STC 47/2008, 11 de Marzo de 2008

Ponente:Magistrado don Eugeni Gay Montalvo
Fecha de Resolución:11 de Marzo de 2008
Emisor:Tribunal Constitucional - Pleno
Número de Recurso:6613-2000
RESUMEN

Conflicto en defensa de la autonomía local 6613-2000. Promovido por el Ayuntamiento de Torrent y otros en relación con el artículo 2 y la disposición transitoria de la Ley de la Generalitat Valenciana 8/1999, de 3 de diciembre, por la que se suprime el área Metropolitana de L'Horta. Alegada vulneración de la autonomía local: extinción del conflicto porque la ley ha agotado sus efectos. Voto particular.

 
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CONTENIDO

STC 47/2008, de 11 de marzo de 2008

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por doña María Emilia Casas Baamonde, Presidenta, don Guillermo Jiménez Sánchez, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Javier Delgado Barrio, don Roberto García-Calvo y Montiel, doña Elisa Pérez Vera, don Eugeni Gay Montalvo, don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, don Ramón Rodríguez Arribas, don Pascual Sala Sánchez, don Manuel Aragón Reyes y don Pablo Pérez Tremps, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

S E N T E N C I A

En el conflicto en defensa de la autonomía local núm. 6613-2000, promovido por los Ayuntamientos de Torrent, Alaquas, Quart de Poblet, Chirivella, Mislata, Sedavi, Burjassot, Puçol, Benetusser, Emperador y Aldaia, representados por el Procurador de los Tribunales don Juan Luis Pérez-Mulet y Suárez y asistidos por el Abogado don José Luis Martínez Morales, en relación con el art. 2 y la disposición transitoria de la Ley de la Generalitat Valenciana 8/1999, de 3 de diciembre, por la que se suprime el área Metropolitana de l'Horta. Han intervenido y formulado alegaciones el Abogado del Estado, el Consejo de Gobierno de la Generalitat Valenciana y las Cortes Valencianas. Ha sido Ponente el Magistrado don Eugeni Gay Montalvo, quien expresa el parecer del Tribunal.

Antecedentes

  1. Mediante escrito registrado en este Tribunal con fecha 16 de diciembre de 2000, don Juan Luis Pérez-Mulet y Suárez, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de los Ayuntamientos de Torrent, Alaquas, Quart de Poblet, Chirivella, Mislata, Sedavi, Burjassot, Puçol, Benetusser, Emperador y Aldaia, plantea conflicto en defensa de la autonomía local en relación con el art. 2 y la disposición transitoria de la Ley 8/1999, de 3 de diciembre, de la Generalitat Valenciana, por la que se suprime el área Metropolitana de l'Horta.

  2. El escrito de planteamiento del conflicto en defensa de la autonomía local expone, sintéticamente, lo siguiente:

    1. Tras indicar la concurrencia de los requisitos formales relativos al planteamiento en plazo del conflicto en defensa de la autonomía local y a la legitimación de los municipios promotores, comienza señalando que el art. 3.2 de la Ley 4/1995, de 16 de marzo, de constitución del área Metropolitana de l'Horta atribuye al Consell Metropolitá “el servicio metropolitano del agua en alta, consistente en la producción y suministro hasta el punto de distribución municipal, residuos sólidos, incendios y mataderos, así como aquéllos otros de interés metropolitano cuando así se establezca legalmente”. Estos servicios han de considerarse de competencia municipal (arts. 25, 26 y 86 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local, en adelante LBRL), por lo que no resulta conforme con la Constitución y vulnera la autonomía local el art. 2 de la Ley 8/1999, que prevé la creación de una Comisión Mixta paritaria, integrada por representantes del Gobierno Valenciano y de los municipios que integraban el área Metropolitana de l'Horta, encargada de decidir el destino del personal y de los medios patrimoniales, materiales y financieros del citado Consell Metropolitá. Habida cuenta de que los servicios que gestionaba el Consell son de competencia municipal, no resulta aceptable que el Gobierno Valenciano pueda decidir, en razón a la composición de la Comisión Mixta paritaria (6 miembros en representación del Gobierno Valenciano, que además preside el órgano, y 6 miembros en representación de los municipios) el destino de los citados medios personales y materiales, pues los mismos han de revertir a los municipios según decidan los mismos, lo que no resulta posible pues ni la ley les atribuye esa decisión ni tampoco les asegura la mayoría en la Comisión Mixta. Por el contrario, la mayoría absoluta legal del órgano quedaría en manos de los representantes autonómicos, pues a los seis representantes habría que unir el presidente, designado en el precepto impugnado.

      Así pues, con la fórmula empleada se margina de todo poder decisorio a los Ayuntamientos implicados, titulares de las competencias que ejercía el ente supramunicipal suprimido, dado que quedan en situación de minoritarios en la Comisión Mixta creada. Aunque las Comunidades Autónomas puedan crear, modificar o suprimir mediante ley áreas metropolitanas (art. 43 LBRL), no pueden suplantar la voluntad de los Ayuntamientos sobre el destino de los bienes de aquéllos en caso de supresión, vulnerando el derecho de aquéllos a participar “a través de órganos propios en el gobierno y administración cuantos asuntos les atañen” (SSTC 4/1981, 32/1981 y 101/1998, entre otras).

