STC 141/2004, 13 de Septiembre de 2004

1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 8 de septiembre de 2001, don Ramón Rodríguez Nogueira, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de doña María José G.M., interpuso recurso de amparo contra las resoluciones judiciales a las que se ha hecho mención en el encabezamiento de esta Sentencia.

2. En la demanda de amparo se recoge la relación de antecedentes fácticos que, a continuación, sucintamente se extracta:

   1. La recurrente en amparo, Secretaria de la Administración local con habilitación de carácter nacional, fue demandada ante la jurisdicción civil por el Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional de la provincia de Valencia, en reclamación de cantidad por importe de 182.500 pesetas en concepto de impago de cuotas colegiales.

   2. En los autos del juicio de cognición num. 669-2000 seguidos ante el Juzgado de Primera Instancia num. 18 de Valencia quedó acreditado que la demandante de amparo nunca había el solicitado el alta en el referido colegio; que había pasado a formar parte del mismo, desde la toma de posesión de su cargo, sin que le hubiera sido notificada el alta practicada de oficio por el colegio; que no había participado nunca en las actividades del colegio; y, en fin, que nunca había satisfecho las cuotas colegiales por considerar contraria a los arts. 22 y 14 CE la exigencia de la colegiación obligatoria.

   3. El Juzgado de Primera Instancia núm. 18 de Valencia en Sentencia de fecha 3 de abril de2001, sin analizar, si quiera de modo prejudicial, la constitucionalidad de la colegiación obligatoria de los Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional, condenó a la demandante de amparo al pago de la cantidad reclamada vulnerando con tal decisión -según la recurrente- los derechos fundamentales que habían sido invocados.

   4. La demandante de amparo interpuso recurso de apelación contra la anterior Sentencia, que fue desestimado por Sentencia de la Sección Quinta de la Audiencia Provincial de Valencia de 21 de junio de 2001, cuyo pronunciamiento vulnera, también, según la recurrente, el derecho fundamental a la libertad de asociación en su vertiente negativa (art. 22 CE) y el principio de igualdad y no discriminación (art. 14 CE).

3. En cuanto a la fundamentación jurídica de la demanda de amparo, se invoca en ésta, frente a las resoluciones judiciales impugnadas, la vulneración, ya referida, de la libertad de asociación en su vertiente negativa (art. 22 CE) y el principio de igualdad y no discriminación (art. 14 CE), formulándose una serie de alegaciones que son las siguientes:

   1. Tras referirse, con cita de la STC 131/1989, de 19 de julio (FFJJ 1 y 2), a la procedencia del camino procesal seguido para impugnar la obligatoriedad de la colegiación con ocasión de la reclamación del impago de las cuotas colegiales, el demandante de amparo analiza la denunciada vulneración del art. 22 CE, precisando, con trascripción de la doctrina recogida en las SSTC 173/1998, de 29 de junio, y 244/1991, de 16 de diciembre, el concepto y alcance del derecho fundamental a la libertad de asociación, de cuyo contenido forma parte la libertad de no asociarse.

      En este sentido, destaca los siguientes elementos fácticos que, a su juicio, han de tenerse en cuenta para sustentar la inconstitucionalidad de la pertenencia obligatoria al Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional: en primer lugar, que se trata de un colegio compuesto única y exclusivamente por funcionarios públicos, quienes se rigen por la normativa específica en materia de función pública que les atañe y que tienen encomendado el ejercicio de potestades y funciones públicas que no pueden ejercerse privadamente; en segundo lugar, que no existe paralelismo alguno que resulte admisible en relación con otros colegios profesionales que agrupan en su seno a profesionales que ejercen una profesión idéntica, aunque sea para la Administración pública, que la que ejercen sin vinculación a la misma (médicos; arquitectos, etc.); y, por último, que tampoco existe paralelismo alguno con otros colegios profesionales que agrupan en su seno a personas privadas que ejercen por su cuenta funciones públicas (notarios, registradores, etc.). En consecuencia, se trata en este caso de un colegio profesional atípico, uno de los pocos ejemplos de colegiación que trae causa del periodo anterior a la Constitución, y que, sin negar la posible existencia del mismo, lo que resulta a todas luces evidente es que, al estar compuesto exclusivamente por funcionarios públicos y a la vista de las funciones que los propios estatutos contemplan, no esta constitucionalmente justificada la exigencia de colegiación obligatoria.

   2. A continuación la demandante de amparo se refiere a la evolución de la normativa reguladora de los Colegios de Secretarios, Interventores y Depositarios de Administración local, cuya existencia y su colegiación obligatoria fue inicialmente establecida por el Real Decreto de 8 de septiembre de 1925 (art. 1), mantenida por el Reglamento general de los Colegios Oficiales del Secretariado local, de 28 de septiembre de 1929, y respetada por la Orden Ministerial de 28 de septiembre de 1939.

      El Reglamento de funcionarios de la Administración local, aprobado por Decreto de 30 de mayo de 1952, disponía en su art. 99: "1. Los funcionarios de la Administración local podrán constituirse en Colegios Profesionales. - 2. Los pertenecientes a Cuerpos nacionales formarán Colegio en la forma establecida por las disposiciones vigentes o que en lo sucesivo se dicten. - 3. Los no pertenecientes a Cuerpos nacionales precisarán autorización del Ministerio de la Gobernación para constituir Colegios de carácter provincial o nacional, previa justificación razonada de la necesidad o conveniencia de los mismos". Y su art. 203.1 establecía:"1. En todas las provincias españolas y con sede en la capital existirá un colegio de secretarios, interventores y depositarios de administración local, que ostentará la representación de los tres cuerpos, y del que serán miembros con carácter obligatorio todos los que estén incluidos en los correspondientes escalafones.- 2. El Colegio Nacional tendrá su sede en Madrid y será el órgano de superior jerarquía profesional respecto de los Colegios Provinciales y de los componentes de los Cuerpos cuya representación le incumbe para los fines que le están atribuidos.- 3. El Colegio Nacional y los Provinciales tendrán carácter de corporaciones de derecho público afectas al Ministerio de la Gobernación y se regirán por los Reglamentos aprobados por la Dirección General de la Administración Local, que determinarán su organización, funcionamiento, régimen económico, fines sociales y profesionales, facultades disciplinarias y demás extremos que proceden."

