 7 de junio, FJ 2; 24/2005, de 18 de enero, FJ 2; 207/2005, de 10 de mayo, FJ 2; 222/2005, de 24 de mayo, FJ 3; y 350/2005, de 27 de septiembre, FJ 2). En consecuencia hemos de considerar también la presente cuestión de inconstitucionalidad como notoriamente infundada, por las razones expuestas en el citado ATC 417/2005, a cuyos fundamentos jurídicos nos remitimos íntegramente, sin perjuicio de que proceda subrayar a continuación la ratio principal de aquella decisión.

En efecto, el órgano judicial denunciaba que el Impuesto sobre suelo sin edificar y edificaciones ruinosas vulneraba el art. 6.3 LOFCA al gravar una materia imponible reservada a las Corporaciones locales, en particular la misma fuente de riqueza sometida a tributación por el Impuesto sobre Bienes Inmuebles. Sin embargo en el citado ATC 417/2005 (FJ 6)

Aclarábamos que el impuesto autonómico cuestionado no es “un tributo que tenga una finalidad primordialmente recaudatoria, esto es, no se ha configurado como un medio para la obtención de recursos dirigidos al sostenimiento de los gastos públicos (fin fiscal). Su finalidad no es el mero gravamen de una manifestación de riqueza, de capacidad económica exteriorizada, cual ocurre en el impuesto sobre bienes inmuebles con la mera titularidad, sino la de estimular a los titulares de solares y edificaciones declaradas en ruina a cumplir con el fin social de la propiedad. En efecto, el tributo cuestionado se dirige a disuadir el incumplimiento de las obligaciones que la normativa autonómica de Extremadura impone a los titulares de los bienes inmuebles descritos, buscando estimular una utilización racional, eficaz y eficiente del suelo, vinculándose así a la verdadera aptitud de cada sujeto para cumplir con las obligaciones inherentes a la función social de los bienes inmuebles de su propiedad”.

Y sobre la base de este razonamiento concluíamos que “aun cuando el impuesto articule su gravamen sobre el valor catastral de los solares o edificaciones ruinosas, no por ello hace coincidir su verdadero objeto o materia imponible con el impuesto sobre bienes inmuebles, dado que su única y exclusiva finalidad es la de conseguir determinadas conductas de los ciudadanos estimulando la construcción en los solares o la rehabilitación de edificaciones declaradas en ruina. Se trata, a fin de cuentas, de un gravamen sobre la “infrautilización” de los solares urbanos o edificaciones ruinosas y no de su mera titularidad como fuente de riqueza susceptible de tributación, lo que permite ya apreciar en este momento su conformidad con el art. 6.3 LOFCA”.

En virtud de todo lo expuesto, el Pleno del Tribunal Constitucional

A C U E R D A

Inadmitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad núm. 8237-2005, planteada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura sobre la Ley de la Asamblea de Extremadura 9/1998, de 26 de junio, del Impuesto sobre suelo sin edificar y edificaciones ruinosas.

Madrid, a veintiocho de marzo de dos mil seis.

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