STC 109/1994, 11 de Abril de 1994

Ponente:Don Vicente Gimeno Sendra
Fecha de Resolución:11 de Abril de 1994
Emisor:Tribunal Constitucional - Sala Primera
Número de Recurso:Recurso de Amparo nº 2.144/1992
RESUMEN

1. Se reitera doctrina de la STC 305/1993, en relación con los límites de la potestad sancionadora de la Administración [F.J. único].

 
ÍNDICE
CONTENIDO

La Sala Primera del Tribunal Constitucional, compuesta por don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Presidente, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal Allende y don Pedro Cruz Villalón, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de amparo núm. 2.144/92, promovido por «Starter, S.A.», y «Zaragoza Tres, S.L.», representadas por el Procurador don José Manuel Dorremochea Aramburu, y asistidas por Letrado, contra la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 6 de julio de 1992, que desestimó el recurso de apelación formulado contra la dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, de 8 de mayo de 1990, que confirmó los Acuerdos de la Delegación de Gobierno de Aragón, de 7 de febrero y de 17 de mayo de 1988, y de la Dirección General de Política Interior, de 12 de septiembre y 16 de noviembre de 1989, sobre sanción a establecimiento público por incumplimiento de horario de cierre. Han comparecido el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal, y ha sido Ponente el Magistrado don Vicente Gimeno Sendra, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

1. Mediante escrito presentado ante el Registro General de este Tribunal el día 7 de agosto de 1992, el Procurador de los Tribunales don José Manuel de Dorremochea Aramburu, actuando en nombre y representación de las entidades «Starter, S.A.», y «Zaragoza Tres, S.L.», interpuso recurso de amparo contra la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 6 de julio de 1992, que desestimó el recurso de apelación formulado contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, de 8 de mayo de 1990, que confirmó los Acuerdos de la Delegación de Gobierno de Aragón, de 7 de febrero y de 17 de mayo de 1989, y de la Dirección General de Política Interior, de 12 de septiembre y 16 de noviembre, ambos de 1989.

2. Los hechos en que basa la demanda de amparo, son, en síntesis, los siguientes:

a) Por Resoluciones de la Delegación de Gobierno en Aragón, de 7 de febrero y de 17 de mayo de 1989, confirmadas en alzada por sendas Resoluciones de la Dirección General de Política Interior del Ministerio del Interior, de 12 de septiembre y de 16 de noviembre de 1989, se impusieron dos sanciones, una a la entidad «Starter» de 400.000 pesetas y otra a «Zaragoza Tres» de 75.000 pesetas, en su condición de titulares de la discoteca «Pachá» y del bar «Youssou», respectivamente, por incumplimiento de horario, a tenor de lo dispuesto en el art. 81.35 del Real Decreto 2.816/1982, de 27 de agosto, por el que se aprobó el Reglamento General de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas, en relación con la Orden de 23 de noviembre de 1977.

b) Impugnadas tales Resoluciones sancionadoras ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Zaragoza, ésta dictó Sentencia el día 8 de mayo de 1990, desestimando el recurso, y confirmando, en consecuencia, las resoluciones impugnadas.

c) Contra esta Sentencia el demandante de amparo formuló recurso de apelación ante el Tribunal Supremo que fue desestimado por Sentencia de 6 de julio de 1992. La citada resolución consideró que dentro del ámbito del art. 5 del Real Decreto-ley 2/1985 no cabe incluir los establecimientos de espectáculos y actividades recreativas, y que, por tanto, no era aplicable a los establecimientos sancionados la libertad de horarios comerciales que autorizó el mencionado precepto, sino que se encuentran sujetos a su normativa específica, constituida por la Orden del Ministerio del Interior de 23 de noviembre de 1977, invocada en las Resoluciones sancionadoras. Por otra parte, se afirmaba, ambos Acuerdos administrativos fueron adoptados de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento General de Política de Espectáculos y Actividades Recreativas, de 27 de agosto de 1982, que ya se declaró ajustado a Derecho por Sentencia de 10 de julio de 1991, dictada en recurso extraordinario de revisión para la unificación de criterios jurisprudenciales.

3. En la demanda de amparo se invoca, en primer término, la incorrecta aplicación, o, en concreto, la no aplicación del Real Decreto-ley 2/1985 que establece en su art. 5 una amplia libertad de horario para todo tipo de establecimientos comerciales, sin que pueda excluirse a los espectáculos públicos por aplicación de la Orden Ministerial de 31 de julio de 1985, pues ello supone una clara vulneración del principio de igualdad garantizado en el art. 14 de la Constitución. Se afirma que la Sentencia impugnada incurre en una interpretación errónea del concepto locales comerciales y admite que una Orden Ministerial pueda restringir y limitar el ámbito de aplicación de una norma con rango de ley.

En segundo lugar, se alega la infracción del art. 25.1 C.E., por cuanto la norma sancionadora aplicada carece de rango de Ley. El Real Decreto de 27 de agosto de 1982, que regula las infracciones y sanciones en materia de espectáculos y actividades recreativas, carece de rango normativo suficiente, se continúa en la demanda y se cita al respecto múltiple jurisprudencia de este Tribunal sobre las garantías que comporta el art. 25.1 C.E.