      Así pues, al amparo del mencionado Reglamento de 1952, la existencia de los Colegios de Secretarios, Interventores y Depositarios deriva de una norma de rango reglamentario, se rigen por unos Estatutos aprobados por la Dirección General de la Administración local, se encuentran integrados en la Administración pública que los crea y carecen de autonomía normativa.

      En desarrollo de lo dispuesto en el trascrito art. 203.1 se aprobó el Reglamento de los colegios de funcionarios de los citados cuerpos por Resolución de 31 de julio de 1953, en la que se establecía que en cada provincia española y con sede en su capital existiría un Colegio de Secretarios, Interventores y Depositarios de Administración local, que ostentaría la representación de los tres cuerpos (art. 1.1), así como que la colegiación tendría carácter obligatorio (art. 5.2).

      La Ley 2/1974, de 13 de febrero, de colegios profesionales (LCP), estableció en su disposición transitoria primera que las disposiciones reguladoras de los colegios profesionales continuarían vigentes en todo lo que no se opusieran a lo dispuesto en esta Ley, sin perjuicio de que se pudieran proponer o acordar las adaptaciones estatutarias precisas.

      Y en su disposición adicional segunda preveía la adaptación a la Ley de los colegios de funcionarios "en cuanto sea posible, recogiendo las peculiaridades exigidas para la función pública que ejerzan sus miembros". Precisamente es esta disposición adicional segunda la que tradicionalmente se ha venido considerando como fundamento de la existencia de los colegios de funcionarios. Ahora bien, el panorama legislativo ha cambiado mucho.. En este sentido la demandante de amparo destaca que la Ley de colegios profesionales dispuso que se entendían comprendidos en su ámbito de aplicación "los demás colegios profesionales que no teniendo carácter sindical se hallen constituidos válidamente en el momento de la promulgación de esta Ley" [art. 1.2 b)].

      El Real Decreto 3046/1977, de 6 de octubre, por el que se aprobó el texto articulado parcial de la Ley 41/1975, consideró vigente el Reglamento de 1952 en cuanto no se opusiera al propio texto articulado y, al no contener éste referencia expresa a la colegiación obligatoria, se discutió en la doctrina si ello implicaba la derogación de los colegios de los funcionarios públicos.

      De hecho la Orden Ministerial de 17 de Marzo de 1978 disolvió los colegios de funcionarios de la Administración local no integrados por cuerpos nacionales, al habérseles permitido a los funcionarios de la Administración local por Real Decreto 1522/1977, de 17 de junio, el derecho de asociación sindical.

      No se siguió el mismo criterio con los funcionarios integrados en cuerpos nacionales. Así el Reglamento de Colegios de Secretarios, Interventores y Depositarios de la Administración local, de 2 de febrero de 1978, contempló la colegiación obligatoria. Ahora bien, este reglamento es anterior a la Ley 74/1978, de 26 de diciembre, de modificación de la Ley reguladora de los colegios profesionales, que adaptó las previsiones de la Ley de colegios profesionales de 1974 a la Constitución. Aquel Reglamento de 1978 vino a ser derogado por el Reglamento de los Colegios de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local, de 26 de octubre de 1982, que fue anulado por Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de abril de 1985, por haber sido dictado por un órgano administrativo manifiestamente incompetente, recuperando su vigencia de este modo el Reglamento de 1978.

      La aludida decisión del Tribunal Supremo supuso la inaplicación del art. 203 del Reglamento de 1952, de muy dudosa legalidad, el cual, según se desprende de la Sentencia, no podía considerarse vigente tras la Constitución y las reformas operadas por la Ley de colegios profesionales, en la que se prevé un régimen específico para los colegios profesionales. La consecuencia extraída de aquella Sentencia es que el mencionado art. 203 no puede otorgar potestad normativa a la Dirección General de la Administración Local, ya que son los Consejos Generales los que deben de elaborar los Estatutos.

      Como consecuencia de aquella Sentencia, el Colegio de Secretarios, Interventores y Depositarios de Administración local con habilitación de carácter nacional continuó regulándose por la Resolución de 2 de febrero de 1978, amparándose, pues, en una norma reglamentaria derogada por el nuevo régimen jurídico nacido de la Constitución, hasta la aprobación del Real Decreto 1912/2000, de 24 de noviembre, cuya nulidad ha sido instada por el demandante de amparo por los cauces procesales pertinentes.

      Concluye la demandante de amparo que el Colegio de Secretarios, interventores y Depositarios de Administración local con habilitación de carácter nacional se encuentra en la actualidad en una situación de anomia normativa a los efectos de la Ley de colegios profesionales, que particularmente, por lo que a este recurso de amparo interesa, impide que se puedan reclamar las cuotas colegiales demandadas.

      No existe, por tanto, una Ley que cree y configure el mencionado colegio, que ordene su proceso constituyente y que permita la elaboración de los estatutos de una forma democrática.

   3. También argumenta la recurrente que el art. 36 CE, al reconocer los colegios profesionales, consagra una institución protegida constitucionalmente, que tiene por objeto su preservación frente a una eventual eliminación, pero tal garantía institucional solo puede ser invocada cuando aquella institución cumple con su contenido típico, ya que la Constitución no garantiza la permanencia de todos y cada uno de los colegios profesionales existentes a la entrada en vigor de la Constitución.

