STC 111/1994, 11 de Abril de 1994

Ponente:Don Vicente Gimeno Sendra
Fecha de Resolución:11 de Abril de 1994
Emisor:Tribunal Constitucional - Sala Primera
Número de Recurso:Recurso de Amparo nº 1.005/1993
RESUMEN

1. Se reitera doctrina de la STC 305/1993, en relación con los límites de la potestad sancionadora de la Administración [F.J. único].

 
ÍNDICE
CONTENIDO

La Sala Primera del Tribunal Constitucional, compuesta por don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Presidente, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal Allende y don Pedro Cruz Villalón, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de amparo núm. 1.005/93, promovido por don Miguel C. M. representado por el Procurador don José Manuel Dorremochea Aramburu, y asistido por Letrado, contra la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 26 de febrero de 1993, que desestimó el recurso de apelación formulado contra la dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 10 de noviembre de 1990, que confirmó los Acuerdos de la Delegación de Gobierno de Aragón, de 24 de febrero de 1988 y 14 de abril de 1989, y de la Dirección General de Política Interior de 3 de marzo y 16 de noviembre de 1989, sobre sanción a establecimiento público por incumplimiento de horario de cierre. Han comparecido el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal, y ha sido Ponente el Magistrado don Vicente Gimeno Sendra, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

1. Mediante escrito presentado ante el Registro General de este Tribunal el día 2 de abril de 1993, el Procurador de los Tribunales don José Manuel de Dorremochea Aramburu, actuando en nombre y representación de don Miguel C. M. interpuso recurso de amparo contra la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 26 de febrero de 1993, que desestimó el recurso de apelación formulado contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, de 10 de noviembre de 1990, que confirmó los Acuerdos de la Delegación de Gobierno, de Aragón de 24 de febrero de 1988 y de 14 de abril de 1989, y de la Dirección General de Política Interior, de 3 de marzo y 16 de noviembre de 1989.

2. Los hechos en que basa la demanda de amparo, son, en síntesis, los siguientes:

a) Por Resoluciones de la Delegación de Gobierno en Aragón de 24 de febrero de 1988, y de 14 de abril de 1989, confirmados en alzada por sendas Resoluciones de la Dirección General de Política Interior del Ministerio del Interior, de 3 de marzo y 16 de noviembre de 1989, se impusieron dos sanciones al recurrente de 100.000 y 250.000 pesetas, respectivamente, en su condición de propietario de la Discoteca «Babieca», por incumplimiento de horario, a tenor de lo dispuesto en el art. 81.35 del Decreto 2.816/1982, de 26 de agosto, por el que se aprobó el Reglamento General de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas.

b) Impugnadas tales resoluciones sancionadoras ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Zaragoza, ésta dictó Sentencia, el día 10 de noviembre de 1990, desestimando el recurso, y confirmando, en consecuencia, las resoluciones impugnadas.

c) Contra esta Sentencia el demandante de amparo formuló recurso de apelación ante el Tribunal Supremo que fue desestimado por Sentencia de 26 de febrero de 1993. La citada resolución consideró que dentro del ámbito del art. 5 del Real Decreto-ley 2/1985 no cabe incluir los establecimientos de espectáculos y actividades recreativas, y que por tanto, no era aplicable a la Discoteca «Babieca» la libertad de horarios comerciales que autorizó el mencionado precepto, que se encuentra sujeto a su normativa específica, constituida por la Orden del Ministerio del Interior de 23 de noviembre de 1977, invocada en las Resoluciones sancionadoras. Por otra parte, se afirmaba, ambos Acuerdos administrativos fueron adoptados de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento General de Política de Espectáculos y Actividades Recreativas de 27 de agosto de 1982, que ya se declaró ajustado a Derecho por Sentencia de 10 de julio de 1991, dictada en recurso extraordinario de revisión para la unificación de criterios jurisprudenciales.

3. En la demanda de amparo se invoca, en primer término, la incorrecta aplicación, o, en concreto, la no aplicación del Real Decreto-ley 2/1985 que establece en su art. 5 una amplia libertad de horario para todo tipo de establecimientos comerciales, sin que pueda excluirse a los espectáculos públicos por aplicación de la Orden Ministerial de 31 de julio de 1985, pues ello supone una clara vulneración del principio de igualdad garantizado en el art. 14 de la Constitución. Se afirma que la Sentencia impugnada incurre en una interpretación errónea del concepto locales comerciales y admite que una Orden Ministerial pueda restringir y limitar el ámbito de aplicación de una norma con rango de ley.

En segundo lugar se alega la infracción del art. 25.1 C.E., por cuanto la norma sancionadora aplicada carece de rango de Ley. El Real Decreto de 27 de agosto de 1982, que regula las infracciones y sanciones en materia de espectáculos y actividades recreativas, carece de rango normativo suficiente, se continúa en la demanda y se cita al respecto múltiple jurisprudencia de este Tribunal sobre las garantías que comporta el art. 25.1 C.E.

