STC 98/2006, 27 de Marzo de 2006

1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 17 de junio de 2004 la Procuradora doña María Dolores Arcos Gómez, en la representación que ha quedado indicada, formuló demanda de amparo constitucional contra las resoluciones de las que se ha hecho mérito en el encabezamiento de esta Sentencia.

2. Los hechos de los que trae causa la presente demanda de amparo son, sucintamente expuestos, los siguientes:

   1. Mediante Resolución de 1 de junio de 2001 el Delegado en Almería de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía sancionó a los demandantes de amparo por la construcción de un invernadero en el paraje Campillo de Doña F., término municipal de Níjar, sobre la parcela 77 del polígono 158, en una zona catalogada como de protección C2 por el Plan de ordenación de los recursos naturales del Parque Natural de Cabo de Gata-Níjar. La Resolución sancionadora consideró que la conducta contemplada era constitutiva de una infracción continuada de realización de obras o trabajos no autorizados en espacios con limitación de uso, tipificada en el art. 38.12 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestre (LCEN), y en el art. 26 j) de la Ley 2/1989, del inventario de espacios protegidos de Andalucía, en relación con el art. 247.2.b del Plan de ordenación de los recursos naturales del Parque Natural Cabo de Gata-Níjar, aprobado por Decreto 418/1994, de 25 de octubre. Tal infracción fue calificada como grave y sancionada con una multa de 5.000.000 de pesetas, de la que eran responsables solidarios los demandantes de amparo. La resolución establecía, además, la obligación de los sancionados de reponer el medio alterado a su estado y ser anterior, demoliendo la construcción y retirando los materiales empleados, para lo cual autorizaba la imposición de multas coercitivas. Tal resolución fue confirmada por la Viceconsejera de Medio Ambiente mediante Resolución desestimatoria del recurso de alzada oportunamente deducido.

   2. Interpuesto recurso contencioso-administrativo, en el que se alegó la vulneración del derecho fundamental a la legalidad penal consagrado en el art. 25.1 CE, así como la violación del principio de proporcionalidad en la graduación de la sanción, fue desestimado por el Juez de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Almería mediante Sentencia de 11 de junio de 2002.

   3. El demandante interpuso recurso de apelación contra la Sentencia alegando la vulneración del art. 25.1 CE por el acto administrativo impugnado, así como la vulneración del principio de proporcionalidad en la imposición de la sanción. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada desestimó el recurso de apelación al entender que, conforme había resuelto la Sentencia apelada, la reserva de ley en materia sancionadora administrativa no es exigible con el mismo rigor que en el ámbito de las sanciones penales, de suerte que basta con que la potestad sancionadora haya sido objeto de reconocimiento en una norma de rango legal y las concretas infracciones y sanciones se encuentren previstas en la Ley, pudiendo luego remitirse a una disposición reglamentaria la descripción pormenorizada de las conductas ilícitas. En el caso contemplado el art. 38.1.12 LCEN tipifica la infracción administrativa, estableciendo el art. 39 del mismo texto legal los criterios para determinar si la infracción es leve, menos grave, grave o muy grave, a lo que añade las concretas sanciones que corresponden en cada caso. De este modo "el art. 39 LCEN permite concretar la calificación jurídica -leve, menos grave, grave o muy grave- en una técnica legislativa permitida por el art. 25 de la Constitución."

3. En la demanda de amparo se aduce, en primer lugar, la vulneración del derecho fundamental a la legalidad sancionadora del art. 25.1 CE debido a la falta de predeterminación legal de la gravedad de las infracciones y, consiguientemente, de sus consecuencias sancionadoras. A juicio de los demandantes la determinación de la gravedad de cada una de las conductas tipificadas como infracciones no deriva de una norma legal o reglamentaria, sino de la valoración de la Administración, y ello porque la LCEN estatal no incluye las conductas que tipifica en los diferentes tipos de faltas que establece en función de su gravedad (leves, menos graves, graves y muy graves) ni, en consecuencia, determina las concretas sanciones que se asignan a cada infracción. La LCEN estatal precisa la intervención del legislador autonómico, según se declaró en la STC 102/1995, FJ 32, y sucede que el legislador andaluz no ha hecho uso de su competencia para ello; al aplicar directamente la LCEN se ha vulnerado la garantía material del principio de legalidad sancionadora del art. 25.1 CE.