      En suma, la demanda considera que se ha sustraído a los Ayuntamientos el derecho a participar a través de órganos propios en el proceso de disolución del área metropolitana en cuestión, conculcando con ello la autonomía local constitucionalmente garantizada (STC 214/1989 y 109/1998).

    2. En cuanto a la disposición transitoria, el escrito de planteamiento del conflicto en defensa de la autonomía local aduce la vulneración de los arts. 137 y 140 CE en la medida que el precepto impugnado atribuye al Gobierno Valenciano la competencia para realizar las actuaciones necesarias para garantizar el normal funcionamiento de los servicios que correspondían al área Metropolitana de l'Horta así como la cooperación y asistencia activa a las corporaciones locales.

      Los arts. 25, 26 y 86.3 LBRL reservan al municipio la competencia sobre la prestación de los servicios a que se viene haciendo referencia y la Comunidad Autónoma no puede disponer de ellos para conformar nuevos regímenes de prestación a cargo de entes no locales.

      De acuerdo con la STC 214/1989 el legislador autonómico no puede desconocer, al regular las materias de su competencia (art. 2.1 LBRL) los criterios generales que sobre las competencias de las Corporaciones locales se contienen en los arts. 25, 26 y 36 de la propia LBRL, máxime cuando estos preceptos tienen carácter básico, lo que implica que la Comunidad Valenciana no puede atraer hacia sí competencias que no le corresponden, pues el bloque de la constitucionalidad las ha atribuido a los Ayuntamientos integrados en el área Metropolitana. Las bases estatales contenidas en la LBRL son, de otro lado, de carácter unitario en cuanto a su aplicación a todas las Administraciones públicas, especialmente cuando se regulan, como en este caso, aspectos relativos a la actividad externa de aquéllas y que inciden en la esfera de derechos e intereses de los administrados (STC 50/1999).

      En suma, la demanda considera que, a través de esta disposición transitoria, la Comunidad Autónoma suplanta a los municipios en el ejercicio de determinadas competencias locales que les son propias, privándoles de poder decisorio respecto a servicios que son de su exclusiva competencia, con la consiguiente vulneración de la autonomía local sin que la referencia final a la “cooperación y asistencia activa a las Corporaciones Locales” no sea más que una declaración desprovista de contenido a la vista del contenido del resto del precepto.

    3. Por todo ello, solicita la admisión a trámite del conflicto en defensa de la autonomía local, a fin de que se dicte sentencia declarando que la Ley 8/1999, de 3 de diciembre, de la Generalitat Valenciana, por la que se suprime el área Metropolitana de l'Horta vulnera la autonomía local constitucionalmente garantizada.

  3. Mediante providencia de la Sección Tercera del Tribunal Constitucional, de 13 de febrero de 2001, se acuerda tener por interpuesto el presente conflicto en defensa de la autonomía local y, con carácter previo a la admisión, requerir al Procurador don Juan Luis Pérez-Mulet y Suárez para que acredite la legitimación de los Municipios que promueven el conflicto, aporte certificación expedida por el Secretario de los respectivos Ayuntamientos, donde se haga constar, conforme a lo establecido en el art. 75 ter. 2 LOTC, la adopción del Acuerdo para la iniciación de su tramitación por el órgano plenario de la Corporación con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de dicho órgano, así como la fecha de adopción del referido Acuerdo y, por último, aporte testimonio de la solicitud por parte de los municipios que promueven el conflicto, de dictamen al Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana.

    Con fecha 2 de marzo de 2001, el Procurador de los Tribunales don Juan Luis Pérez-Mulet y Suárez presentó escrito en el Tribunal cumplimentando lo solicitado en la providencia antedicha. Posteriormente, el 10 de abril de 2001, se registró en este Tribunal Constitucional un escrito del mismo Procurador de los Tribunales en el que solicitaba que se tuviera por desistido al Ayuntamiento de Mislata en el presente conflicto en defensa de la autonomía local.

  4. Por providencia de la Sección Tercera del Tribunal Constitucional, de fecha 8 de mayo de 2001, se acordó incorporar a los autos la documentación aportada por la representación procesal de los demandantes así como el escrito de desistimiento formulado por el Ayuntamiento de Mislata. Asimismo se admitió a trámite el conflicto en defensa de la autonomía local planteado por los Ayuntamientos de Torrent, Alaquas, Quart de Poblet, Chirivella, Sedavi, Burjassot, Pucol, Benetusser, Emperador y Aldaia contra el art. 2 y la disposición transitoria de la Ley 8/1999, de 3 de diciembre, de la Generalitat Valenciana, por la que se suprime el área Metropolitana de l'Horta y se dio traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Consejo de Gobierno de la Generalitat Valenciana y a las Cortes Valencianas y al Gobierno de la Nación, al objeto de que en el plazo de veinte días pudieran personarse en el proceso y formular alegaciones. También acordó publicar la incoación del conflicto en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diario Oficial de la Generalitat Valenciana”.

  5. El día 21 de mayo de 2001 se registró en el Tribunal Constitucional un escrito de la Presidenta del Congreso de los Diputados en el que comunicaba que dicha Cámara no se personaría en el proceso ni formularía alegaciones.

  6. La Presidenta del Senado, mediante escrito registrado el 29 de mayo de 2001, comunica que la Cámara se persona en el proceso, ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.

