STC 166/1985, 9 de Diciembre de 1985

1. Don José I. D., representado por el Procurador de los Tribunales don Mauro F. y G. O. y asistido del Letrado don Luis I. D., interpuso recurso de amparo, mediante escrito que tuvo su entrada el 3 de enero de 1985, contra Auto de la Sala Quinta del Tribunal Supremo de 19 de noviembre de 1984, desestimatorio de recurso de súplica interpuesto contra providencia de 4 de julio de 1984.

Los hechos y fundamentos de Derecho en que se fundamentó la demanda son los siguientes:

a) El solicitante de amparo, funcionario del Cuerpo Técnico de Correos, había interpuesto con fecha de 25 de junio de 1984 recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 855/1984, de 11 de abril, por el que se aprobaron los baremos aplicables en los concursos para el acceso, por una sola vez, a los Cuerpos Superior Postal y de Telecomunicación y otros del ramo. El recurrente compareció por sí mismo, al pretendido amparo del art. 33.3 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA).

b) La Sala Quinta del Tribunal Supremo, por providencia de 24 de julio siguiente, dispuso que «antes de acordar sobre su admisión y trámite por el procedimiento ordinario por tratarse de un Decreto, se requiriese al recurrente para que comparezca en la forma que dispone el art. 33.1 de la Ley Jurisdiccional y no personal y directamente, con apercibimiento de que de no hacerlo en término de quince días, se archivarán los autos».

c) Interpuesto por el solicitante de amparo, el día 20 de julio, recurso de súplica, la Sala lo desestimó por el mencionado Auto de 19 de noviembre de 1984. En dicho Auto se consideró, previa cita del art. 33 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, «que el procedimiento especial expresado en el razonamiento que antecede solamente es aplicable cuando los recursos contencioso-administrativos tuvieren por objeto actos que se refieran a cuestiones de personal que no impliquen separación de empleados públicos, y en el presente caso se impugna una disposición de carácter general como reconoce el propio recurrente, sin que pueda admitirse, como éste pretende, que la palabra "acto" incluya a dichas disposiciones», añadiéndose un poco más adelante: «Sin que el cambio de criterio de esta Sala, al que se refiere el señor I. D., puede entenderse que afecte al art. 9.3 de la Constitución, ya que las cuestiones diferentes, la seguridad jurídica y la interdicción de la arbitrariedad de los procesos (sic) públicos y la evolución en la interpretación de las normas, por parte de los Tribunales pues, de lo contrario, se consagraría la petrificación de dicha interpretación» (considerando segundo).

d) El solicitante de amparo citó como infringidos derechos de los arts. 24 y 14, en conexión el segundo con el 9.3 de la Constitución. Por una parte, al negársele el procedimiento especial en materia de personal, se ha vulnerado su derecho a obtener la tutela judicial efectiva y al proceso especial debido, que a diferencia del ordinario es gratuito y más rápido. Por otra, si el principio de igualdad comprende la igualdad en la aplicación de la Ley (Sentencia del Tribunal Constitucional 64/1984, de 21 de mayo), un mismo órgano judicial no puede modificar el sentido de sus resoluciones sin una fundamentación suficiente y razonable (Sentencia citada del mismo Tribunal y las de 16 de mayo de 1984 y 24 de enero de 1983), siendo así que la Sala Quinta del Tribunal Supremo en ocasiones anteriores admitió a trámite por el procedimiento especial recursos interpuestos por el propio recurrente contra disposiciones de carácter general: Los recursos 510.050 (contra la Orden del Ministerio de Transportes y Comunicaciones de 4 de julio de 1979, cuya ejecución de Sentencia motivó el recurso de amparo núm. 600/1984, en fase de resolución) y 512.746 (contra el Real Decreto 1475/1981, de 24 de abril, con Sentencia pendiente de ejecución).