   En segundo término se entiende vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) por cuanto la Sentencia de apelación dejó sin resolver la alegación oportunamente deducida en relación con la vulneración del principio de proporcionalidad de la sanción impuesta.

4. Mediante providencia de 14 de abril de 2005 la Sala Segunda de este Tribunal acordó admitir a trámite la demanda de amparo y, en aplicación de lo dispuesto en el art. 51 de la Ley Orgánica de este Tribunal, dirigir atenta comunicación a la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada, así como al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Almería, para que en el plazo de diez días remitieran testimonio o fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes al recurso de apelación núm. 377-2002 y al recurso contencioso-administrativo núm. 604-2001, respectivamente, debiendo emplazar el Juzgado a quienes hubiesen sido parte en el proceso, salvo al demandante de amparo, para que pudieran comparecer en el presente recurso de amparo en el término de diez días, si así lo deseasen.

5. La Letrada de la Junta de Andalucía se personó en este proceso de amparo mediante escrito presentado el 17 de mayo de 2005, siendo tenida por parte en virtud de providencia de 28 de julio de 2005. En esta misma providencia la Sala Segunda, en aplicación de lo dispuesto en el art. 52.1 LOTC, acordó dar vista de las actuaciones recibidas a las partes personadas y al Ministerio público por término de veinte días, dentro de los cuales podrían presentar las alegaciones que estimaran pertinentes.

6. Los demandantes de amparo formularon alegaciones el día 5 de octubre de 2005, reafirmándose en la argumentación vertida en la demanda de amparo e interesando expresamente que el otorgamiento del amparo solicitado lleve consigo la anulación de la resolución administrativa en su totalidad, es decir, incluyendo la de la medida acordada de reposición de las cosas a su primitivo estado, pues no se trata sino de una sanción accesoria que no tiene carácter independiente de las dos sanciones pecuniarias y que, por lo tanto, debe seguir la misma suerte que las sanciones pecuniarias cuya anulación se demanda.

7. El Fiscal, mediante escrito presentado el 30 de septiembre de 2005, interesó el otorgamiento parcial del amparo demandado.

   En primer término observa que es inadmisible la denuncia relativa a la incongruencia omisiva en que se estima por los recurrentes que habría incurrido la Sentencia de apelación, puesto que el carácter subsidiario del recurso de amparo exigía de los demandantes haber agotado la vía judicial previa mediante la utilización del incidente de nulidad previsto en el art. 241 LOPJ, remedio procesal apto para reparar la aducida vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva por la incongruencia omisiva en que habría incurrido la Sentencia de apelación al dejar de resolver la alegación de quiebra del principio de proporcionalidad en la sanción impuesta.

   Y, en segundo lugar, por lo que atañe a la vulneración del principio de legalidad en materia sancionadora, resalta la sustancial identidad del presente supuesto con el resuelto en la STC 210/2005, de 18 de julio, por lo cual la doctrina en sentada en esta Sentencia, que parcialmente reproduce, debe conducir a la estimación de la demanda de amparo en cuanto a la sanción de multa impuesta en la resolución administrativa recurrida. En cambio, por lo que se refiere a la obligación de reposición del medio alterado a su estado y ser anterior, con demolición de la estructura construida y la retirada de los materiales empleados en la construcción, estima el Fiscal que el otorgamiento del amparo no debe llevar consigo la anulación de tal obligación, pues, tal como se resolvió en la Sentencia citada, no constituye propiamente una sanción.

8. La Letrada de la Junta de Andalucía formuló alegaciones mediante escrito presentado el día 7 de noviembre de 2005. En ellas aduce que la queja sobre incongruencia omisiva debiera haberse hecho valer por los demandantes de amparo ante los órganos de la jurisdicción ordinaria mediante el incidente de nulidad de actuaciones previsto tanto en la LEC como en la LOPJ, por lo cual, no habiendo acudido a este remedio procesal, tal queja resulta inadmisible.