  7. El Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, presentó su escrito de alegaciones de día 29 de mayo estimando improcedente la estimación del conflicto planteado, de acuerdo con los siguientes argumentos:

    Comienza señalando la especial naturaleza de las áreas metropolitanas, en cuanto que se trata de entidades locales de constitución autonómica concebidas para el servicio de los municipios integrados en ellas, de tal forma que los mismos dejan de ser competentes para la gestión de determinados servicios municipales que han pasado a prestarse de forma conjunta, sin que tal modalidad conjunta conlleve, por otra parte, un desplazamiento de las competencias locales a las Comunidades Autónomas, puesto que las competencias ejercidas por el área metropolitana, aunque se ejerzan en forma compartida con otros municipios, siguen siendo competencias locales.

    Aborda a continuación la denunciada lesión de la autonomía local que se derivaría de la composición paritaria de la Comisión Mixta prevista en el art. 2 de la Ley impugnada, destacando su función liquidatoria de las relaciones jurídicas de la entidad extinguida en un marco de reordenación o reestructuración de futuros entes supramunicipales con funciones similares a las del extinguido, reordenación que se anuncia ya en la propia Ley 8/1999. Por esta razón, el diseño previsto de la Comisión Mixta no puede considerarse una inmisión arbitraria en las competencias municipales, dado el interés de la Comunidad Autónoma en que el proceso de liquidación no perjudique la futura ordenación legal de esos intereses supramunicipales, teniendo en cuenta, además, la LBRL atribuye a las Comunidades Autónomas competencia para la modificación de las áreas metropolitanas. De esta forma en el carácter paritario de la Comisión mixta se conjugan dos intereses distintos: el de los municipios, tanto en cuanto miembros de la entidad que se suprime como de la que se anuncia para el futuro y el de la Comunidad Autónoma en el diseño y dotación de la nueva entidad con funciones similares a la ahora extinguida.

    Por lo que hace a la disposición transitoria de la Ley 8/1999, la representación procesal del Estado entiende que, a pesar de que no contempla la participación de los municipios ni tampoco una limitación temporal en el ejercicio de las funciones autonómicas, ha de considerarse expresiva de una continuidad provisional de la entidad local en su configuración anterior y con sus funciones ordinarias de gestión, usando a tal efecto una fórmula en si misma perfectamente ajustada a la LBRL. De esta forma, la garantía que se asume en el funcionamiento de los servicios se matiza y explica como cumplimiento de la cooperación y asistencia activa de las corporaciones locales, sin que exista razón para suponer que si la Ley atribuye a la Comunidad Autónoma esa función en el marco del art. 55 d) LBRL, tal marco sea rebasado y eliminado.

  8. La Presidenta de las Cortes Valencianas, mediante escrito registrado en este Tribunal Constitucional el día 8 de junio de 2001, formuló las siguientes alegaciones:

    1. Señala, en primer lugar, la desaparición del objeto del recurso como consecuencia de la derogación de la Ley 8/1999, de 3 de diciembre, de la Generalitat Valenciana, por la que se suprime el área Metropolitana de l'Horta por la Ley 2/2001, de 11 de mayo, de la Generalitat Valenciana, de creación y gestión de áreas metropolitanas en la Comunidad Valenciana. Posteriormente, y tras algunas consideraciones sobre el ámbito propio del conflicto en defensa de la autonomía local, indica que los dictámenes del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana, emitidos con ocasión de la elaboración del proyecto que dio origen a la Ley impugnada así como, en segundo término, a solicitud de los Ayuntamientos promotores del conflicto, no estiman que se produjera vulneración alguna del ordenamiento jurídico.

    2. En relación a los concretos contenidos de la Ley 8/1999 considera que ésta no contiene disposición alguna que altere las competencias municipales, puesto que las funciones que desarrollaba el área Metropolitana de l´Horta constituyen servicios esenciales reservados a los municipios de conformidad con la LBRL, por lo que Ley 8/1999 únicamente viene a responder a la imposibilidad de extinción automática de dicha entidad local y a la necesidad de establecer un régimen transitorio durante su proceso de disolución.

      En cuanto al art. 2 de la Ley 8/1999 defiende que la composición paritaria de la Comisión Mixta respeta el derecho de participación de los municipios y niega que en la composición del órgano sea mayoritaria la administración autonómica, puesto que dicha Comisión Mixta se integrará por seis representantes de la citada administración, entre los que se incluye aquel que ostenta la presidencia del órgano, y otros tantos miembros en representación de los municipios. Asimismo, descarta que la atribución de la presidencia de la citada Comisión Mixta a un representante de la Generalitat Valenciana suponga un desequilibrio a su favor, puesto que, por aplicación de lo previsto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, en este tipo de órganos está excluido el voto dirimente del presidente. Por otra parte, recalca la existencia de órganos similares al ahora cuestionado, citando al efecto el previsto en la Ley catalana 7/1987, de 4 de abril, de actuaciones públicas especiales en la conurbación de Barcelona y en las comarcas comprendidas dentro de su zona de influencia directa o la Ley de la propia Generalitat Valenciana 4/1995, de 16 de marzo, del área Metropolitana de l´Horta.