      Así pues, es necesario en orden a la aplicación de aquella garantía encontrar los criterios o el contenido típico de la institución, para determinar en cada caso si resulta constitucional la existencia del colegio profesional, dado que la Constitución garantiza otros derechos fundamentales como la libertad de asociación en su vertiente negativa (art. 22 CE), la cual debe ser respetada por el legislador, justificando la necesidad de una organización colegial para satisfacer un interés público al que su actividad está vinculada (STC 89/1989, de 11 de mayo).

      En otras palabras, no todos los colegios profesionales existentes a la entrada en vigor de la Constitución merecen protección constitucional, sino sólo aquellos que cumplan con sus rasgos esenciales, con un contenido típico determinado, lo que no acontece en relación con un colegio de funcionarios públicos, como es el Colegio de Secretarios, Interventores y Depositarios de Administración local con habilitación de carácter nacional.

      La doctrina mayoritaria reconoce como contenidos esenciales de todo colegio profesional la función de ordenación de la profesión (deontología) y de disciplina. En este sentido la Ley de colegios profesionales declara como fines esenciales de los colegios profesionales "la ordenación del ejercicio de las profesiones, la representación exclusiva de las mismas y la defensa de los intereses profesionales de los colegiados" (art. 1.3).

      La ordenación de la profesión [arts. 1.3 y 5 i) LCP] es la función principal que desempeñan los colegios profesionales, a fin de garantizar frente a la sociedad el correcto ejercicio profesional. El colegio profesional acumula la experiencia de profesiones libres y enjuicia el correcto ejercicio profesional de sus miembros. De ahí la necesidad de una deontología profesional, ya que en último término las actuaciones profesionales afectan directamente a los propios ciudadanos como demandantes de estos servicios. Esta función supone, además, un control del ejercicio de la profesión, pero, a su vez presupone el control de acceso a la profesión.

      Pues bien -continúa la recurrente- tanto el acceso como la ordenación del ejercicio de la función pública de los Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración local con habilitación de carácter nacional está regulada por normas dictadas por la Administración pública, que es la única competente para controlar el acceso a la función pública de estos profesionales y para ordenar su actividad profesional.

      Los funcionarios de la Administración local con habilitación de carácter nacional cumplen funciones transcendentales, reguladas exhaustivamente por el Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre, que establece el régimen jurídico de los funcionarios locales con habilitación de carácter nacional , a los que reserva una serie de funciones públicas para su desarrollo por los mismos (fe pública, asesoramiento legal preceptivo, control y fiscalización interna de la gestión económica-financiera y presupuestaria, contabilidad, tesorería y recaudación), y disciplina, además, la estructura y acceso a la habilitación nacional a través de la superación de oposiciones, etc.

      Por lo tanto, los Colegios de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local no pueden ordenar la profesión, puesto que esta función es competencia de la Administración pública, de lo que se desprende que no existe causa para justificar la pertenencia obligatoria a dicho colegio. Tal obligatoriedad solo ha sido admitida por el Tribunal Constitucional excepcionalmente, cuando para el cumplimiento de fines públicos asignados a la corporación resulta imprescindible dicha pertenencia obligatoria.

      En la otra vertiente de la institución se encuentra la representación y defensa de la profesión, tanto colectivamente como en relación a los colegiados individualmente considerados con ocasión del desempeño de su función [arts. 1.3 y 5 g) LCP). Pero esta función pierde todo su significado y alcance cuando se trata de funcionarios públicos. Así, los Secretarios, Interventores y Tesoreros tienen su profesión ordenada por la Administración pública que los representa y establece los cauces de representación y defensa de los mismos. Una muestra de ello es la Ley 9/1987, de 12 de julio, que regula los órganos de representación y determinación de las condiciones de trabajo y participación de los funcionarios públicos.

      De modo que el legislador y la Administración han instrumentalizado los cauces adecuados a la representación de estos profesionales, por lo que queda vedado al colegio profesional el ejercicio de esta función que corresponde a la Administración en razón de la relación funcionarial. Del reconocimiento de la función ordenadora de la actividad profesional surge la necesidad de conferir a estas corporaciones otra función esencial, cual es la facultad disciplinaria en el orden profesional y colegial [art. 5 i) LCP; también STS de 23 de noviembre de 1998]. Esto es, derivado de la existencia de unas normas deontológicas que ordenan la profesión, debe existir una correlativa función de hacer cumplir esas disposiciones a través del ejercicio de la potestad sancionadora o disciplinaria.

      Sin embargo en el caso del Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional no se da el presupuesto de hecho necesario para el ejercicio de la potestad sancionadora, que no es otro que el de la ordenación de la profesión por el Colegio, ya que esta ordenación está regulada por distintas normas legales y reglamentarias, incluido el régimen disciplinario (art. 46 Real Decreto 1174/1987). En definitiva, está previsto un régimen disciplinario de la profesión que han de ejercer la corporación local o las Comunidades Autónomas y que tiene un particular régimen sancionador.

      Junto a las mencionadas funciones esenciales de los colegios profesionales pueden resaltarse, también, otras conexas referidas a la regulación de honorarios, intrusismo profesional y defensa de la competencia, las cuales son impensables e imposibles jurídicamente cuando de funcionarios públicos se trata.

      En efecto, el Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros no puede fijar las retribuciones de los funcionarios públicos, ni determinar ni exigir cuotas colegiales, que es una de las atribuciones típicas de todo colegio profesional [art. 5 ñ) LCP]. En este sentido, los Tribunales han declarado que la determinación de las retribuciones funcionariales es competencia exclusiva de la Administración pública, así como la improcedencia de tomar en cuenta los ingresos percibidos por los colegiados a la hora de determinar las cuotas colegiales (SSTS de 16 de febrero de 1987; 13 de marzo de 1987).