   Respecto de la aducida vulneración del derecho a la legalidad sancionadora se sostiene que no se ha producido en el caso la conculcación del art. 25 CE. A juicio de la asistencia letrada de la Junta de Andalucía las exigencias que dimanan de los principios de legalidad y tipicidad se satisfacen en los arts. 38 y 39 LCEN, pues aquéllos no impiden, ni la remisión a normas de rango inferior a la Ley (SSTC 18/1981, 62/1982, 50/1983 y 2/1987), ni que la norma legal pueda servirse de conceptos abiertos (STC 207/1990), como tampoco la existencia de un cierto margen de discrecionalidad administrativa en la determinación de la correspondencia tipo-sanción. Concretamente en el fundamento jurídico 3 de la STC 207/1990, de 17 de diciembre, invocada en la demanda, se señala que del art. 25.1 CE, "como consagración de la ... regla nullum crimen, nulla poena sine lege, se sigue la necesidad, no sólo de la definición legal de los ilícitos y de las sanciones, sino también [del] establecimiento de la correspondencia necesaria entre aquéllos y éstas, una correspondencia que, como bien se comprende, puede dejar márgenes más o menos amplios a la discrecionalidad judicial o administrativa, pero que en modo alguno puede quedar encomendada por entero a ella". De donde ha de concluirse que no existe vulneración del principio de legalidad y tipicidad cuando la conducta se encuentra perfectamente tipificada en la Ley [art. 38.12, en relación con el art. 26 j) de la Ley 2/1989] y las sanciones han sido absolutamente determinadas dejando tan sólo cierto margen de apreciación a la Administración pública en el establecimiento de la correspondencia entre una y otras. Dicho margen de apreciación no supone en modo alguno, ni la existencia de arbitrariedad administrativa, ni la dejación de funciones legislativas en manos de la Administración, tal y como sostienen los recurrentes, sino que por el contrario se trata de facultades que entran de lleno dentro del campo de la discrecionalidad administrativa, que también puede operar en el terreno de la potestad sancionadora, según resulta de la doctrina constitucional recogida en las Sentencias a las que se ha hecho mención. Otra cosa sería que se dejara en manos del ente público la "administración" caprichosa de la graduación de la sanción, pero es evidente que no es éste el caso cuando el art. 39.1 LCEN fija de forma nítida criterios ordenadores y reconductores de la discrecionalidad administrativa, los cuales, como se deduce de los hechos probados, han sido utilizados por la Administración con plena razonabilidad y coherencia.

   Por esta razón, no exigiendo el respeto del principio de legalidad del art. 25.1 CE tal eliminación de cualquier potestad discrecional en materia sancionadora, procede la desestimación del amparo solicitado. Dicho lo cual se precisan algunos extremos de las alegaciones de los demandantes de amparo, puesto que la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de noviembre de 1993, a la que se hace mención en el escrito rector de este proceso constitucional, contempla un supuesto distinto del ahora examinado, pues enjuicia un caso de insuficiencia legal en la tipificación de la infracción administrativa que sólo venía desarrollada reglamentariamente sin apoyatura legal.

9. Mediante providencia de 23 de marzo de 2006 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia, el día 27 del mismo mes y año.

1. La presente demanda de amparo se interpone frente a la Resolución del Delegado en Almería de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía dictada en el expediente sancionador núm. AL/90/99/EP-bis, así como contra las resoluciones judiciales que en primera instancia y en apelación desestimaron el recurso contencioso-administrativo deducido contra la resolución administrativa.

   Los demandantes de amparo entienden que las sanciones impuestas vulneraron el principio de legalidad (art. 25.1 CE) en la medida en que, tras la tipificación genérica de las conductas infractoras que se efectúa en el art. 38 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestre (LCEN), ni la Ley ni ninguna disposición general de desarrollo gradúan las infracciones dentro de las categorías que la propia Ley establece, de suerte que tal gradación de las infracciones y, en consecuencia, de las sanciones a imponer, se realiza por la Administración en el momento aplicativo, lo cual supone la quiebra del principio de la previsibilidad al que sirve el principio de legalidad o predeterminación normativa de las infracciones y sanciones. Además la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía habría incurrido en incongruencia omisiva al no dar respuesta al motivo de apelación en el que se aducía la vulneración del principio de proporcionalidad, lo cual ha determinado la vulneración de su derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE).

