STC 147/2011, 26 de Septiembre de 2011

1. El 17 de noviembre de 2010 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal oficio del Presidente de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, al que se acompañaba el testimonio íntegro del recurso contencioso-administrativo núm. 2-2008 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Almería y del rollo de apelación núm. 205-2009, así como el Auto de 11 de octubre de 2010 por el que se acordaba plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 23 de la Ley 52/2003, de 10 de diciembre, de disposiciones específicas en materia de Seguridad Social, que da nueva redacción al apartado 1 b) del art. 3 del texto refundido de la Ley de procedimiento laboral, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/1995, de 7 de abril, ante su posible contradicción con el art. 122.1 CE en relación con el art. 81.1 y 2 CE y el art. 9.4 y 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ).

2. Los antecedentes de la presente cuestión de inconstitucionalidad son los siguientes:

   1. Por resolución de 10 de septiembre de 2007 la Administración de la Tesorería General de la Seguridad Social 4-2001 de Almería procedió a acordar la cancelación de la inscripción en el Régimen General de la Seguridad Social de la empresa Organización Impulsora de Discapacitados, cursando asimismo las bajas de sus trabajadores, por no corresponderse la actividad con la que aparecía inscrita (asistencia y servicios sociales) y la actividad efectivamente desarrollada (venta del cupón), para la que, por lo demás, no constaba la preceptiva autorización administrativa. La empresa interpuso recurso de alzada frente a la decisión anterior, siendo este desestimado mediante resolución de 17 de octubre de 2007 de la Dirección Provincial de Almería de la Tesorería General de la Seguridad social.

   2. La Organización Impulsora de Discapacitados planteó recurso contencioso-administrativo frente a la resolución de 17 de octubre de 2007, correspondiendo su conocimiento al Juzgado de lo Contencioso- Administrativo núm. 2 de Almería, que lo desestimaría mediante Sentencia de 4 de noviembre de 2008, a su vez recurrida en apelación. El recurso de apelación, con el núm. de rollo 205-2009, correspondió a la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía.

   3. Concluso para Sentencia el anterior procedimiento, la Sala acordó oír a las partes y al Ministerio Fiscal, mediante providencia de 23 de junio de 2010, para que en el plazo común e improrrogable de diez días pudieran alegar sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 23 de la Ley 52/2003, de 10 de diciembre, que viene a dar nueva redacción al artículo 3.1 b) del texto refundido de la Ley de procedimiento laboral aprobada por Real Decreto Legislativo 2/1995 de 7 de abril, por posible vulneración del art. 122.1 CE en relación con el art. 81.1 y 2 CE y con el art. 9.4 y 5 LOPJ.

   4. El Ministerio Fiscal, mediante escrito de 1 de julio de 2010, afirma que teniendo en cuenta el momento procesal en que se encuentran los autos, pendientes de dictar Sentencia, así como el hecho de que la norma que se trata de cuestionar sea aplicable al procedimiento y dependa el sentido del fallo de la constitucionalidad o no de la misma, existen motivos para entender que procede el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, máxime, añade el Fiscal, “cuando en el presente caso se ha acreditado que el Tribunal Constitucional ha admitido a trámite el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, con sede en Sevilla, en un caso idéntico al aquí planteado”.

   5. Mediante escrito presentado el 5 de julio de 2010, la representación procesal de quien interpuso el recurso contencioso-administrativo, entiende pertinente plantear la cuestión de inconstitucionalidad, al apreciar la posible inconstitucionalidad del precepto respecto de cuyo ajuste constitucional también duda el órgano judicial a quo.

   6. Por su parte, en escrito presentado el 2 de julio de 2010, el Letrado de la Administración de la Seguridad Social, afirma que el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad resulta impertinente. En su escrito de alegaciones hace notar que el objeto del recurso contencioso-administrativo no es el acto de encuadramiento de un trabajador en un régimen de la Seguridad Social, que es lo que apunta el órgano jurisdiccional en su providencia de 23 de junio, sino un acto de anulación del código cuenta cotización de la empresa recurrente en la provincia de Almería, siendo resultado de esa anulación de la inscripción de la empresa en la Seguridad Social, la imposibilidad de realizar actos de afiliación, altas y bajas de trabajadores. Teniendo en cuenta la anterior, a juicio de la representación procesal de la Seguridad Social, el art. 23 de la Ley 52/2003 no introduce ninguna modificación competencial en relación con el objeto de este recurso, “porque la impugnación de actos de cotización y recaudación siempre ha estado atribuida a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa”. El Letrado de la Seguridad Social entra posteriormente a valorar la constitucionalidad de este precepto, afirmando que no es inconstitucional, puesto que la “atribución de jurisdicción que realiza el art. 9.4 LOPJ no está sujeta, en principio, a limitación de materias, el Juez Contencioso-Administrativo es el Juez ordinario de la Administración”, y en la medida en que toda la actuación de la Tesorería General de la Seguridad Social relativa a la inscripción y afiliación en la Seguridad Social está sujeta a normas de Derecho administrativo, no de carácter social, es competente para su conocimiento la jurisdicción contencioso-administrativa.