      El art. 5 i) LCP establece entre las funciones de los colegios profesionales "adoptar las medidas conducentes a evitar el intrusismo profesional". Pues bien, esta función resulta impensable en el caso de los Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración local, que ejercen una profesión que no tiene paralelo en el ámbito privado, sin que exista posibilidad de ejercicio libre de la profesión, ni despachos o establecimientos abiertos al público donde exista posibilidad alguna de competencia.

      También constituye una función de los colegios profesionales "procurar la armonía y colaboración de los colegiados, impidiendo la competencia desleal entre los mismos" [art. 5 k) LCP]. En este sentido, la Ley 7/1997, de 14 de abril, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y colegios profesionales dio una nueva redacción al art. 2.1 LCP, en los siguientes términos: "El ejercicio de las profesiones colegiadas se realizará en régimen de libre competencia y estará sujeto, en cuanto a la oferta de servicios y fijación de su remuneración, a la Ley sobre Defensa de la Competencia y a la Ley sobre Competencia Desleal. Los demás aspectos del ejercicio profesional continuarán rigiéndose por la legislación laboral y específica sobre la ordenación sustantiva propia de cada profesión".

      Tales disposiciones carecen de toda razón de ser en relación con los Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración local con habilitación de carácter nacional, que ejercen como funcionarios públicos al servicio exclusivo de la Administración en la que presten servicios.

      Así pues -concluye también la recurrente- con base en los argumentos precedentes es evidente que no solo no tiene sentido, sino que tampoco tiene cobertura constitucional la existencia de un Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional y mucho menos que sea exigible la colegiación obligatoria para el caso de los funcionarios públicos.

   4. En esta línea argumental la demandante de amparo entiende que si las antes indicadas son las funciones típicas y esenciales de todo colegio profesional, , que justifican la pertenencia obligatoria al mismo de quienes desarrollan una profesión, resulta que una comparación con las que se prevén en los Estatutos de la organización colegial de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración local permite concluir en que estas últimas no puede sustentarse requisito tan excepcional como es el de la colegiación obligatoria.

      Es decir, no se trata de negar que el colegio no pueda desarrollar otras funciones, sino de afirmar que con base en las funciones encomendadas no puede justificarse una excepción al derecho fundamental de asociación en su vertiente negativa. Así la lectura de los arts. 2 y 14 del Real Decreto 1912/2000, por el que se aprueban los mencionados Estatutos permite constatar que ningún fin esencial de todo colegio es cumplido por aquél, dado que lo esencial del desarrollo de la función pública que desempeñan sus componentes, como funcionarios públicos que son, es competencia exclusiva de la Administración pública. Tampoco ninguna de las funciones encomendadas, que se encuentran más en un plano de relaciones institucionales que en el plano de ejercicio de potestades o funciones que requieran ineludiblemente la pertenencia obligatoria del colectivo que representan, justifican tal restricción a una libertad individual.

      En apoyo de su argumentación la demandante de amparo cita y reproduce la doctrina recogida las SSTC 132/1989, de 8 de julio, 139/1989, de 20 de julio, 113/1994, de 14 de abril, 197/1994, de 4 de julio, y 106/1996, de 2 de junio, de la que infiere el criterio de que la adscripción obligatoria a las corporaciones públicas, "en cuanto tratamiento excepcional respecto del principio de libertad, debe encontrar suficiente justificación, ya sea en disposiciones constitucionales, ya sean en las características de los fines de interés público que persigan, de lasque resulte, cuando menos, la dificultad de obtener tales fines sin recurrir a la adscripción forzosa un ente corporativo". De conformidad con dicho criterio es claro y evidente que, por un lado, ha de valorarse el principio general de libertad y la libertad negativa de asociación (arts. 10.1 y 22 CE) y la legitimidad constitucional de la Administración corporativa, en la que se encomiendan funciones jurídico-públicas a ciertas agrupaciones sociales (arts. 9.2, 36 y 52 CE), y, por otro, la naturaleza de los fines públicos encomendados a estas corporaciones.

      Su aplicación al presente supuesto permite resaltar, en primer término, que no existe una manifestación del legislador sobre la necesidad de la colegiación obligatoria para el cumplimento de los fines asignados al colegio; en segundo lugar, que un análisis casuístico de los fines encomendados confirma, sin el menor género de dudas, que los mismos pueden ser cumplidos sin necesidad de la pertenencia obligatoria al colegio de todo el colectivo de funcionarios al que afectan sus estatutos generales; y, en fin, que éstos no contemplan funciones jurídico-públicas de transcendencia, en la medida en que esas funciones corresponde en exclusiva a las Administraciones públicas.

   5. El art. 1.3 LCP al relacionar los fines esenciales de los colegios profesionales subraya que todo ello se entiende "sin perjuicio de la competencia de la Administración Pública por razón de la relación funcionarial". Al interpretar este último inciso, la doctrina ha venido distinguiendo dos supuestos: los colegios de funcionarios strictu senso (como sería el caso del Colegio Oficial de los Secretarios, Interventores y Depositarios de Administración local) y los colegios de ejercientes privados de funciones públicas (por ejemplo, los Notarios).

      En opinión de la demandante de amparo, el límite que supone la competencia de la Administración pública por razón de la relación funcionarial no se refiere a los colegios de funcionarios públicos, sino exclusivamente a los colegios de ejercientes privados de funciones públicas, ya que los colegios de funcionarios públicos no se rigen por la Ley de colegios profesionales, puesto que las dudas que al respecto pudieran existir han sido despejadas por la Ley 6/1999, de 16 de abril, al circunscribir la aplicación de la legislación en materia de colegios profesionales a aquellos colegios profesionales de ejercientes privados de funciones públicas (disposición adicional segunda).

