STC 183/1996, 14 de Noviembre de 1996

1. Por escrito registrado en este Tribunal el 9 de marzo de 1988, el Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación, promovió conflicto positivo de competencia en relación con el art. 2, in fine, y Anexo de la Orden del Departamento de Industria y Comercio del Gobierno vasco, de 2 de abril de 1987, por la que se regula la Inspección Técnica de Vehículos dedicados al Transporte Escolar y de Menores.

2. La fundamentación jurídica del presente conflicto, según se expone en la demanda, es la que sigue:

La Orden cuestionada introduce prescripciones ajenas a la simple regulación de la actividad inspectora, suspendiendo, por un lado, las especificaciones recogidas en las normas estatales de aplicación (disposición transitoria primera), y, por otro, adicionando a las mismas las especificaciones que establece el anexo de la Orden en cuestión (art. 2, in fine). Por ello, el Gobierno de la Nación requirió al del País Vasco a fin de que derogara la Disposición transitoria primera, el anexo y, por conexión con ellos, el art. 2, in fine, de la Orden de 2 de abril de 1987. El Gobierno vasco decidió estimar parcialmente el requerimiento de incompetencia y, en consecuencia, derogó la Disposición transitoria primera de la meritada Orden; pero no lo estimó fundado en lo relativo a los demás preceptos cuestionados. Como señala el requerimiento de incompetencia que el Gobierno de la Nación dirigió al del País Vasco, los defectos en que incurre la Orden meritada, una vez derogada su disposición transitoria primera, siguen manteniéndose desde una doble perspectiva:

a) El art. 2 de la Orden impugnada establece que «la inspección técnica de vehículos dedicados al transporte escolar constituye una Inspección especial tendente a determinar el cumplimiento, por parte de este tipo de vehículos, de las prescripciones técnicas específicas establecidas en el Real Decreto 2.296/1983, de 25 de agosto, y en la Orden de 26 de octubre de 1983, adicionándoseles a dichas disposiciones reglamentarias las especificaciones que, a tal efecto, se establecen, tanto para su articulado como para sus anexos como en la presente Orden». Y en el anexo de esta Norma se especifican las adiciones que se realizan a las de la Orden de 26 de octubre de 1983 del Ministerio de Industria y Energía. La tergiversación del proceso normativo que suponen estos preceptos resulta evidente. Se olvidan de la independencia de los poderes normativos de las instancias estatal y autonómica y de sus correspondientes esferas competenciales, y dan lugar a una especie de norma jurídica hasta ahora desconocida en nuestro ordenamiento, en parte autonómica, en parte estatal. Dado que, como resulta evidente, el Gobierno vasco y los Departamentos de la Administración autonómica carecen de competencia para modificar, suspender, adicionar o completar las disposiciones estatales en el modo que resulta de la Orden en conflicto, la que aquí nos interesa debe ser declarada radicalmente nula. La competencia para modificar sus propias disposiciones corresponde a los órganos estatales que, según el caso, tengan atribuida esa facultad.

b) Además de lo expuesto, considera esa representación, que la Orden del Departamento de Industria y Comercio se produce claramente fuera del marco de las competencias autonómicas por cuanto, sin poder encuadrarse en las materias asumidas en el Estatuto de Autonomía por el País Vasco como «industria» (art. 10.30) o «transporte» (art. 10.32), resulta clara su inclusión en la que recoge el art. 149.1.21 C.E. como propia del Estado, quien, por consiguiente, ostenta la competencia para determinar las especiales condiciones de seguridad que deben reunir los vehículos destinados al transporte escolar y de menores, y ello sin necesidad de acudir a la doctrina de los poderes implícitos, que menciona la contestación al requerimiento de incompetencia como contraria a la Constitución y a los Estatutos de Autonomía, puesto que es perfectamente posible reconducir y encuadrar en la materia «tráfico y circulación de vehículos a motor» a que se refiere el art. 149.1.21 C.E., tanto la parte de la Orden de 2 de abril de 1987 que aquí se impugna, como aquellas normas estatales que pretende desarrollar, modificar y adicionar.

Por todo ello, el Abogado del Estado solicita, a este Tribunal, que dicte Sentencia por la que se declare que la competencia controvertida corresponde al Estado y por la que se anulen, en consecuencia, las normas impugnadas.