      En conclusión, la Presidenta de las Cortes Valencianas estima que la composición equilibrada que se establece permite la presencia de los distintos intereses en las cuestiones debatidas, en una situación de tránsito para la que está diseñada la Comisión Mixta paritaria, sin que se usurpe la capacidad decisoria de los entes locales a fin de proceder de forma ordenada a la transferencia de los medios personales y materiales con pleno respeto a la autonomía local.

      En referencia a la disposición transitoria de la Ley 8/1999 argumenta que es una forma de garantizar, en tanto en cuanto se establece la regulación de las áreas metropolitanas en el ámbito de la Comunidad Valenciana y respetando la capacidad de decisión y la autonomía de los entes locales en unas materias que son de competencia municipal, que los servicios esenciales de un área densamente poblada se presten sin que los ciudadanos puedan verse afectados para lo cual se hace referencia expresa a uno de los mecanismos ordinarios de colaboración entre administraciones públicas, como es la cooperación y asistencia activas, expresamente prevista en el art. 55 d) LBRL.

    3. La Presidenta de las Cortes Valencianas concluye su escrito solicitando a este Tribunal Constitucional que dicte sentencia declarando la desaparición, tras la aprobación de la Ley de la Generalitat Valenciana 2/2001, de 11 de mayo, del objeto del conflicto planteado o, en su defecto, declare la inexistencia de vulneración de la autonomía local constitucionalmente garantizada.

  9. El día 22 de junio de 2001 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Constitucional un escrito del Letrado de la Generalitat Valenciana, el cual, en la representación que ostenta, formula las siguientes alegaciones:

    1. Comienza haciendo una referencia a los antecedentes y contenido de la Ley 8/1999, señalando su relación con el proceso de reordenación de las áreas metropolitanas en un marco legislativo unitario y común constituido por la Ley 2/2001, de 11 de mayo, de la Generalitat Valenciana, de creación y gestión de áreas metropolitanas en la Comunidad Valenciana.

    2. A continuación plantea dos cuestiones de índole procesal. La primera de ellas es la relativa a la falta de legitimación de los Ayuntamientos de Alaquas, Sedavi, Burjassot, Benetusser y Aldaia para interponer el presente conflicto, falta de legitimación que se derivaría del hecho de que, tras la emisión del dictamen del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana, los citados Ayuntamientos interpusieron directamente el conflicto sin mediar acuerdo adoptado por el Pleno de la corporación, el cual, a su juicio, resultaría necesario y debería haberse adoptado de acuerdo con lo dispuesto en los arts 75 quater. dos LOTC y 22.2 h) LBRL. La falta de este trámite esencial de la formación de la voluntad de los órganos colegiados en los citados ayuntamientos determina la insuficiencia en la legitimación de las restantes corporaciones que adoptaron debidamente sus acuerdos plenarios, puesto que éstos, por sí solos, no superan las exigencias de legitimación derivadas de la aplicación de los criterios del art. 75 ter.1 b) LOTC, tanto por lo que se refiere al número de municipios —5 frente a los 6 exigidos por la norma— como a la cifra de población total —129.297 habitantes frente a los exigibles 222.968—. La segunda cuestión de índole procesal es la que hace referencia a la desaparición del objeto del recurso como consecuencia de la derogación de la Ley 8/1999, de 3 de diciembre, de la Generalitat Valenciana, por la que se suprime el área Metropolitana de l'Horta por la Ley 2/2001, de 11 de mayo, de la Generalitat Valenciana, de creación y gestión de áreas metropolitanas en la Comunidad Valenciana. Manifiesta el Letrado de la Generalitat Valenciana que, como consecuencia de tal derogación, ha cesado la controversia existente ya que la nueva ley establece una ordenación de las áreas metropolitanas completamente nueva al prever la creación de dos nuevas entidades metropolitanas: la de servicios hidráulicos y la dedicada al tratamiento de residuos, entidades en las que se integra el personal y que realizan las funciones antes asumidas por el área Metropolitana de l´Horta.

    3. En cuanto al fondo del asunto señala en primer lugar que la autonomía constitucionalmente garantizada a las corporaciones locales por el art. 137 CE no se predica de las áreas metropolitanas, cuyo ámbito competencial puede verse modulado por el desarrollo legislativo que de las mismas hagan las Comunidades Autónomas. De esta apreciación resulta que, en el caso controvertido, convergen la existencia de un interés supramunicipal encuadrable en el ámbito competencial de la Comunidad Autónoma y los intereses municipales, de forma que la regulación de la Ley 8/1999 tiene como objetivo la integración de ambas perspectivas.

      En relación al art. 2 niega, en primer lugar, el predominio de la representación autonómica en la Comisión Mixta señalando que el número de miembros en representación de la Generalitat Valenciana es el mismo que el de los municipios afectados y así se ha traducido en la Orden de 11 de enero de 2000, de la Consellería de Justicia y Administraciones públicas, por la que se constituye la Comisión Mixta prevista en el art. 2 de la Ley 8/1999. Además indica que la remisión que el precepto hace a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, determina que cualquier empate que se pudiera producir en el seno de este órgano no va a poder ser resuelto unilateralmente por una de las partes. En segundo lugar, resalta el carácter transitorio del precepto, que no persigue la asunción de competencias por parte de la Generalitat sino un ordenado proceso de transferencia de los medios materiales y personales a los nuevos organismos locales que sustituyan al ente suprimido. Por último cita la existencia, en la Ley catalana 7/1987, de 4 de abril, de actuaciones públicas especiales en la conurbación de Barcelona y en las comarcas comprendidas dentro de su zona de influencia directa, de una comisión paritaria similar a la que es objeto del presente conflicto, cuyas actuaciones fueron impugnadas por los entes metropolitanos afectados, lo que dio lugar a la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de mayo de 1998, la cual estimó que la existencia de tal comisión no suponía una vulneración de la autonomía local constitucionalmente garantizada.