      Esta disposición sustituye la expresión "Colegios de funcionarios" por la de "Colegios de Notarios, Corredores de Comercio...". Parece claro, pues, que la voluntad del legislador ha sido la de reaccionar frente a las interpretaciones extensivas de los conceptos que han permitido la existencia de unos anacrónicos colegios de funcionarios públicos. Mas si este dato no fuera lo suficientemente elocuente, ha de recordarse que la Ley 7/1997, de 14 de abril, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de colegios profesionales ha modificado el art. 2.1 LCP para establecer que el ejercicio de las profesiones colegiales se realizará en libre competencia (art. 5). Lo que indica cuál es el concepto de la Ley sobre "profesiones colegiadas", aquéllas que sólo pueden ejercerse en libre competencia, lo que no es el caso de los Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración local con habilitación de carácter nacional.

      Lo anterior no significa que haya desaparecido la posibilidad de que un funcionario público pueda integrarse en un colegio profesional, sino que, conforme a nuestra legislación vigente, esa posibilidad solo puede darse respecto de colegios que agrupan en su seno a todos los ejercientes de una profesión, con independencia de que la forma en que éstos desempeñen la misma: sea ésta libre, en régimen de dependencia laboral o también al servicio de la Administración pública.

      Por tanto no son colegios que agrupan de forma homogénea, o en exclusiva, a empleados públicos. En conclusión, la salvedad del art. 1.3 LCP en cuanto a la competencia de la Administración pública por razón de la relación funcionarial se refiere a los colegios de ejercientes privados de funcionarios públicos y a los colegios profesionales de profesiones libres en cuyo seno se encuentran funcionarios públicos que ejercen tanto privada como públicamente su actividad profesional, y que quedan excluidos del ámbito de la Ley los colegios profesionales integrados únicamente por funcionarios públicos, que son sólo una reminiscencia histórica del pasado y que hoy carecen de toda justificación constitucional y legal.

   6. A continuación, la demandante de amparo examina la doctrina constitucional sobre la colegiación obligatoria, con referencia expresa a las SSTC 69/1985, de 30 de mayo, 131/1989, de 19 de julio, y 35/1993, de 15 de febrero, de la que, a su juicio, se desprende que no es contrario a la Constitución que se exija la colegiación obligatoria del personal al servicio de la Administración, cuando éste ejerce para ella una profesión que requiere para su ejercicio de dicha colegiación (v.gr. médicos) en el ámbito privado, pero que si resulta contrario a la Constitución exigir la colegiación obligatoria para el ejercicio de profesiones que sólo pueden desempeñarse para la Administración pública y por el personal funcionario a su servicio.

      En relación con la mencionada doctrina constitucional precisa, respecto a la desestimación de los recursos de amparo promovidos contra la colegiación obligatoria por médicos que prestaban sus servicios en la Administración (SSTC 131/1989, de 19 de julio; 35/1993, de 15 de febrero), que la misma no debe servir de justificación para considerar exigible la colegiación obligatoria en el presente caso, pues al fin y al cabo médicos pueden existir en el ámbito privado y público, mientras que Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local (o Secretarios Judiciales o Jueces, que, en definitiva, sería el mismo supuesto) sólo pueden existir ejerciendo funciones públicas para la Administración pública. La diferencia es tan importante que incluso ha tenido reflejo en la doctrina del Tribunal Constitucional, que ha admitido que no es obligatoria la colegiación en relación con un profesor de educación física que ejercía su actividad en un colegio público (STC 194/1998, de 1 de octubre).

   7. Con la derogación del art. 1.2 LCP de 1974 por la Ley 74/1978 se ha roto el nexo de unión que pudiera existir entre los colegios anteriores a la Constitución y los colegios que se han constituido conforme al nuevo ordenamiento constitucional, por lo que para justificar la colegiación obligatoria resulta insuficiente acudir al simple argumento de que el Colegio de Secretarios, Interventores y Depositarios tiene una honda tradición en nuestro país, así como aducir que desde siempre ha existido aquella obligación. De hecho los Secretarios, Interventores y Depositarios de la Administración local con habilitación de carácter nacional no constituyen desde 1987 una profesión colegiada y, por lo tanto, ni siquiera desde la perspectiva del tracto sucesivo habido desde la creación de estos colegios puede fundamentarse la pertenencia obligatoria a los mismos.

      En efecto, el Real Decreto 1174/1987 derogó expresamente el Decreto de 30 de mayo de 1952 "en todo lo que afecte específicamente al régimen jurídico de los funcionarios locales con habilitación de carácter nacional", incluidos, por lo tanto, sus arts. 99 y 203, que establecían la colegiación obligatoria para dichos funcionarios. De modo que puede concluirse que el desempeño de la función pública por Secretarios, Interventores o Tesoreros de la Administración local desde el mencionado Real Decreto no puede conceptuarse como una profesión colegiada, cuyo ejercicio requiera la colegiación obligatoria. Lo que, evidentemente, no empece a que pueda existir un Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local para quien libre y voluntariamente desee incorporarse al mismo.

      Además, no puede configurarse por vía estatuaria la colegiación obligatoria sin una previa determinación legal específica para la organización colegial, pues, como se ha indicado, la única norma anterior a la Constitución que amparaba la colegiación obligatoria era el art. 203 del Reglamento de 30 de mayo de 1952, el cual se encuentra derogado por el mencionado Real Decreto 1174/1987, y ha sido inaplicado por el Tribunal Supremo cuando se ha ejercitado idéntica pretensión por la vía de aquel precepto. De conformidad con la Ley de colegios profesionales (art. 4) y la Constitución, la creación del Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros debía de efectuarse por Ley.

      Tampoco puede entenderse suficiente la previsión genérica del art. 3.2 LCP, en la redacción dada por la Ley 7/1997, de 14 de abril, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de colegios profesionales, que establece que "es requisito indispensable para el ejercicio de las profesiones colegiadas hallarse incorporado al Colegio correspondiente", ya que los Secretarios, Interventores y Depositarios de la Administración local con habilitación de carácter nacional no constituyen una profesión colegiada. Ni tampoco el art. 12.2 de la Ley de la Generalidad Valenciana 6/1997, de 4 de diciembre, de consejos y colegios profesionales de la Comunidad valenciana, que reitera el mencionado precepto de la Ley estatal.