3. En el Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, el órgano judicial recuerda que conforme a la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional, la reserva de ley orgánica es únicamente aplicable a aquellas materias expresamente establecidas por la Constitución en sus arts. 81.1 y conexos, concluyendo que no se requiere rango de ley orgánica para toda norma atributiva de competencia jurisdiccional a los Tribunales ordinarios. No obstante, estima el órgano judicial que esta última declaración se “circunscribe a la interpretación conjunta de los arts. 24.2 y 81.1 CE”, por lo que cuando el problema se traslada a la interpretación del alcance del art. 122.1 CE, ésta ha de ser diferente. Para el órgano promotor de la presente cuestión el problema se centra en determinar si el precepto cuya constitucionalidad se cuestiona cumple una función meramente colaboradora o, por el contrario, excepciona y contradice el diseño previsto en la Ley Orgánica del Poder Judicial (art. 9.4 y 5). El órgano judicial, entiende que, efectivamente se produce tal contradicción. A partir de ahí el razonamiento del Auto se centra en explicar cómo los actos de encuadramiento en la Seguridad Social, a los que según el Auto se refiere el objeto del recurso, son materia propia de la Seguridad Social, para terminar concluyendo que el artículo cuestionado no acude a colaborar con la Ley Orgánica del Poder Judicial sino que rompe la coherencia y armonía del sistema diseñado en su art. 9.4 y 5.

4. Mediante providencia de 15 de diciembre de 2010, el Pleno acordó admitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad, y deferir, de conformidad con lo dispuesto en el art. 10.1 c) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) a la Sala Primera su resolución, así como dar traslado de las actuaciones al Congreso de los Diputados y al Senado por conducto de sus Presidentes, al Gobierno por conducto del Ministro de Justicia, y al Fiscal General del Estado, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes. Asimismo se acordó comunicar la admisión al órgano judicial proponente a fin de que, de conformidad con el art. 35.3 LOTC, permaneciera suspendido el proceso judicial hasta que se resolviera la cuestión de inconstitucionalidad. En la misma providencia acordó el Tribunal publicar la incoación de la cuestión de inconstitucionalidad en el “Boletín Oficial del Estado”, procediéndose a esa publicación en el “BOE” núm. 311, de 23 de diciembre de 2010.

5. El Presidente del Congreso de los Diputados, mediante escrito que tuvo entrada el 23 de diciembre de 2010, comunica que la Mesa de la Cámara ha acordado su personación en el procedimiento, ofreciendo su colaboración a los efectos de lo previsto en el citado art. 88.1 LOTC.

6. El 10 de enero de 2011 presentó escrito de alegaciones el Abogado del Estado, razonando en primer lugar, y en relación con el objeto de la cuestión, la necesaria inadmisión parcial de la misma, puesto que siendo el objeto del proceso contencioso-administrativo a quo un acto administrativo determinante de la cancelación de la inscripción de una empresa en el código cuenta cotización, sólo sería relevante para la decisión de ese proceso a quo la expresión “inscripción de empresas” contenida en el art. 23 de la Ley 52/2003. Afirma por tanto el Abogado del Estado que el objeto de la cuestión debe entenderse reducido a las palabras “inscripción de empresas” siendo inadmisible por irrelevante, la cuestión respecto del respecto del art. 3.1 b) del texto refundido de la Ley de procedimiento laboral (LPL), en la redacción que le diera el art. 23 de la Ley 52/2003, de 10 de diciembre.

   No obstante lo anterior, el Abogado del Estado, subsidiariamente, analiza la inconstitucionalidad de la totalidad del art. 3.1 b) LPL, afirmando que, al ser el objeto de la cuestión suscitada el mismo planteado en la cuestión de inconstitucionalidad 10663-2006, las alegaciones serán similares.