      En cuanto a la disposición transitoria de la Ley 8/1999, la representación procesal del Consejo de Gobierno de la Generalitat Valenciana niega que suponga una atribución competencial en favor de esta, de modo que la Administración autonómica asuma las competencias del ente metropolitano sino que se trata de actuaciones de garantía del normal funcionamiento de los servicios que se encuadran dentro de las potestades de colaboración y coordinación previstas en los arts. 10.2, 55 y 59 LBRL.

    4. Por todo ello, el Letrado de la Generalitat Valenciana concluye su escrito solicitando que este Tribunal Constitucional dicte sentencia declarando la inadmisibilidad del recurso, por falta de legitimación activa de los recurrentes o, subsidiariamente, por la desaparición del objeto del objeto del conflicto planteado o, en su defecto, declare la inexistencia de vulneración de la autonomía local constitucionalmente garantizada.

  10. Por nuevo proveído de fecha 3 de julio de 2001, la Sección Tercera del Tribunal Constitucional acordó tener por recibidas las alegaciones formuladas por el Abogado del Estado, las Cortes Valencianas y el Consejo de Gobierno de la Generalitat Valenciana y oír a la representación procesal de los Ayuntamientos proponentes para que, en el plazo de treinta días, alegasen lo que estimasen oportuno sobre la incidencia que pudiera tener, en el presente conflicto, la Ley 2/2001, de 11 de mayo, de la Generalitat Valenciana, de creación y gestión de áreas metropolitanas en la Comunidad Valenciana.

    Con fecha 17 de septiembre de 2001, el Procurador de los Tribunales don Juan Luis Pérez-Mulet y Suárez presentó escrito en el Tribunal Constitucional cumplimentando lo solicitado en la providencia antedicha y negando que el conflicto careciese de objeto, dado que la disposición impugnada había resultado aplicable desde su entrada en vigor y hasta su derogación por la Ley 2/2001 por lo que no podía excluirse la fiscalización por este Tribunal de la norma litigiosa. En consecuencia, solicita la prosecución de las actuaciones en su curso procesal correspondiente.

  11. Mediante acuerdo adoptado el día 23 de mayo de 2002, publicado en el DOGV de 27 de junio de 2002, el Gobierno Valenciano aprobó definitivamente las propuestas de transferencias del personal y de los bienes, derechos y obligaciones del extinto Consell Metropolitá de l'Horta a la entidad metropolitana de servicios hidraúlicos y a la entidad metropolitana de tratamiento de residuos, creadas en la Ley 2/2001, de 11 de mayo.

  12. Por providencia de 11 de marzo de 2008, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 11 del mismo mes y año.

Fundamentos jurídicos

  1. El presente proceso constitucional debe resolver el conflicto en defensa de la autonomía local promovido por los Ayuntamientos de Torrent, Alaquas, Quart de Poblet, Chirivella, Sedavi, Burjassot, Puçol, Benetusser, Emperador y Aldaia en relación con el art. 2 y la disposición transitoria de la Ley de la Generalitat Valenciana 8/1999, de 3 de diciembre, por la que se suprime el área Metropolitana de l'Horta.

    Respecto a este tipo de proceso constitucional ya hemos tenido ocasión de pronunciarnos in extenso con ocasión del conflicto en defensa de la autonomía local núm. 4546-2000, promovido por la ciudad de Ceuta, en relación con el art. 68 de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, por el que se modifica la disposición adicional tercera de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones, conflicto resuelto por la STC 240/2006, de 20 de julio.

    En la citada Sentencia señalamos que nos encontrábamos ante un nuevo proceso constitucional creado por la Ley Orgánica 7/1999, de 21 de abril, de modificación de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, el cual viene a reforzar los mecanismos en defensa de la autonomía local de los que ya disponen los entes locales en nuestro Ordenamiento a fin de que puedan demandar el respeto de la autonomía local constitucionalmente garantizada. En concreto, como indicábamos en el fundamento jurídico 3 de la misma, la Ley, a partir del criterio de que “la garantía constitucional de la autonomía local aconseja que puedan ser objeto de impugnación ante el Tribunal Constitucional, por parte de los entes locales, aquellas leyes del Estado o de las Comunidades Autónomas que pudieran no resultar respetuosas con dicha autonomía”, regula un nuevo proceso constitucional, el conflicto en defensa de la autonomía local, que constituye una vía para su defensa específica ante el Tribunal Constitucional. Dicha especificidad se manifiesta en que el conflicto sólo puede ser promovido frente a normas con rango de Ley con base en un único motivo de inconstitucionalidad, la lesión de “la autonomía local constitucionalmente garantizada” sin que puedan ser alegados en este proceso constitucional “otros motivos fundados en la infracción de preceptos constitucionales que no guarden una relación directa con la autonomía que la Constitución garantiza a los entes locales”.