      En definitiva la pertenencia obligatoria al colegio se ha impuesto sin respetar el rango legal necesario, por lo que deviene inconstitucional por vulnerar el art. 22 CE).

   8. La demandante de amparo estima que las resoluciones judiciales impugnadas han vulnerado también el principio de igualdad y no discriminación (art. 14 CE). Aduce al respecto que en algunas Comunidades Autónomas , como es el caso de las Comunidades Autónomas de Canarias, Aragón y Galicia su normativa en materia de colegios profesionales excluye del requisito de la colegiación obligatoria a los funcionarios públicos y al personal al servicio de las Administraciones públicas para el ejercicio de sus funciones administrativas y la realización de actividades propias de la profesión por cuenta de aquéllas, cuando el destinatario de tales actividades sea la Administración, siendo, en consecuencia, obligatoria la colegiación cuando los destinatarios inmediatos del acto profesional sean particulares (arts. 22.4 Ley de Aragón 2/1988, de 12 de marzo, de colegios profesionales; 18 Ley de Aragón 12/1998, de 22 de diciembre, de medidas tributarias, financieras y administrativas; 9.3 Ley de Canarias 10/1990, de 23 de mayo, de colegios profesionales; 3 Ley de Galicia 11/2001, de 18 de septiembre, de colegios profesionales).

      Si la demandante de amparo ejerciese su función pública en Aragón, Galicia o Canarias, para lo que está habilitada, no tendría que estar colegiada, de modo que la exigencia de la colegiación obligatoria depende, pues, de que su destino se encuentre en una u otra Comunidad Autónoma.

      Concluye el escrito de demanda suplicando del Tribunal Constitucional que, tras los trámites oportunos, dicte Sentencia en la que se otorgue el amparo solicitado, se declare la nulidad de las resoluciones judiciales impugnadas y se le absuelva del pago de las cuotas colegiales a las que fue condenada, como consecuencia de la indebida aplicación de las normas que prevén la colegiación obligatoria de los Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración local con habilitación de carácter nacional.

4. La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, por providencia de 25 de septiembre de 2003, acordó admitir a trámite la demanda y, en aplicación del art. 51 LOTC, dirigir sendas comunicaciones a la Sección Quinta de la Audiencia Provincial de Valencia y al Juzgado de Primera Instancia núm. 18 de Valencia, a fin de que, en plazo que no excediera de diez días, remitiesen, respectivamente, certificación o fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes al rollo de apelación civil núm. 97-2001 y a los autos del juicio de cognición núm. 669-2000, debiendo el Juzgado de Primera Instancia emplazar previamente a quienes hubieran sido parte en el procedimiento, a excepción del demandante de amparo, para que pudieran comparecer en el plazo de diez días en este recurso de amparo.

5. La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, por providencia de 25 de septiembre de 2003, acordó formar la oportuna pieza para la tramitación del incidente de suspensión y, de conformidad con lo dispuesto en el art. 56 LOTC, conceder un plazo común de tres días a la parte recurrente y al Ministerio Fiscal para que formularan las alegaciones que tuvieran por convenientes sobre la suspensión solicitada.

   Evacuado el trámite de alegaciones conferido, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, por Auto de 1 de diciembre de 2003, acordó denegar la suspensión de la ejecución de las Sentencia impugnadas.

6. Por diligencia de ordenación de la Secretaría de la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, de 16 de diciembre de 2003, se acordó dar vista de las actuaciones recibidas a la parte recurrente y al Ministerio Fiscal en el plazo de veinte días dentro de los cuales podrán presentar las alegaciones que estimen pertinentes conforme determina el art. 52.1 LOTC.

7. La representación procesal de la demandante de amparo evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado en fecha 23 de diciembre de 2003, en el que dio por reiteradas las efectuadas en el escrito de demanda.

8. El Ministerio Fiscal evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado en fecha 14 de enero de 2004, en el que, con base en la argumentación que a continuación se resume, interesó la estimación de la demanda, otorgar el amparo y en su virtud declarar que se ha vulnerado el derecho de asociación de la demandante de amparo y anular la sentencia dictada el 19 de octubre de 2002 por la Sección Quinta de la Audiencia Provincial de Valencia en el rollo 97-2001, formado para tramitar el recurso de apelación interpuesto por la demandante de amparo contra la sentencia dictada por el Juzgado de Primera Instancia núm. 18 de Valencia el 3 de abril de 2001 en el juicio de cognición 669-2000 que igualmente debe ser anulada. Basaba dicha pretensión en los motivos que, sintéticamente se exponen a continuación:

   1. En primer lugar, y con carácter previo a examinar las pretensiones de fondo contenidas en la demanda, destaca el hecho de que la recurrente no consta que haya solicitado la baja del colegio ni, si es que la misma se solicitó y fue denegada que haya impugnado la denegación que se pudiera haber acordado, si bien si ha instado la nulidad de los Estatutos del colegio, y también que la alegación de inconstitucionalidad fue realizada por la demandante en sede judicial tanto en primera instancia como en apelación, examinándose como cuestión prejudicial a los solos efectos de resolver la demanda planteada en vía civil por los órganos judiciales encargados del conocimiento de la demanda.

   2. Destaca que la demandante de amparo fundamenta, en primer lugar, la vulneración del derecho de asociación en su vertiente negativa en que las resoluciones judiciales no han entrado a examinar la constitucionalidad de la colegiación obligatoria y en segundo lugar en la inconstitucionalidad de la obligatoriedad de pertenecer al colegio, tanto por la inexistencia de norma legal que permita cumplir la reserva de ley que proclama el art. 36 CE, como por incumplimiento de fines públicos del colegio en cuestión, que es el requisito exigido por la doctrina constitucional para justificar la restricción del derecho de asociación que puede entrañarla obligación de pertenecer a un colegio profesional.