   El Ministerio público entiende que no se agotó la vía judicial previa respecto del derecho a la tutela judicial efectiva, pues la incongruencia omisiva que se denuncia en la demanda de amparo pudo ser reparada mediante la utilización del incidente de nulidad previsto en la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ), de suerte que, al no haber sido utilizado tal remedio procesal, no se agotó la vía judicial previa en cuanto a la denunciada vulneración del art. 24.1 CE. Por el contrario la aplicación al caso de la doctrina de la STC 210/2005, de 18 de julio, dictada en un supuesto sustancialmente idéntico, ha de conducir al otorgamiento del amparo en cuanto a la vulneración del derecho a la legalidad sancionadora, con la consecuencia de la anulación de la resolución administrativa así como de las resoluciones judiciales subsiguientes en cuanto a la sanción de multa impuesta, nulidad que no debe alcanzar a la obligación de reposición del medio natural y demolición de lo ilegalmente construido por tratarse de una medida de restauración del medio natural de carácter no sancionador.

   Finalmente la Junta de Andalucía postula, en primer lugar, la inadmisibilidad de la queja relativa a la incongruencia omisiva en términos semejantes a los propuestos por el Fiscal. Por el contrario, en relación a la aducida vulneración del derecho a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE), rechaza la tesis de los demandantes de amparo sosteniendo que no ha existido vulneración de las exigencias constitucionales de legalidad y tipicidad, ya que la conducta sancionada se encuentra perfectamente tipificada en la Ley [aquí, art. 38.12, en conexión con el art. 26 j) de la Ley 2/1989] y las sanciones han sido absolutamente determinadas, dejando tan sólo cierto margen de apreciación a la Administración en el establecimiento de la correspondencia entre infracciones y sanciones, a cuyos efectos el art. 39.1 LCEN fija unos criterios ordenadores y reconductores de la discrecionalidad administrativa que, en esta ocasión, deben entenderse aplicados de modo coherente y razonable.

2. El carácter mixto del recurso de amparo que nos ocupa (art. 43.1 LOTC) exige afrontar primeramente las quejas que se vierten frente a la resolución administrativa, pues la eventual estimación de la demanda de amparo por tales vulneraciones excluiría, por innecesario, cualquier pronunciamiento sobre las vulneraciones de derechos fundamentales que el demandante entiende ocasionadas por las resoluciones judiciales dictadas en el proceso de impugnación de la resolución administrativa.

3. Una cuestión análoga a la suscitada en el presente recurso de amparo fue ya abordada en la STC 100/2003, de 2 de julio, en relación con otra infracción, también calificada como grave, impuesta al amparo de los mismos preceptos de la Ley de conservación de los espacios naturales y por la misma Administración, por lo cual hemos de remitirnos forzosamente a lo entonces resuelto y, en particular, a lo declarado en el fundamento jurídico sexto de la indicada Sentencia. Basta con recordar ahora que, en suma, estimamos contrario al principio de legalidad (art. 25.1 CE) que se difiera al momento aplicativo de la potestad sancionadora la concreción de si una determinada conducta, correctamente tipificada como infracción en el art. 38 LCEN, constituye infracción muy grave, menos grave, grave o leve, pues "la graduación de las sanciones o calificación ad hoc de las infracciones no resulta acorde con el principio de taxatividad en cuanto que no garantiza mínimamente la seguridad jurídica de los ciudadanos, quienes ignoran las consecuencias que han de seguirse de la realización de una conducta genéricamente tipificada como infracción administrativa". Tal doctrina fue luego reiterada en la STC 210/2005, de 18 de julio, en la que, como recuerda el Ministerio Fiscal, se resolvió otro recurso de amparo sustancialmente idéntico.