3. Por providencia de 17 de marzo de 1988, la Sección Tercera del Pleno acordó admitir a trámite el presente conflicto positivo de competencia, dar traslado de la demanda al Gobierno del País Vasco, con el fin de que formulase las alegaciones que considerase pertinentes en el plazo de veinte días (art. 82.2 LOTC), dirigir oficio al Presidente de la Audiencia Territorial de Bilbao, por si ante ella estuviera impugnada o se impugnare la referida Orden, tener por invocado por el Gobierno el art. 161.2 C.E. y publicar la formalización del conflicto y la suspensión acordada en el «Boletín Oficial del Estado» y en el del País Vasco para general conocimiento.

4. El Letrado del Gobierno vasco presentó su escrito ante este Tribunal el 20 de abril de 1988, cuya síntesis es la siguiente:

a) El Abogado del Estado señala en su escrito que la norma autonómica atacada produce un problema de tergiversación del proceso normativo. Por contra, esta parte entiende que el problema no es real porque la norma autonómica no afecta, como tal norma, a la del Estado, sino únicamente al Derecho autonómico. Lo que ocurre, en virtud del carácter supletorio que el art. 149.3 C.E. otorga al derecho del Estado en relación con el de las Comunidades Autónomas, es que la extensión o amplitud del Derecho del Estado respecto de una materia determinada es variable, dependiendo su virtualidad del grado de desarrollo del Derecho autonómico. El Derecho autonómico, por tanto, tiene la facultad de establecer los límites o definir el alcance y contenido del Derecho estatal. Este sistema de Derecho supletorio puede encerrar graves peligros para la seguridad jurídica, lo que obliga a los poderes públicos productores de las normas a buscar las técnicas más eficaces a fin de preservar ese principio jurídico. Y es por esa exigencia de seguridad jurídica, que se acude a la adición sobre el texto de otra norma, con proyección limitada al Derecho autonómico, cuando se quiere establecer una regulación diferente, «en el sentido de mayor contenido a partir de otro idéntico». Esta técnica normativa implica la asunción por parte de la Comunidad Autónoma de la norma estatal como propia en su totalidad y no sólo en la parte adicionada, transformando el carácter supletorio que tenía en el de norma emanada de la Comunidad Autónoma.

b) La representación del Gobierno de la Nación rechaza la competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco para dictar la Orden de 2 de abril de 1987 impugnada, sin analizar el contenido de los títulos competenciales esgrimidos por el Gobierno vasco. Esta parte, sin embargo, entiende ser competente para promulgar la Orden impugnada en virtud de una doble titularidad relativa, una, a industria (art. 10.30 E.A.P.V.), y a transportes terrestres, la otra (art. 10.32 E.A.P.V.), porque entiende que el contenido de las materias o ámbitos sobre los que recae la competencia no viene definida o delimitada por la esencia de la materia, pues esos ámbitos no tienen más esencia que la que el Derecho positivo les otorga. Y, en este sentido, se expone que el Derecho positivo configura la seguridad del transporte como materia de transportes, incluyendo en la materia de industria los requisitos técnicos que han de cumplir los vehículos. Así, las adiciones que introduce la Orden versan sobre las características de las puertas, pantalla del asiento del conductor y ventanas de los vehículos dedicados al transporte escolar y de menores, aspectos que forman parte de la materia de transportes y que, por tal motivo, se encuentran recogidos en el Reglamento de Ordenación de los Transportes Terrestres. Este ejemplo, y otros que se exponen en el escrito, permiten concluir a esta parte que es claro que el objeto de regulación de la Orden es materia de transportes. Lo mismo sucede con las condiciones técnicas de los vehículos, que son materia de industria. Así, por ejemplo, el Decreto 1.666/1960, de 21 de julio, no deja lugar a dudas de que tradicionalmente las condiciones técnicas fundamentales que han de cumplir los vehículos en España ha sido considerado como materia de industria, evidenciándose la concepción errónea que sobre ello mantiene el Abogado del Estado cuando limita esta materia a la regulación de los procesos productivos, estructura, instalación u obligaciones del sector industrial.

Por último, si a efectos de transferencias el Estado ha entendido que la inspección técnica de vehículos es una materia de industria, sorprende que ahora se sostenga que debe incardinarse en el ámbito competencial de tráfico y circulación de vehículos a motor, lo que supondría la inconstitucionalidad de todas las transferencias realizadas por el Estado a las Comunidades Autónomas en materia de inspección técnica de vehículos.