   3. En lo que respecta a la pretensión que se fundamenta en la falta de pronunciamiento de las sentencias sobre la inconstitucionalidad de la colegiación obligatoria, entiende que tiene que decaer, por cuanto de ser cierta vulneraría un derecho a la tutela judicial efectiva por incongruencia omisiva, y además de no haber sido denunciada en la demanda de amparo sería inadmisible en virtud de lo dispuesto en el art. 49.1 LOTC, que para su examen habría precisado que la recurrente agotara la vía judicial mediante la interposición del incidente de nulidad de actuaciones, lo que igualmente debería dar lugar a la inadmisión de la demanda. Y también tendría que decaer por cuanto la sentencia recurrida trata suficientemente el tema, aunque solamente a efectos prejudiciales.

   4. En lo afectante a la pretensión de amparo que fundamenta la vulneración del derecho de asociación en la inconstitucionalidad de la colegiación obligatoria, recuerda que la doctrina constitucional sobre el contenido del derecho de asociación recogido en el art. 22 CE establece que el mismo comprende, en su vertiente negativa, la libertad de no asociarse, sin que ello quiera decir que la obligatoriedad de pertenecer a un colegio profesional implique necesariamente la vulneración de aquél derecho (STC 194/1998, FJ 4), ya que el contenido constitucionalmente protegido del art. 22 CE fue tratado en la STC 89/1989 dictada precisamente para resolver la cuestión de inconstitucionalidad planteada en relación con el art. 3.2 de la Ley de colegios profesionales entonces vigente, en cuyo precepto se establecía la colegiación obligatoria para el ejercicio de profesiones colegiadas, concluyéndose entonces, y reiterándose posteriormente en las SSTC 35/1993 y 74/1994, que tal precepto era perfectamente constitucional, dado que el art. 36 CE habilita al legislador para imponerla, habilitación que, sin embargo, tiene que ejercitarse con arreglo a determinadas cautelas, concretamente la de que la creación del colegio y la adscripción obligatoria al mismo se impongan para la consecución de fines públicos, tales como regular la actuación profesional y velar por la disciplina de su ejercicio, el establecimiento de normas deontológicas y de sanciones por incumplimiento, recursos procesales, etc.

   5. En lo que respecta a la reserva de ley, consagrada en el art. 36 CE, no aparece tratada en la Sentencia de primera instancia, pero sí en la de apelación, en que se fundamenta la existencia de tal obligación tanto en la legislación anterior a la entrada en vigor de la Constitución como en la posterior, incluida la de la Comunidad Autónoma Valenciana, entiende el Ministerio Fiscal que basta para el cumplimiento de este requisito que exista previsión legislativa sobre la creación del colegio y sobre la adscripción obligatoria al mismo, previsión que aparece cumplida por la Ley de colegios profesionales 2/1974 (arts. 2 b y 3.2) aunque dicha norma no sea la que creó el colegio, que lo fue por otra de rango inferior que igualmente contempla la obligatoriedad de la adscripción a aquél.

      Frente a esta declaración la demandante entiende que desaparecida la obligatoriedad de la adscripción por el Real Decreto 1174/1987, que derogó el Decreto de 30 de mayo de 1952, la misma no puede encontrar fundamento en la Ley 2/1974 porque se dejó sin efecto por la legislación posterior, concretamente por el Real Decreto-ley 6/1999 cuyo artículo primero modificó la disposición adicional segunda de la Ley 2/1974, ratificando así lo dispuesto en la Ley 7/1997, pero dicha opinión no la comparte el Ministerio Fiscal por cuanto la obligatoriedad de la adscripción a un colegio profesional para el ejercicio de determinadas profesiones no se contenía en la disposición adicional segunda de la Ley 2/1974, que solamente establecía la obligación de adaptar a dicha norma los Estatutos de los colegios existentes a su entrada en vigor, sino en su art. 3.2, que no solamente no fue modificado por el Real Decreto-ley 6/1999, sino que resultó ratificado por la Ley 7/1997, cuyo art. 5.3 modifica el precepto citado que queda redactado de la siguiente forma: "Es requisito indispensable para el ejercicio de las profesiones colegiadas hallarse incorporado al Colegio correspondiente".

   6. En cuanto a la segunda de las cautelas para la creación de un colegio profesional y adscripción obligatoria, referida a que no sea incompatible con el contenido constitucionalmente protegido en el art. 22 CE viene referida a que cumpla fines públicos relevantes, debiendo destacarse que la sentencia recurrida no contiene mención alguna a esta cuestión, por lo que debería estimarse el amparo por vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, cuya conexión con el derecho material determinaría la vulneración de éste.

      Entrando a conocer de la citada cuestión, tanto los fines que se asignan en sus Estatutos al colegio en cuestión, como los que con carácter general se establecen en el Real Decreto 1912/2000 que aprueba los estatutos generales, son los de colaborar con la Administración en la ordenación de la profesión y el mantenimiento del correcto ejercicio profesional por parte de los colegiados y por otra, la defensa de los intereses de éstos .Descartando que la defensa de los intereses colegiados tenga relevancia pública, el primero de los fines, teniendo en cuenta que en el supuesto examinado el colegio solamente puede estar integrado por Secretarios, Tesoreros e Interventores de la Administración Local y que éstos solamente pueden desempeñar sus funciones en los órganos de la Administración Local, debe declararse que se trata de un deber genérico de colaboración que carece de entidad suficiente para que pueda calificarse de público, al menos con la intensidad necesaria para imponer una pertenencia obligatoria.