4. La Sección Segunda de la Sala Primera de este Tribunal acordó, mediante providencia de 26 de abril de 1993, y a tenor de lo dispuesto en el art. 50.5 de la Ley Orgánica de este Tribunal, otorgar un plazo de diez días al solicitante de amparo para que, dentro de dicho término, aportase copias de las Sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo y del Tribunal Superior de Justicia de Aragón; certificación expedida por el Secretario del Tribunal de la fecha de notificación a la representación del recurrente, de la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, copia simple del escrito de demanda y tres copias de los documentos; advirtiéndole que de no atender al requerimiento, se acordaría la inadmisión del recurso, conforme lo dispuesto en el art. 50.5 LOTC.

5. Por escrito presentado ante el Registro General de este Tribunal el día 12 de mayo de 1993, el Procurador señor Dorremochea Aramburu aportó los documentos interesados, dando cumplimiento al requerimiento de la Sección. Por providencia de la Sección Segunda de la Sala Primera de 30 de noviembre de 1993 se tuvo por recibido tal escrito y documentos, y se acordó admitir a trámite la demanda de amparo promovida; a tenor de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, se requirió a la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, para que, en el término de tres días, remitiera testimonio de la apelación núm. 11.134/90 y del recurso 534/90, el emplazamiento al Abogado del Estado con entrega de copia simple del escrito y documentos aportados, para que en el plazo de diez días compareciera en el presente proceso constitucional.

6. Mediante escrito presentado el 3 de diciembre de 1993, el Abogado del Estado solicitó que se le tuviera por personado en el recurso de amparo, y por providencia de la Sección Segunda de 24 de enero de 1994 se le tuvo por personado, se acusó recibo de las actuaciones recibidas, y se acordó dar vista de las mismas a las partes personadas y al Ministerio Fiscal por el plazo común de veinte días para que dentro del mismo presentaran las alegaciones que a su derecho convinieran.

7. La representación procesal del recurrente en amparo, mediante escrito presentado ante el Juzgado de Guardia de Madrid el día 16 de febrero de 1994, registrado en este Tribunal al día siguiente, ratificó íntegramente el escrito de demanda y consideró que las Resoluciones recurridas vulneraban lo dispuesto en el art. 14 C.E. por la inaplicación del art. 5 del Real Decreto-ley 2/1985 de 3 de abril, que establece el principio de libertad de horario, e igualmente lesionaban el art. 25.1 de la Constitución, que consagra el principio de legalidad, por carecer la norma que se supone infringida y que prevé la sanción, de la necesaria habilitación legislativa.

8. El Abogado del Estado presentó sus alegaciones mediante escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 16 de febrero de 1994, en el que solicitó la denegación del amparo. Afirmó, en primer término, respecto de la pretendida lesión del principio de igualdad, que no se aporta término de comparación válido alguno, ni concurren los requisitos para que este Tribunal entre a conocer la hipotética desigualdad en la aplicación de la Ley, y citó múltiple jurisprudencia al respecto. Señala que, recientemente, este Tribunal en un supuesto idéntico, ha declarado que tal cuestión, que se intenta reconducir a través del principio de igualdad, constituye únicamente una cuestión de mera legalidad ordinaria, no susceptible de revisión a través del recurso de amparo (STC 305/1993).

Por lo que se refiere a la presunta vulneración del art. 25.1 de la Constitución, por insuficiencia de rango legal de la norma sancionadora, considera que tampoco este motivo puede ser estimado. Sostiene que no existe infracción constitucional del art. 25 cuando la norma reglamentaria postconstitucional se limita, sin invocar el sistema de infracciones y sanciones en vigor, a aplicar el sistema preestablecido en normas preconstitucionales. Este es el caso de la norma cuestionada que protege la pacífica convivencia ciudadana, sanciona el atentado frente a la misma y tiene su cobertura legal en el art. 2 de la Ley de Orden Público, y su contenido es idéntico al establecido en el art. 20 de Reglamento de 3 de mayo de 1935 y en el art. 8 de la Orden Ministerial de 23 de noviembre de 1977, según ha declarado el Tribunal Supremo en su Sentencia de 10 de julio de 1991.

Continúa afirmando que el art. 81.35 del Reglamento de Policía de Espectáculos y Actividades Recreativas no contraviene la reserva de Ley impuesta en el art. 25.1 C.E., y que por su parte el art. 82 del mismo Reglamento se ajusta a las previsiones contenidas en la Ley de Orden Público en cuanto a la regulación que realiza de las sanciones pecuniarias; y que las sanciones impuestas no exceden de las cuantías máximas autorizadas. No ha existido, a su entender, infracción del art. 25.1 C.E., por lo que solicita la denegación del amparo.