   Así, afirma que en este supuesto nos encontramos ante una cuestión de inconstitucionalidad mediata o indirecta, porque el art. 122.1 CE habría sido violado, a juzgar por la duda planteada por la Sección proponente, en la medida en que el precepto legal cuestionado quebranta directamente los apartados 4 y 5 del art. 9 LOPJ, apartados en los que el legislador orgánico ha plasmado el deslinde entre los órdenes jurisdiccionales contencioso-administrativo y social. A juicio del Abogado del Estado esa violación no se ha producido, en la medida en que el legislador procesal ordinario no se habría extralimitado en la función de colaborar con la Ley Orgánica del Poder Judicial que, basada en los arts. 117.3 CE y 9.1 LOPJ, le reconoce la doctrina constitucional, entre otras, en las SSTC 224/1993, FJ 3; o 254/1994, FJ 5. Añade el Abogado del Estado que la nueva redacción dada al art. 3.1 b) LPL plasma el esfuerzo del legislador ordinario para deslindar de manera más clara los órdenes jurisdiccionales contencioso-administrativo y social, deslinde que se conforma en problema recurrente y persistente en los últimos decenios, hasta el punto de haber sido calificado como “patología endémica”, puesto que la gestión de la Seguridad Social está confiada a una organización administrativa que dicta actos administrativos y utiliza las técnicas de ejecución forzosa típicas de cualquier ramo de la Administración.

   Dicho de otro modo, la Abogacía del Estado afirma que el conflicto de competencias entre órdenes jurisdiccionales tiene una clara raíz: la presencia de un acto administrativo que atrae la aplicación de la cláusula general de los arts. 9.4 LOPJ y 1.1 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa (LJCA) pero que puede pertenecer a materia atribuida a otro orden jurisdiccional, como por ejemplo la materia de Seguridad Social que se integra dentro de la “rama social del derecho”. Lo que hace el art. 3.1 b) LPL es dejar la gestión de prestaciones dentro del orden social, como núcleo de la materia de Seguridad Social, y expandir el alcance de la relación de cotización para incluir en ella los actos administrativos de incorporación o encuadramiento, y entre ellos, el de inscripción empresarial. Y continúa diciendo que, al no ser la finalidad del proceso constitucional que resuelve la cuestión de inconstitucionalidad debatir la mayor corrección técnica o el superior acierto del precepto cuestionado en la distribución de esferas entre el orden jurisdiccional social y el orden contencioso-administrativo, no se puede por más que afirmar que el art. 3.1 b) LPL es conforme con el art. 9.4 LOPJ, puesto que el precepto cuestionado excluye del conocimiento de los tribunales del orden social algo que es propio de los tribunales contencioso-administrativos, a saber, el control de legalidad de resoluciones y actos administrativos, entendiendo que la resolución que cancela una inscripción empresarial en un régimen de la Seguridad Social es acto de la Administración pública sujeto al derecho administrativo puesto que de ella deriva el cese de la obligación de cotizar e incide en la relación de cobertura o aseguramiento de la que se derivan derechos para los trabajadores.

   No obstante todo lo dicho, el Abogado del Estado afirma que también sería plausible sostener que la impugnación judicial de una parte de los actos administrativos incluidos ahora en el art. 3.1 b) LPL podía también conceptuarse como “pretensión promovida en la rama social del derecho” a título de “reclamación en materia de Seguridad Social” que son las palabras empleadas por el art. 9.5 LOPJ para delimitar el dominio propio del orden social. Con esta afirmación el Abogado del Estado viene a reconocer que, si son posibles varias opciones de delimitación, todas ellas constitucionales, resulta igualmente legítimo que el legislado procesal ordinario pueda variarlas o cambiarlas atendiendo a diversos objetivos e intereses constitucionales como la mayor seguridad jurídica, descargar de asuntos al orden jurisdiccional más congestionado, u otros objetivos similares.