4. La Sección Segunda de la Sala Primera de este Tribunal acordó, mediante providencia de 14 de septiembre de 1992, y a tenor de lo dispuesto en el art. 50.5 de la Ley Orgánica de este Tribunal, otorgar un plazo de diez días al Procurador señor Dorremochea Aramburu para que, dentro de dicho término, aportase el poder que acredita en su representación y las copias de las recurridas, debiendo comparecer el citado Procurador en la Secretaría a fin de firmar la demanda, advirtiéndole que de no atender al requerimiento, se acordaría la inadmisión del recurso, conforme lo dispuesto en el art. 50.5 LOTC.

5. El día 17 de septiembre de 1992, el Procurador señor Dorremochea compareció en la Secretaría de este Tribunal y procedió a la firma de la demanda de amparo y, por escrito presentado ante el Registro General de este Tribunal el día 25 de septiembre de 1992, el citado Procurador aportó los documentos interesados, dando cumplimiento al requerimiento de la Sección. Por providencia de la Sección Segunda de la Sala Primera de 21 de enero de 1993 se tuvo por recibido el escrito, los documentos y el poder que le acompañan, y se acordó admitir a trámite la demanda de amparo promovida; a tenor de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, se requirió a la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, para que en el término de tres días, remitiera testimonio de la apelación núm. 5.090/90 y del recurso contencioso-administrativo núm. 1.254/89, interesándose el emplazamiento a quienes fueron parte en el procedimiento con excepción del Abogado del Estado, con entrega de copia simple del escrito y documentos aportados, para que en el plazo de diez días comparecieran en el presente proceso constitucional.

6. Mediante escrito presentado el 3 de marzo de 1993, el Abogado del Estado solicitó que se le tuviera por personado en el recurso de amparo, y por providencia de la Sección Segunda de 8 de marzo de 1993 se le tuvo por personado y parte, se acusó recibo de las actuaciones remitidas, y se acordó dar vista de las mismas a las partes personadas por el plazo común de veinte días para que dentro del mismo presentaran las alegaciones que a su derecho convinieran.

7. La representación procesal del recurrente en amparo, mediante escrito presentado ante el Juzgado de Guardia de Madrid el día 1 de abril de 1993, registrado en este Tribunal al día siguiente, ratificó íntegramente el escrito de demanda y consideró que las resoluciones recurridas vulneraban lo dispuesto en el art. 14 C.E., por la inaplicación del art. 5 del Real Decreto-ley 2/1985 de 3 de abril, que establece el principio de libertad de horario, y que igualmente lesionaban el art. 25.1 de la Constitución, que consagra el principio de legalidad, por carecer la norma que se supone infringida y que prevé la sanción, de la necesaria habilitación legislativa.

8. El Abogado del Estado formuló sus alegaciones mediante escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 24 de marzo de 1993, en el que solicitó la denegación del amparo. Afirma, en primer término, respecto de la pretendida lesión del principio de igualdad, que no se aporta término de comparación válido alguno, ni concurren los requisitos para que este Tribunal entre a conocer la hipotética desigualdad en la aplicación de la Ley, y cita múltiple jurisprudencia al respecto.

Por lo que se refiere a la presunta vulneración del art. 25.1 de la Constitución, por insuficiencia de rango legal de la norma sancionadora, considera que tampoco este motivo puede ser estimado. Sostiene que no existe infracción constitucional del art. 25 cuando la norma reglamentaria postconstitucional se limita, a aplicar el sistema preestablecido en normas preconstitucionales. Este es el caso de la norma cuestionada que protege la pacífica convivencia ciudadana, sanciona el atentado frente a la misma y tiene su cobertura legal en el art. 2 de la Ley de Orden Público, y su contenido es idéntico al establecido en el art. 20 de Reglamento de 3 de mayo de 1935 y en el art. 8 de la Orden Ministerial de 23 de noviembre de 1977, según ha declarado el Tribunal Supremo en su Sentencia de 10 de julio de 1991.

Continúa afirmando que el art. 81.35 del Reglamento de Policía de Espectáculos y Actividades Recreativas no contraviene la reserva de Ley impuesta en el art. 25.1 C.E., y que por su parte, el art. 82 del mismo Reglamento se ajusta a las previsiones contenidas en la Ley de Orden Público en cuanto a la regulación que realiza de las sanciones pecuniarias, y que las sanciones impuestas no exceden de las cuantías máximas autorizadas. No ha existido, a su entender, infracción del art. 25.1 C.E., por lo que solicita la denegación del amparo.

9. El Ministerio Fiscal formuló sus alegaciones mediante escrito presentado el 29 de marzo de 1993, en el que solicitó la denegación del amparo, por cuanto no resulta del proceso la vulneración de los derechos fundamentales que sirven de apoyo a la demanda.