9. El Ministerio Fiscal formuló sus alegaciones mediante escrito presentado el 17 de febrero de 1994, en el que solicitó el otorgamiento del amparo, por cuanto resulta vulnerado el art. 25.1 de la Constitución. Aduce en este trámite el Ministerio Público que este Tribunal dictó STC 305/1993 en la que estimó el recurso de amparo interpuesto por el mismo recurrente, en un supuesto idéntico al de autos, y que la misma doctrina se reitera en la STC 333/1993. En estas resoluciones se declaró la falta de cobertura legal del Real Decreto 2.816/1982 y, por tanto, la quiebra del principio de legalidad aplicable a las infracciones y sanciones administrativas consagrado en el art. 25.1 C.E. Tratándose de casos idénticos, considera que procede estimar que las sanciones objeto del presente recurso carecen de la debida cobertura legal, y en consecuencia, el amparo debe prosperar, declarándose la nulidad de las resoluciones impugnadas.

10. Por providencia de 7 de abril de 1994, se acordó señalar para deliberación y fallo la presente Sentencia el siguiente día 11 del mismo mes y año.

Fundamentos jurídicos

Unico. Se formula el presente recurso de amparo contra la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 26 de febrero de 1993, que confirmó la dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, de 10 de noviembre de 1990, que a su vez declaró ajustadas a derecho las Resoluciones de la Delegación de Gobierno de dicha Comunidad Autónoma que impusieron al recurrente, titular de una discoteca, dos sanciones pecuniarias.

Se plantean por el demandante dos vulneraciones constitucionales derivadas de la imposición de las sanciones objeto de impugnación. Por un lado, se invoca la infracción del principio de igualdad por cuanto no se aplica a los espectáculos públicos el régimen de libertad de horarios previsto para los locales comerciales en el art. 5 del Real Decreto-ley 2/1985, de 30 de abril; y por otro, la infracción del art. 25.1 C.E. como consecuencia de que la norma sancionadora aplicada carecía de cobertura legal, incumpliéndose así las exigencias que impone el principio de legalidad.

Concretados en tales términos, el presente proceso de amparo resulta idéntico, incluso por tratarse del mismo demandante, al recurso de amparo núm. 2.286/90, resuelto por la Sala Primera en (STC 305/1993), cuya doctrina es de plena aplicación al caso ahora examinado.

En esta Sentencia, tras rechazar la pretendida infracción del principio de igualdad, asimismo aducida, por tratarse de una cuestión de legalidad ordinaria, declaramos que el Reglamento General de Espectáculos y Actividades Recreativas, aprobado por Real Decreto 2.816/1982, de 27 de agosto, responde en muchos casos a principios ya contenidos en la regulación preconstitucional, y en consecuencia, recoge o reitera mandatos ya presentes en ella. Pero tal continuidad normativa no puede suponer que la Administración ostente potestades sancionadoras no amparadas por una cobertura suficiente de normas con rango legal, pues ello representaría convertir en buena medida en inoperante el principio de legalidad de la actividad sancionadora de la Administración contenido en el art. 25.1 C.E, con sólo reproducir, a través del tiempo, las normas reglamentarias sancionadoras preconstitucionales, manteniéndose así in aeternum, después de la Constitución, sanciones sin cobertura legal e incumpliéndose el citado precepto constitucional. Como consecuencia de ello, concluimos que la mera presencia en la Orden de 1935 de un precepto similar al contenido en el art. 81.35 del Reglamento de 1982, no puede conducir a apreciar que, con posterioridad a la entrada en vigor de la Constitución, no fuera necesaria una habilitación legislativa para que la Administración pudiera tipificar como falta la conducta allí descrita. En definitiva, en aquella ocasión, como en el ahora examinada, la disposición sancionadora aplicada fue aprobada post Constitutione, sin la necesaria cobertura legal, violándose así el derecho fundamental garantizado en el art. 25.1 de la Constitución, lo que determina el otorgamiento del amparo solicitado.

FALLO

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

Conceder el amparo solicitado y, en su virtud:

1. Reconocer el derecho del recurrente a no ser sancionado por acciones y omisiones que en el momento de producirse no constituían infracción administrativa según la legislación vigente en aquel momento.

2. Anular las Resoluciones de la Delegación de Gobierno en Aragón, de 24 de febrero de 1988 y 14 de abril de 1989 y de la Dirección General de Política Interior, de 3 de marzo y 16 de noviembre de 1989, así como las Sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 26 de febrero de 1993 y de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, de 10 de noviembre de 1990.

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a once de abril de mil novecientos noventa y cuatro.