Las razones hasta aquí expuestas se completan con otro argumento que, según esta parte, es por sí sólo concluyente: Si el propio Real Decreto 2.296/1983, regulador de las normas de seguridad del transporte escolar y de menores reconoce que las infracciones relativas, precisamente, a pantalla protectora del asiento del conductor, a la apertura y cierre automático de las puertas y a la apertura practicable de las ventanas, se sancionaran de conformidad con lo previsto en la legislación de Ordenación de los Transportes Mecánicos por Carretera, es que entiende que tal materia corresponde al ámbito del transporte y no al del tráfico y circulación de vehículos a motor. Todo ello, evidencia que la propia norma entiende que la materia objeto de este conflicto pertenece a los ámbitos competenciales de transporte e industria, materias sobre las que la Comunidad Autónoma del País Vasco ostenta la competencia exclusiva a tenor de lo dispuesto en los arts. 10.32 y 10.30 del Estatuto de Autonomía.

En consecuencia, el Letrado del Gobierno vasco solicita se dicte Sentencia declarando que corresponde a la Comunidad Autónoma del País Vasco la titularidad de la competencia controvertida, desestimando la pretensión del Gobierno del Estado.

5. Por providencia de 20 de junio de 1988, la Sección Tercera acordó oír a las partes para que, en el plazo común de cinco días, expusieran lo que estimaran procedente acerca del mantenimiento o levantamiento de la suspensión.

6. Evacuados los correspondientes escritos por parte del Abogado del Estado y del Letrado del Gobierno vasco, el Pleno del Tribunal dictó Auto, de 12 de julio de 1988, acordando levantar la suspensión del art. 2, in fine, y adición 2 del Anexo, de la Orden del Departamento de Industria y Comercio del Gobierno vasco, de 2 de abril de 1987, por la que se regula la Inspección Técnica de Vehículos dedicados a Transporte Escolar y de Menores.

7. Mediante providencia de 24 de noviembre de 1994, el Pleno acordó oír a las partes para que, en el plazo de diez días, expusieran lo que consideraran procedente acerca de la posible carencia de objeto sobrevenida del presente conflicto, a la vista de la jurisprudencia contenida en las SSTC 181/1992, 203/1992, 14/1994 y la recaída con esta fecha en los conflictos positivos de competencia acumulados núms. 1.172/88 o 1.532/88, este último planteado por el Gobierno vasco.

8. El Letrado del Gobierno vasco presentó su escrito el 1 de diciembre de 1994, interesando que se continuara la tramitación procesal del conflicto positivo de competencia hasta su terminación por Sentencia, en la que se declare que la titularidad de la competencia controvertida corresponde a la Comunidad Autónoma del País Vasco.

9. El Abogado del Estado presentó su escrito ante este Tribunal el 22 de diciembre de 1994. Si bien no se pronuncia acerca de la posible carencia de objeto sobrevenida del presente conflicto, realiza una serie de consideraciones sobre la jurisprudencia citada en la providencia del día 24 de noviembre anterior, y concluye que dicha jurisprudencia constitucional confirma la posición mantenida por el Gobierno en la controversia.

10. Por providencia de 12 de noviembre de 1996, se señaló para deliberación y votación del presente conflicto positivo de competencia el día 14 del mismo mes y año.

1. Como resulta de los antecedentes, el presente conflicto positivo versa sobre la titularidad de la competencia para establecer las normas técnicas a cumplir por los vehículos destinados al transporte escolar o de menores. El Abogado del Estado plantea el conflicto competencial frente a la Orden del Departamento de Industria y Comercio del Gobierno vasco que regula la inspección técnica de vehículos dedicados al transporte escolar y de menores, de la que impugna exclusivamente el art. 2, in fine, y su anexo, en tanto en cuanto adicionan a la normativa estatal vigente determinados requisitos relativos a aquellas normas técnicas. Alega que la competencia en la materia pertenece al Estado, en virtud del art. 149.1.21 C.E., que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre «tráfico y circulación de vehículos a motor». Por su parte, la representación del Gobierno vasco, sostiene que la regulación impugnada no es subsumible en tal apartado constitucional, sino en materias distintas, como son la de «industria» y la de «transportes», sobre las que esta Comunidad tiene competencia exclusiva en virtud de los títulos establecidos en los arts. 10.30 y 10.32 E.A.P.V., respectivamente.