    Establecido de esta forma el motivo que justifica el planteamiento de un conflicto de la naturaleza del aquí enjuiciado, en la misma Sentencia y fundamento jurídico, señalábamos que “la legitimación activa para plantear el conflicto en defensa de la autonomía local se reserva específicamente a determinados entes locales” como son los municipios y provincias además de los enumerados en las disposiciones adicionales tercera y cuarta, incorporadas a la Ley Orgánica de este Tribunal por la Ley Orgánica 7/1999. De acuerdo con la exposición de motivos de la última Ley Orgánica citada, se trata de “garantizar los intereses de los entes locales afectados ponderando su entidad, de modo que los mismos sean suficientemente representativos y que no se refieran a los propios de los entes locales aisladamente considerados”, salvo que estemos ante una norma de destinatario único.

  2. Antes de comenzar el enjuiciamiento de la controversia planteada por los Ayuntamientos recurrentes, han de analizarse previamente dos aspectos de índole procesal que deben ser sucesivamente despejados pues, de lo contrario, no procederá el estudio del fondo del asunto. Esos dos óbices procesales son, por un lado, el alegato, realizado tanto por las Cortes Valencianas como por el Consejo de Gobierno de la Generalitat Valenciana, relativo a la pérdida sobrevenida de objeto del presente conflicto en defensa de la autonomía local, alegato este último al cual, por entender que persistía la lesión de la autonomía local, se ha opuesto expresamente la parte actora del presente proceso según hemos tenido ocasión de exponer en los antecedentes y, en segundo lugar, la falta de legitimación de los recurrentes, apreciada por el Letrado de la Generalitat Valenciana.

    Así pues, la primera cuestión de orden procesal que ha de ser analizada es la relativa a la sobrevenida pérdida de objeto del presente proceso constitucional, alegación que se plantea en razón de lo dispuesto en la Ley 2/2001, de 11 de mayo, de la Generalitat Valenciana, de creación y gestión de áreas metropolitanas en la Comunidad Valenciana, pues su disposición derogatoria se refiere expresamente, entre otras, a la Ley 8/1999, de 3 de diciembre, de la Generalitat Valenciana, por la que se suprime el área Metropolitana de l'Horta, cuyos art. 2 y disposición transitoria constituyen el objeto de este conflicto en defensa de la autonomía local.

    Por ello, hemos de alcanzar un criterio acerca de si se ha producido la alegada pérdida de objeto del presente conflicto de autonomía local como consecuencia de la derogación de la norma legal implicada. En tal sentido, podemos apreciar que la Ley 8/1999 ha agotado sus efectos, pues la misma se dirigía, según se deduce de su propio título y exposición de motivos, a la supresión del área Metropolitana de l'Horta estableciendo los criterios que habrían de regir en la ordenada realización del proceso de supresión de la citada área metropolitana. En relación con ello, su pérdida de vigencia viene determinada por la aprobación de la ley autonómica que regula la creación de entidades de este tipo; esto es, la Ley de la Generalitat Valenciana 2/2001, de 11 de mayo, de creación y gestión de áreas metropolitanas en la Comunidad Valenciana. Dicha norma establece una nueva ordenación de las áreas metropolitanas y, a los efectos que ahora interesan, prevé, en sus disposiciones adicionales primera y segunda, la creación de dos entidades metropolitanas, de servicios hidráulicos y para el tratamiento de residuos, que incluyen en su ámbito territorial de actuación a la totalidad de los municipios promotores del presente conflicto. Ambas entidades se subrogan en las obligaciones que hubiera asumido el órgano de gobierno de la suprimida área Metropolitana de l'Horta y en ellas se integra el personal procedente de la misma. De esta forma, a la vista de lo previsto en las disposiciones adicionales citadas, ha de excluirse la posibilidad de su aplicación a hechos acaecidos con posterioridad a su pérdida de vigencia pues las normas objeto del conflicto, relativas a las atribuciones de la Comisión Mixta para llevar a cabo las transferencias de personal y medios patrimoniales, materiales y financieros derivadas de la supresión así como a la previsión de que el Gobierno valenciano realizase “las actuaciones necesarias para garantizar el normal funcionamiento de los servicios”, tenían por objeto regular una situación transitoria que ya ha sido superada, como pone de manifiesto la propia disposición adicional tercera de la Ley 2/2001 al establecer que, como término de su actuación, la Comisión Mixta elevará sus propuestas al Gobierno valenciano a efectos de la integración del personal de la suprimida área Metropolitana de l'Horta en las entidades metropolitanas creadas en las disposiciones adicionales primera y segunda de la citada Ley 2/2001, entidades metropolitanas que se subrogan en las obligaciones que hubiera contraído la suprimida con su personal y le suceden en la titularidad de los medios personales, tal y como resulta del Acuerdo de 23 de mayo de 2002, del Gobierno Valenciano, por el que se aprueban definitivamente las propuestas de transferencias del personal y de los bienes, derechos y obligaciones del extinto Consell Metropolità de l'Horta a la entidad metropolitana de servicios hidraúlicos y a la entidad metropolitana de tratamiento de residuos, publicado en el DOGV de 27 de junio de 2002.