7. Mediante escrito presentado el 11 de enero de 2011 en este Tribunal por doña Gloria Guadaño Segovia, Letrada de la Administración de la Seguridad Social, se persona en el procedimiento la Tesorería General de la Seguridad Social, siendo presentadas las correspondientes alegaciones mediante escrito de 25 de enero de 2011. En la línea de lo expuesto por el Abogado del Estado, la Letrada de la Seguridad Social afirma que “la delimitación de competencias entre el orden social y contencioso- administrativo de la jurisdicción ha presentado siempre numerosas zonas grises o campos en los que la incidencia compartida de normas administrativas y sociales ha hecho muy dificultosa la delimitación de competencias entre uno y otro orden”, verificándose que no existe “ un principio teórico que, con precisión y coherencia, delimite el respectivo ámbito de la jurisdicción social y contencioso- administrativa ante la presencia de la Administración pública en las relaciones laborales o de la Seguridad Social, que puede responder a su posición de empleadora o al ejercicio de típicas potestades administrativas”. A juicio de la representación procesal de la Tesorería General de la Seguridad Social, debe ser la ley ordinaria, cuya aplicación abre el art. 9.1 LOPJ la que determine en la práctica qué materias concretas deben residenciarse en el orden jurisdiccional social y en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. A juicio de esta parte la reforma introducida por la Ley 52/2003 intentó acabar con los problemas competenciales introduciendo claridad en esta materia, habiendo optado por la atribución a la jurisdicción contenciosa de la materia de inscripción, altas y bajas y recaudatoria a la que normalmente van unidas, lo que no se entiende que sea contrario a la Constitución (arts. 81.1 y 122) porque tiene perfecta cabida en el apartado 4 del art. 9 LOPJ, por tratarse de actos de las Administraciones públicas sometidos al Derecho administrativo.

8. Por último, mediante escrito de alegaciones presentado el 8 de febrero de 2011, el Fiscal General del Estado interesa la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad, en la línea de lo ya manifestado en las alegaciones presentadas a la cuestión de inconstitucionalidad núm. 10663-2006 (STC 121/2011, de 7 de julio, antecedente 5).

9. Mediante providencia de 22 de septiembre de 2011 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 26 del mismo mes y año.

1. La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, planteó cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 23 de la Ley 52/2003, de 10 de diciembre, de disposiciones específicas en materia de Seguridad Social, que da nueva redacción al apartado 1 b) del art. 3 del texto refundido de la Ley de procedimiento laboral aprobado por Real Decreto Legislativo 2/1995, de 7 de abril, precepto que dispone que los órganos jurisdiccionales del orden social no conocerán “de las resoluciones y actos dictados en materia de inscripción de empresas, formalización de la protección frente a riesgos profesionales, tarifación, cobertura de la prestación de capacidad temporal, afiliación, alta, baja y variaciones de datos de trabajadores, así como en materia de liquidación y gestión recaudatoria y demás actos administrativos distintos de los de la gestión de prestaciones de la Seguridad Social. Asimismo, quedan excluidas de su conocimiento las resoluciones en materia de gestión recaudatoria dictadas por su respectiva entidad gestora en el supuesto de cuotas de recaudación conjunta con las cuotas de Seguridad Social, así como las relativas a las actas de liquidación y de infracción”.

2. El planteamiento de la duda de constitucionalidad es realizada por el órgano judicial proponente en términos idénticos a los utilizados para plantear la que sería la cuestión de inconstitucionalidad núm. 10663- 2006 resuelta en sentido desestimatorio, en aquellos aspectos considerados dignos de admisión, mediante la STC 121/2011, de 7 de julio de 2011. No obstante, a pesar de tratarse de un idéntico planteamiento, en este caso es preciso entender que el precepto es determinante a la hora de resolver el proceso a quo en lo que se refiere a la “inscripción de empresas” y no, como en el supuesto que resuelve la STC 121/2011, en lo referente a las resoluciones y actos dictados en materia de alta de trabajadores en la Seguridad Social. En relación con esta apreciación, el Abogado del Estado considera que no todo el precepto cuestionado es relevante para la decisión del proceso contencioso-administrativo del que trae causa, siéndolo sólo la expresión “inscripción de empresas” y tal objeción merece una respuesta previa, “sin que exista ningún óbice para que tal pronunciamiento se realice en este momento procesal puesto que el control de la adecuada formulación del juicio de relevancia no tiene carácter preclusivo y se trata de una cuestión de orden público procesal” (STC 121/2011, FJ 2). La Sección proponente acordó plantear en este caso cuestión de inconstitucionalidad respecto de la totalidad del art. 23 de la Ley 52/2003, pero la cuestión debatida en el proceso contencioso-administrativo a quo, es como ya hemos dicho, la impugnación del acto administrativo determinante de la cancelación de la inscripción de una empresa del código cuenta cotización, razón por la cual la solicitud de inadmisión parcial formulada por el Abogado del Estado debe ser acogida, del mismo modo que lo fue, mutatis mutandis, en relación con la cuestión de inconstitucionalidad núm. 10663- 2006. Así pues, nuestro examen debe ceñirse al fragmento del precepto cuestionado que excluye del orden jurisdiccional social el conocimiento de las resoluciones y actos dictados en materia de inscripción de empresas en la Seguridad Social.