   Consecuencia de lo anterior será que, en aplicación del mismo criterio, haya de otorgarse el amparo interesado en relación con la infracción grave por la que los demandantes fueron sancionados, pues las consecuencias de su ilegal proceder resultaban imprevisibles para ellos en cuanto no cabía prever qué tipo de infracción podía constituir su conducta y, en consecuencia, qué sanción podría llevar aparejada.

4. Resta por analizar la expresa solicitud de los demandantes de amparo en relación a que el otorgamiento de éste traiga como consecuencia, no únicamente la anulación de las sanciones pecuniarias, sino también la de la obligación, asimismo impuesta en la resolución sancionadora, de reponer el medio alterado a su estado y ser anterior, demoliendo el invernadero construido y retirando los materiales empleados.

   Tal solicitud resulta inatendible por este Tribunal, porque (siguiendo la argumentación desarrollada en las SSTC 100/2003, de 2 de julio, y 210/2005, de 18 de julio), como quiera que los motivos aducidos por los demandantes en defensa de su pretensión anulatoria versan exclusivamente sobre la vulneración del derecho a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE) y, más concretamente, sobre el incumplimiento de la garantía de predeterminación normativa de las sanciones por el art. 39.1 LCEN, es inconcuso que no resulta sometido a nuestro examen el contenido indemnizatorio de la resolución administrativa. En efecto, la imposición de la obligación indemnizatoria no puede verse alterada por la eventual estimación de este recurso de amparo, porque no participa de la naturaleza sancionadora propia de la multa impuesta a los ahora demandantes y, además, porque las razones que sirven de sustento al recurso no ponen en entredicho la realización de la conducta determinante del restablecimiento del daño causado sino, única y exclusivamente, la anudación a la misma de una consecuencia represiva, retributiva o de castigo, nota que singulariza a las sanciones administrativas dentro del conjunto de los denominados actos de gravamen, según hemos tenido ocasión de recordar en las SSTC 276/2000, de 16 de noviembre, FJ 3, y 132/2001, de 8 de junio, FJ 3.

5. La apreciación de la vulneración del principio de legalidad sancionadora (art. 25.1 CE) y la consecuente anulación de la sanción impuesta determinan que resulte irrelevante entrar a conocer acerca de la pretendida vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) por la incongruencia omisiva en que habría incurrido el Tribunal Superior de Justicia al dejar de resolver la pretensión deducida en el recurso de apelación sobre la quiebra del principio de proporcionalidad en la imposición de la concreta sanción por la infracción grave apreciada por la Administración. En efecto, la apreciación de la pretendida incongruencia omisiva respecto a la alegación de falta de proporcionalidad de la sanción no tendría ningún efecto práctico sobre una sanción ya anulada por vulneración del derecho a la legalidad sancionadora. Ello al margen de que, tal como advierten el Ministerio público y la Letrada de la Junta de Andalucía, el agotamiento de la vía judicial previa en relación con esta queja hubiera exigido intentar su reparación ante la jurisdicción ordinaria a través de un remedio procesal útil, como es el incidente de nulidad de actuaciones previsto en el art. 241 LOPJ.

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Ha decidido

Estimar parcialmente la demanda de amparo interpuesta por don A.N. y doña Dolores G. A., y en consecuencia:

1. Declarar que se ha vulnerado el derecho fundamental a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE) de los recurrentes.

2. Restablecerlos en la integridad de su derecho y, a tal fin, declarar la nulidad de la Resolución de 1 de junio de 2001 del Delegado en Almería de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, dictada en el expediente sancionador núm. AL/90/99/EP-bis, confirmada en alzada por la Viceconsejera de Medio Ambiente, así como la nulidad de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, dictada el 10 de mayo de 2004, desestimatoria del recurso de apelación deducido contra la del Juez de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Almería en el recurso núm. 604-2001, que igualmente se anula, exclusivamente en lo que se refiere a la imposición de la sanción de 5.000.000 de pesetas por la comisión de una infracción grave.

3. Desestimar la demanda de amparo en todo lo demás.

Publíquese esta Sentencia en el "Boletín Oficial del Estado".

Dada en Madrid, a veintisiete de marzo de dos mil seis.