    Por ello, no podemos sino concluir que no se aprecia la subsistencia de la controversia que dio lugar al planteamiento del presente conflicto en defensa de la autonomía local y que ha de constituir en todo caso el presupuesto del mismo. En relación con ello, no constituye impedimento alguno para la apreciación de tal extremo el dato de que la parte actora, habiendo sido expresamente requerida para ello, no haya apreciado tal desaparición del objeto pues es evidente que la valoración acerca de la concurrencia de tal circunstancia no depende del criterio que manifiesten de las partes sino de la decisión que al respecto, y de acuerdo con los criterios que se han expuesto anteriormente, adopte este Tribunal Constitucional. Por todo lo expuesto, ha de atenderse el alegato formulado por las representaciones procesales de la Generalitat y de las Cortes Valencianas, sin que proceda entrar a examinar el siguiente óbice procesal, y, consecuentemente, declarar extinguido el proceso por desaparición de su objeto, lo que hace innecesario pronunciarse sobre las cuestiones planteadas en el suplico del escrito de interposición de este conflicto en defensa de la autonomía local.

    F A L L O

    En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIóN DE LA NACIóN ESPAñOLA,

    Ha decidido

    Declarar extinguido por pérdida de objeto el conflicto en defensa de la autonomía local núm. 6613-2000, planteado en relación con el art. 2 y la disposición transitoria de la Ley de la Generalitat Valenciana 8/1999, de 3 de diciembre, por la que se suprime el área Metropolitana de l'Horta.

    Publíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.

    Dada en Madrid, a once de marzo de dos mil ocho

    Voto particular que formula el Magistrado don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez a la Sentencia del Pleno sobre el conflicto en defensa de la autonomía local núm. 6613-2000, promovido en relación con el art. 2 y la disposición transitoria de la Ley valenciana 8/1999, de 3 de diciembre.

  3. La Sentencia de la que disiento declara extinguido, por pérdida de objeto, el conflicto en defensa de la autonomía local planteado por once Ayuntamientos valencianos en relación con dos preceptos de la Ley autonómica 8/1999, de 3 de diciembre, por la que se suprime el área Metropolitana de l’Horta. La decisión del Pleno se sustenta en que tras su derogación por la Ley autonómica 2/2001, de 11 de mayo, ha desaparecido la controversia que dio lugar al planteamiento del conflicto en defensa de la autonomía local.

    Debo recordar que, como hemos explicado en múltiples ocasiones, la apreciación de la pérdida de objeto de un proceso dependerá del tipo del proceso constitucional de que se trate y de la incidencia real que sobre el mismo tenga la derogación, sustitución o modificación de la norma, no pudiendo resolverse apriorísticamente en función de criterios abstractos o genéricos. Y ello porque lo relevante no es tanto la derogación o modificación de la concreta norma impugnada cuanto determinar si con esa alteración ha cesado o no la controversia que se planteaba, pues, en ocasiones, aun habiendo sido expulsada la norma del ordenamiento jurídico se mantiene viva la necesidad de dar respuesta al problema constitucional planteado. En concreto, cuando nos encontramos en presencia de una controversia competencial, la modificación de las disposiciones cuya adopción dio lugar al litigio no tiene por qué enervar automáticamente la disputa surgida, sobre todo si esa normativa en relación con la cual se trabó el conflicto es sustituida por otra posterior que deja intacto el problema competencial planteado (por todas, la STC 137/2003, de 3 de julio, FJ 2).

    Por tanto, aun cuando el control de constitucionalidad que compete al Tribunal Constitucional opera, en principio, sobre normas vigentes, no es menos cierto que esta regla está matizada por la existencia de supuestos en los que este Tribunal debe, y así lo viene haciendo desde sus inicios, enjuiciar la constitucionalidad de una norma derogada. Es lo que acontece, en primer lugar, en las cuestiones de inconstitucionalidad, en la medida en que el fallo del proceso judicial dependa, precisamente, de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma derogada. Igualmente en el caso de la impugnación de Decretos-leyes que hayan sido derogados por una Ley, aprobada por procedimiento de urgencia, que venga a sustituirlos ex art. 86.3 CE. También, en los recursos de inconstitucionalidad en tanto que la pérdida de vigencia de un precepto legal ulterior a su impugnación sólo conlleva la desaparición del objeto de esa impugnación constitucional en los casos en los que pueda excluirse toda aplicación de la ley derogada, a hechos acaecidos con posterioridad a su pérdida de vigencia.

  4. Debemos, por tanto, preguntarnos en primer lugar cuál sea el criterio aplicable en los conflictos en defensa de la autonomía local. En los AATC 513/2004, de 14 de diciembre (FJ 2), y 326/2007, de 12 de julio (FJ 2) —únicos dictados por este Tribunal declarando extinguidos por pérdida de objeto sendos conflictos en defensa de la autonomía local— hemos señalado que “la función de preservar los ámbitos respectivos de competencia no puede quedar enervada por la sola modificación o derogación de las disposiciones cuya adopción dio lugar al litigio, cuando aquella preservación exige aún, porque así lo demandan las partes, o al menos una de ellas, una decisión jurisdiccional” y que “para poder apreciar la desaparición de la controversia entablada no bastará con que la disposición impugnada haya sido derogada, como es efectivamente el caso, sino que también resultará preciso que no se aprecie la subsistencia de la controversia que dio lugar al planteamiento del presente conflicto en defensa de la autonomía local. Para apreciar tal extremo, una vez consultadas las partes sobre la pérdida de objeto del proceso, resulta necesario partir del dato de si la parte actora, habiendo sido expresamente requerida para ello, ha apreciado tal desaparición del objeto del mismo sin que haya mantenido su interés en la obtención de una respuesta a lo planteado en su escrito de planteamiento del conflicto”.