3. En la STC 121/2011, pese a la precisa delimitación del objeto abordado, se afirmó que las conclusiones alcanzadas en el examen de constitucionalidad del fragmento del precepto cuestionado, podrían extenderse por vía de conexión o consecuencia, en virtud del art. 39.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), a otras partes del precepto cuestionado si a ello hubiera lugar (STC 121/2011, FJ 2 in fine). Y esto es lo que cumple realizar en este pronunciamiento, extender las conclusiones alcanzadas en aquél a la cuestión que ahora nos ocupa. Y ello partiendo, de la doctrina fijada en la STC 224/1993, de 1 de julio, que, trasladada a la cuestión que resolvía la STC 121/2001, y a la que ahora nos ocupa, conduce a la consideración de que el control de constitucionalidad del Tribunal respecto de las leyes ordinarias que atribuyan a determinado orden jurisdiccional el conocimiento de ciertos asuntos, integrando así los genéricos enunciados de la Ley Orgánica del Poder Judicial, radica en la “verificación del grado de acomodo de esa ley ordinaria a las previsiones de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que, como propias de la reserva reforzada instituida por la Constitución, resultan indisponibles para el legislador ordinario y gozan frente al mismo de la fuerza pasiva característica de las leyes orgánicas (art. 81.2 CE), de modo que la ley ordinaria no puede excepcionar frontalmente o contradecir el diseño que de los distintos órdenes jurisdiccionales haya establecido la Ley Orgánica del Poder Judicial” (STC 121/2011, FJ 4).

Dentro de este ámbito de actuación, el Tribunal ha dicho que el precepto legal cuestionado contribuye a concretar la genérica delimitación de competencias entre el orden jurisdiccional social y el orden jurisdiccional contencioso-administrativo efectuada por el art. 9.4 y 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ), “constituyendo precisamente un supuesto de colaboración entre la ley orgánica y la ley ordinaria considerada constitucionalmente lícita en nuestra STC 224/1993, de 1 de julio. Colaboración que podemos apreciar, en el presente supuesto, no sólo como lícita sino incluso necesaria, en aras del principio de seguridad jurídica proclamado en el art. 9.3 CE, habida cuenta de la concurrencia que se produce, en la concreta materia de que aquí se trata, entre los órdenes contencioso-administrativo y social. Ante la situación de confusión creada por las indecisas soluciones jurisprudenciales a la hora de resolver las fricciones existentes, el legislador ordinario, sin violentar el esquema general del art. 9 LOPJ, configura una exclusión específica y expresa” (STC 121/2011, FJ 7). Así, y trasladando aquí el razonamiento realizado en la STC 121/2011 respecto de las resoluciones y actos dictados en materia de alta de trabajadores en la Seguridad Social, la decisión del legislador de hacer prevalecer, a efectos de la necesaria delimitación de ambos órdenes jurisdiccionales, la dimensión administrativa del acto de inscripción de empresas en la Seguridad Social “no constituye motivo de inconstitucionalidad ni puede calificarse de arbitraria, pues lo que se advierte más bien es que el criterio acogido, tanto en lo relativo a los actos de encuadramiento como al resto de las materias a las que el precepto legal se refiere, no ha sido otro que el de extender el ámbito del orden contencioso- administrativo al conocimiento de todas aquellas actuaciones gestoras de la Seguridad Social relacionadas con la percepción y recaudación de las cotizaciones y demás recursos financieros; y, por el contrario, atribuir al orden social el conocimiento de los actos de gestión de las prestaciones de la Seguridad Social, esto es, de su acción protectora” (STC 121/2011, FJ 7).

Por tanto, y en el mismo sentido en que resolviéramos la cuestión de inconstitucionalidad núm. 10663-2006, hemos de concluir que la regla competencial cuestionada no contradice el diseño establecido en la Ley Orgánica del Poder Judicial, al no poder colegirse de los genéricos enunciados de ésta un encuadramiento inequívoco de las reclamaciones contra resoluciones y actos administrativos de inscripción de empresas en la Seguridad Social en el orden jurisdiccional contencioso- administrativo o en el social.

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Ha decidido

1. Inadmitir la cuestión de inconstitucionalidad sobre el art. 23 de la Ley 52/2003, de 10 de diciembre, que da nueva redacción al art. 3.1 b) del texto refundido de la Ley de procedimiento laboral, en aquella parte que no sea la circunscrita a la “inscripción de empresas”.

2. Desestimar la cuestión de inconstitucionalidad en lo demás.

Publíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.

Dada en Madrid, a veintiséis de septiembre de dos mil once.