La queja relativa al trato desigual dispensado a los establecimientos destinados a espectáculos públicos respecto de la libertad de horario que rige para los establecimientos comerciales, aparece conectada con las alegaciones relativas a la falta de cobertura legal de la sanción por encontrarse derogado el régimen de horarios de apertura y cierre de espectáculos públicos por el Real Decreto-ley 2/1985.

El Ministerio Fiscal aduce respecto a la falta de rango normativo y carencia de cobertura legal suficiente, que el Tribunal Constitucional no ha sostenido la caducidad de las habilitaciones de leyes preconstitucionales, como lo pone claramente de manifiesto la STC 42/1987. En todo caso, la norma sancionadora encuentra cobertura legal en el art. 2 i) de la Ley de Orden Público, pues en él se tipificaba como infracción los actos «que alteraran la paz pública o la convivencia social» y la fijación de un horario nocturno de cierre responde a la necesidad de preservar la tranquilidad de la mayor parte de la ciudadanía.

En segundo término, no puede sostenerse que el régimen de limitación de horarios haya quedado derogado por el Real Decreto-ley 2/1985, pues los espectáculos públicos quedan fuera del régimen de aplicación del citado Real Decreto; éstos siempre han sido regulados con absoluta separación de la actividad puramente comercial, entre otras razones porque en ellos la Administración desarrolla funciones de policía que nada tienen que ver con la actividad desplegada respecto a la política económica y comercial.

Por todo ello concluye que no se aprecia vulneración de los arts. 14 y 25.1 de la C.E.

10. Por providencia de 7 de abril de 1994, se acordó señalar para deliberación y fallo de la presente Sentencia el siguiente día 11 del mismo mes y año.

Fundamentos jurídicos

Unico. Se formula el presente recurso de amparo contra la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 6 de julio de 1993, que confirmó la dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, de 8 de mayo de 1990, que a su vez declaró ajustadas a derecho las Resoluciones de la Delegación de Gobierno de dicha Comunidad Autónoma que impusieron a las entidades recurrentes, titulares de una discoteca y de un bar, sendas sanciones pecuniarias, por incumplimiento de horario de cierre.

Se plantean por las demandantes dos vulneraciones constitucionales derivadas de la imposición de las sanciones objeto de impugnación. Por un lado, se invoca la infracción del principio de igualdad por cuanto no se aplica a los espectáculos públicos el régimen de libertad de horarios previsto para los locales comerciales en el art. 5 del Real Decreto-ley 2/1985 de 30 de abril, y por otro, la infracción del art. 25.1 consecuencia de que la norma sancionadora aplicada carecía de cobertura legal, incumpliéndose así las exigencias que impone el principio de legalidad.

Concretados en tales términos, el presente proceso de amparo resulta sustancialmente similar al recurso de amparo núm. 2.286/90, resuelto por la Sala Primera en STC 305/1993, cuya doctrina resulta plenamente aplicable al caso ahora examinado.

En esta Sentencia, tras rechazar la pretendida infracción del principio de igualdad, asimismo aducida, por tratarse de una cuestión de legalidad ordinaria, declaramos que el Reglamento General de Espectáculos y Actividades Recreativas, aprobado por Real Decreto 2.816/1982, de 27 de agosto, responde en muchos casos a principios ya contenidos en la regulación preconstitucional, y en consecuencia, recoge o reitera mandatos ya presentes en ella. Pero tal continuidad normativa no puede suponer que la Administración ostente potestades sancionadoras no amparadas por una cobertura suficiente de normas con rango legal, pues ello representaría convertir en buena medida en inoperante el principio de legalidad de la actividad sancionadora de la Administración contenido en el art. 25.1 C.E., con sólo reproducir, a través del tiempo, las normas reglamentarias sancionadoras preconstitucionales, manteniéndose así in aeternum, después de la Constitución, sanciones sin cobertura legal, incumpliéndose el citado precepto constitucional. Como consecuencia de ello, concluimos que la mera presencia en la Orden de 1935 de un precepto similar al contenido en el art. 81.35 del Reglamento de 1982, no puede conducir a apreciar que, con posterioridad a la entrada en vigor de la Constitución, no fuera necesaria una habilitación legislativa para que la Administración pudiera tipificar como falta la conducta allí descrita.

En definitiva, en aquella ocasión, como en la ahora examinada, la disposición sancionadora aplicada fue aprobada post Constitutione, sin la necesaria cobertura legal, violándose así el derecho fundamental garantizado en el art. 25.1 de la Constitución, lo que determina el otorgamiento del amparo solicitado.

FALLO

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

Conceder el amparo solicitado y, en su virtud:

1. Reconocer el derecho del recurrente a no ser sancionado por acciones y omisiones que en el momento de producirse no constituían infracción administrativa según la legislación vigente en aquel momento.

2. Anular las Resoluciones de la Delegación de Gobierno en Aragón, de 7 de febrero y 17 de mayo de 1989 y de la Dirección General de Política Interior, de 12 de septiembre y 16 de noviembre de 1989, así como las Sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 6 de febrero de 1992 y de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, de 8 de mayo de 1990.

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a once de abril de mil novecientos noventa y cuatro.