    De los mencionados Autos pudiera inferirse una coincidencia con el criterio que hemos aplicado a los recursos de inconstitucionalidad contra leyes con contenido competencial; regla que ahora se debilita sin ninguna argumentación. En todo caso, la lectura de los mencionados AATC 513/2004, de 14 de diciembre, y 326/2007, de 12 de julio, revela que lo que entonces parecía fundamental para nuestra decisión (la aceptación o no, por la parte promotora del conflicto, de que la controversia había desaparecido) ahora pasa a ser irrelevante.

  5. Más allá de la carencia señalada, creo que concurren razones que debieron llevar al Pleno a examinar la constitucionalidad, al menos, del art. 2 de la Ley valenciana 8/1999, de 3 de diciembre, precepto regulador de la composición y funcionamiento de la Comisión Mixta paritaria, cuya finalidad era llevar a cabo las transferencias del personal del Consell Metropolità de l'Horta, así como de sus medios patrimoniales, materiales y financieros, como consecuencia de la supresión del área metropolitana.

    Ciertamente, la mencionada Ley 8/1999 ha sido derogada por la Ley autonómica 2/2001, de 11 de mayo. Pero ocurre que la propia Ley derogatoria establece en su disposición adicional tercera que “La Comisión Mixta creada por la Ley 8/1999, de la Generalitat Valenciana, para llevar a efecto las transferencias de personal del suprimido Consell Metropolità de l'Horta, elevará sus propuestas, que incluirán la relación de medios personales que tenga que ser objeto de transferencia, al Gobierno valenciano para su correspondiente aprobación”.

    Considero que, a la vista de la referida disposición adicional tercera, debe concluirse: a) Que la Comisión Mixta paritaria creada por la Ley derogada no queda extinguida; b) Que la propia Ley derogatoria le atribuye una específica función pro futuro: elevar propuestas, que incluirán la relación de medios personales que tengan que ser objeto de transferencia; c) Que la composición y funcionamiento de la Comisión Mixta paritaria no pueden ser otros que los previstos en el derogado art. 2 de la Ley 8/1999.

    En consecuencia, el contenido normativo del art. 2 de la Ley 8/1999, de 3 de diciembre, sobrevive en la nueva Ley 2/2001, de 11 de mayo, en virtud del llamamiento implícito que se contiene en su disposición adicional tercera . Y me parece oportuno recordar que en la STC 126/1997, de 3 de julio, consideramos como objeto apto de nuestro control de constitucionalidad nada menos que la Partida 2.15.2 del Rey Sabio, cuyo contenido se veía resucitado por diversas normas de remisión. Por consiguiente, si el art. 2 de la Ley 8/1999, de 3 de diciembre, es un precepto derogado pero redivivo, se desvanece la premisa para declarar extinguido el conflicto planteado. Más aún, la razón de fondo para abordar si existió la eventual lesión de la autonomía local cuyo examen declina la Sentencia, lejos de desaparecer, se refuerza, puesto que si en el régimen previsto por la derogada Ley 8/1999, de 3 de diciembre, la Comisión Mixta paritaria era competente para “llevar a cabo las transferencias”, ahora, tras la aparente derogación, sólo lo es ya para “elevar propuestas”, correspondiendo al Gobierno autonómico su aprobación.

    La Sentencia atribuye especial relevancia al Acuerdo del Gobierno Valenciano de 23 de mayo de 2002 por el que se aprueban definitivamente las propuestas del personal y de los bienes, derechos y obligaciones del extinto Consell Metropolitá de l’Horta. Pero, a mi juicio, que la posible vulneración de la autonomía local se haya consumado con el Acuerdo al que alude en la Sentencia, no me parece óbice para que hubiésemos realizado nuestro pronunciamiento. Al contrario. Lo que se nos ha planteado es, justamente, si resulta compatible con la autonomía local constitucionalmente garantizada que la extinción del área Metropolitana de l’Horta se lleve a cabo del modo regulado en los preceptos objeto del conflicto. Que la posible vulneración se haya perfeccionado no debería dar lugar a otra particularidad que la de resolver lo que proceda sobre las situaciones de hecho o de derecho creadas en lesión de la autonomía local, que es uno de los contenidos propios de las sentencias recaídas en este tipo de procesos (art. 75 quinquies 5 LOTC).

    Por todo lo expuesto, creo que resulta decepcionante que uno de los escasos conflictos en defensa de la autonomía local que ha logrado superar las indudables dificultades que su planteamiento encuentra en nuestra Ley Orgánica, no alcance a ser resuelto, pese a haber sido planteado hace más de siete años, por razón tan discutible como la apreciada en la Sentencia que declara su pérdida de objeto.

    Madrid, a once de marzo de dos mil ocho.