   7. Que al haber omitido la Sentencia pronunciamiento sobre la obligatoriedad de la pertenencia al colegio y habiéndose dictado Sentencia por el Tribunal Constitucional estableciendo la interpretación que debía darse al art. 3.2 de la Ley de colegios profesionales para considerarlo compatible con la Constitución, como era obligado hacerlo, debe ser anulada la obligación de pago en que se funda la condena impuesta y por tanto anulada la Sentencia.

   8. Concluye el Ministerio Fiscal que cuando se trate de imponer la colegiación obligatoria a los funcionarios públicos, es posible que las exigencias de interés público cedan cuando éstos ejerzan exclusivamente sus funciones en el ámbito de las administraciones públicas porque en tales casos eran éstas quienes se encarguen de la tutela de dicho interés general.

   9. En lo que respecta a la pretensión de amparo que se fundamenta en la vulneración del derecho a la igualdad ante la ley, porque en la legislación de otras Comunidades Autónomas, como las de Canarias o Aragón, no se contempla la colegiación obligatoria de quienes ejercen la misma profesión, el Fiscal entiende que en este punto se incumple el requisito previsto en el art. 44.1 a) LOTC por cuanto al no pronunciarse la Audiencia Provincial, antes de acudir a la vía de amparo debiera haber agotado la vía judicial interponiendo el correspondiente incidente de nulidad de actuaciones, lo que determina la inadmisión de su pretensión. En todo caso entiende que estando reconocida la competencia normativa sobre la materia a las Comunidades Autónomas, la diferencia de regulaciones que pueda observarse entre una y otras no entraña necesariamente una vulneración del art. 14 CE como viene declarando este Tribunal desde la Sentencia 37/1981, máxime cuando resulta imposible establecer si la diferencia en el tratamiento normativo entraña una discriminación prohibida, ya que ello no depende exclusivamente de que se establezca o no la obligatoriedad de la colegiación, sino en las funciones que en las legislaciones comparadas se asignen a los colegios en cuestión.

   10. En cuanto a la extensión del amparo que debe otorgarse, entiende que debe limitarse a la anulación de la condena al pago de las cuotas en la medida en la que dicho pago tiene su causa en la obligatoriedad de la pertenencia de la demandante a dicho colegio, obligatoriedad que, vulnera el derecho de asociación de aquella. Por lo que concluye interesando se otorgue el amparo solicitado a doña María José G.M..

9. Por diligencia de 15 de enero de 2004 se acordó dejar el presente recurso de amparo para la deliberación cuando por turno corresponda.

10. Por providencia de 22 de julio, se tiene por personado al Procurador don Rodolfo González García en nombre y representación de doña María Josefa Gradolí Martinez, en sustitución del anterior Procurador don Ramón Rodríguez Nogueira.

11. Por providencia de 9 de septiembre de 2004, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 13 del mismo mes y año.

Único. La presente demanda de amparo tiene por objeto la impugnación de la Sentencia del Juzgado de Primera Instancia núm. 18 de Valencia, de 3 de abril de 2001, confirmada en apelación por Sentencia de la Sección Quinta de la Audiencia Provincial de Valencia, de 21 de junio de 2001, por la que se condenó a la recurrente en amparo, Secretaria de la Administración local con habilitación de carácter nacional, al pago de la cantidad reclamada por el Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional de la provincia de Valencia en concepto de impago de las cuotas colegiales. Demanda que ha dado lugar a la tramitación del recurso correspondiente ante este Tribunal y que ha venido precedido de otros tantos en que como consecuencia de condenas al pago de distintas cantidades por cuotas vencidas y no pagadas, a otros colegiados que han recurrido también en amparo, por lo que ha tenido ocasión de pronunciarse anteriormente este Tribunal, poniéndose de relieve que las cuestiones suscitadas con ocasión del presente recurso de amparo son idénticas a las que fueron objeto del recurso de amparo resuelto por la Sentencia del Pleno de este Tribunal 76/2003, de 23 de abril (cuya doctrina se reitera en las SSTC 96/2003, de 22 de mayo; 108/2003, de 2 de junio; 120/2003, de 16 de junio; 149/2003, de 14 de julio; 162/2003, de 15 de septiembre; 183/2003, de 20 de octubre; 201/2003, de 10 de noviembre; 210/2003, de 1 de diciembre; 216/2003, de 1 de diciembre; 217/2003, de 1 de diciembre; 226/2003, de 15 de diciembre; 227/2003, de 15 de diciembre y 21/2004, de 23 de febrero).

En consecuencia aquí nos remitimos íntegramente a los argumentos y fundamentación jurídica de aquella Sentencia del Pleno, así como a la posterior doctrina que la reitera, por ser perfectamente aplicables al caso que nos ocupa, lo que conduce directamente a la estimación del presente recurso de amparo respecto a la queja de vulneración del derecho a la libertad de asociación en su vertiente negativa (art. 22 CE) y a su desestimación con relación a la pretendida de lesión del derecho a la igualdad y no discriminación (art. 14 CE)

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Ha decidido

Estimar parcialmente la demanda de amparo de doña María José Gradolí Martinez y, en su virtud:

1. Declarar vulnerado del derecho de la recurrente en amparo a la libertad de asociación (art. 22 CE), en su vertiente negativa.

2. Restablecerle en su derecho y, a tal fin, declarar la nulidad de la Sentencia del Juzgado de Primera Instancia núm. 18 de Valencia, de 3 de abril de 2001, recaída en los autos del juicio de cognición núm. 669-2000, así como la de la Sentencia de la Sección Quinta de la Audiencia Provincial de Valencia, de 21 de junio de 2001, recaída en el rollo de apelación núm. 97-2001.

3. Desestimar la demanda de amparo en todo lo demás.

Publíquese esta Sentencia en el "Boletín Oficial del Estado".

Dada en Madrid, a trece de septiembre de dos mil cuatro.