2. El presente conflicto replantea, de este modo, la cuestión ya resuelta en las SSTC 59/1985, fundamento jurídico 3., y 181/1992, fundamento jurídico 3., de cuyas tesis se hacen eco, posteriormente, las SSTC 203/1992, fundamento jurídico 2.; 14/1994, fundamento jurídico 3., y 118/1996, fundamento jurídico 67. De este cuerpo doctrinal resulta, de un lado, una clara diferenciación entre la competencia para determinar los requisitos técnicos que deben cumplir los vehículos para garantizar la seguridad vial y la de las personas implicadas en los diversos transportes, que pertenece a la materia de tráfico, competencia exclusiva del Estado (SSTC 59/1985 y 181/1992) y, de otro lado, la actividad ejecutiva de verificación del cumplimiento de aquellos requisitos técnicos exigidos en la legislación estatal para la homologación de determinados productos industriales destinados al transporte, que pertenece a la materia de industria y, por lo tanto, corresponde a las Comunidades Autónomas, en la medida en que esté contemplada tal competencia en sus respectivos Estatutos de Autonomía (SSTC 203/1992 y 14/1994), de otra.

Pues bien, desde esta perspectiva, debe acogerse la argumentación del Abogado del Estado, como ya manifestamos en la STC 59/1985 y, posteriormente, en la STC 181/1992. En el concepto de tráfico y circulación de vehículos a motor, como materia atribuida por el art. 149.1.21 C.E. a la competencia exclusiva del Estado, «no se encuentran englobadas solamente las condiciones atinentes a la circulación (v. gr., señales, limitaciones de velocidad, etc.), sino las condiciones que deben cumplir los vehículos que circulan». De ahí, que no quepa separar, como integrantes de esas garantías de seguridad, los requisitos técnicos que debe reunir un vehículo para garantizar la seguridad de personas y cosas exteriores a él, de aquellos requisitos que pretenden proteger a quienes, como conductores o pasajeros, se encuentren en su interior. «Ambas dimensiones son elementos indisolubles de la seguridad del tráfico y circulación, pues es innegable la repercusión que un accidente o fallo de seguridad en el interior de un vehículo, que afecte a las personas que en él viajan (tanto conductor como pasajeros) puede tener en la conducción del mismo, así como en otros vehículos de su entorno» (STC 181/1992, fundamento jurídico 3.).

La conclusión no puede ser ahora distinta de la que allí se dedujo: La regulación de los requisitos técnicos destinados a la protección y seguridad de conductores y viajeros debe entenderse incluida en la reserva a la competencia estatal exclusiva del art. 149.1.21 C.E. Y como materia sujeta a tal competencia exclusiva, no cabe la intervención, al respecto, de las Comunidades Autónomas, modificando o desarrollando las prescripciones estatales.

3. Los preceptos de la Orden del País Vasco que se impugnan se dictan con invocación explícita de la competencia exclusiva que tiene reconocida esta Comunidad Autónoma en materia de industria y en ejecución de los requisitos técnicos establecidos en el Real Decreto 2.296/1983 con el objeto de conseguir los máximos niveles de seguridad para el tipo de transporte de escolares y de menores. Sin embargo, el mandato contenido en el art. 2, in fine, de la misma en relación con su Anexo, se refiere claramente a requisitos de innegable repercusión en la seguridad vial, pues afectan no solamente a la seguridad de las personas que utilizan el transporte (puertas automáticas, ventanas), sino también a la seguridad del conductor (regulación de pantallas de protección). Se inscriben, así, plenamente, en el ámbito de la seguridad de la circulación y el tráfico, según lo ya expuesto. Por ello ha de concluirse, accediendo a las pretensiones formuladas por el Abogado del Estado, que invaden la competencia reservada al Estado por el art. 149.1.21 C.E.

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

Declarar:

1. Que corresponde al Estado la titularidad de la competencia controvertida.

2. La nulidad del art. 2, in fine, y anexo de la Orden del Departamento de Industria y Comercio del Gobierno vasco, de 2 de abril de 1987, por la que se regula la Inspección Técnica de Vehículos dedicados al transporte escolar y de menores.

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a catorce de noviembre de mil novecientos noventa y seis.