e) Según el demandante, es de aplicación el art. 33.3 de la LJCA, porque es funcionario del Cuerpo Técnico de Correos y el Real Decreto impugnado en sede judicial le afecta directamente y versa sobre cuestiones de personal. De ahí que el procedimiento aplicable sea el de la sección I del capítulo IV del título IV de la LJCA. De la exposición de motivos de la Ley y de la «versión primitiva» de sus arts. 10, 11, 14 a), 15.1 y 16.3, resulta que el «acto» comprende todas las manifestaciones de la actividad administrativa, o sea, también los «actos regla»» o disposiciones de carácter general. No cabe contraponer «acto» y «disposición». La regulación básica de los actos en general se contiene en el capítulo II del título III de la Ley de Procedimiento Administrativo, sin que se distinga entre actos propiamente dichos y disposiciones, salvo cuando la especificación del acto lo requiera. Esta interpretación, según el recurrente, es la común de la doctrina, ha sido hasta ahora la de los Tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa, y también se llega a la misma por los criterios hermenéuticos señalados en el art. 3.1 del Código Civil. Se alega finalmente que el Consejo de Estado (dictamen de 24 de marzo de 1960, exp. 26.079) mantiene el criterio de que el Reglamento, por su propia naturaleza, es un acto administrativo que integra y forma parte del ordenamiento jurídico.

f) El demandante, en conclusión, solicita se declare la nulidad del Auto de la Sala Quinta del Tribunal Supremo de 19 de noviembre de 1984, y se le reconozca el derecho a que el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Real Decreto 855/1984, de 11 de abril, sea admitido por el procedimiento especial en materia de personal que regula la sección I del capítulo IV del título IV de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y en consecuencia a comparecer por sí mismo, como dispone el art. 33.3 de dicha Ley.

2. La Sección Tercera acordó por providencia de 6 de febrero de 1984 admitir a trámite el recurso de amparo interpuesto en nombre de don José I. D. e interesar del excelentísimo señor P. T. S. la remisión por la Sala Quinta del mismo de las actuaciones del recurso contencioso-administrativo 515.570. Recibidas las actuaciones, la Sección acordó, por providencia de 27 de marzo de 1985, dar vista de las mismas por plazo común de diez días al Ministerio Fiscal, al Abogado del Estado y al Procurador del solicitante de amparo.

3. El Procurador del recurrente formuló escrito de alegaciones, presentado el 17 de abril de 1985, en el que, dándose por reproducidos los hechos y fundamentos de Derecho expuestos en la demanda, se insistió en diversas razones acerca de la aplicabilidad del procedimiento especial en materia de personal, contemplado por los arts. 113 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, a la impugnación de disposiciones, insistiéndose asimismo en la alegada vulneración de los arts. 14 y 24.1 de la Constitución.

4. El Fiscal ante el Tribunal Constitucional, evacuando el trámite mediante escrito que tuvo su entrada el 26 de abril de 1985, expuso los hechos, señalando entre ellos que el señor I. D., tras la interposición del recurso de súplica contra la providencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo de 25 de junio de 1984, otorgó el 23 de julio de 1984 poder a Procuradores y al Letrado señor C.; que el 31 de julio siguiente se presentó escrito en nombre del mismo ante el Tribunal Supremo en el que se solicitó ad cautelam, para el caso de que la Sala no estimara el recurso de súplica, que se tuviera por comparecido al recurrente en la forma establecida en el art. 33.1 de la LJCA; y que, con posterioridad a la interposición del recurso de amparo, la Sala Quinta del Tribunal Supremo dictó providencia de 16 de enero de 1985 acordando tener por interpuesto, sin perjuicio de lo que resultase del expediente, recurso contencioso-administrativo, considerándose como parte al Letrado señor C. en representación del señor I..

Como fundamentos jurídicos, y con cita de doctrina de este Tribunal Constitucional, niega el Ministerio Fiscal que con el Auto impugnado se haya producido vulneración alguna del principio de igualdad consagrado en el art. 14 de la C.E., o del de tutela judicial efectiva constitucionalizado en el art. 24, que sería su consecuencia, al haberse negado en dicho Auto la procedencia del procedimiento especial en materia de personal. Es cierto que el acceso a la vía judicial especial (en el caso aquí planteado en la regulada en la sección I del capítulo IV del título IV de la LJCA) no puede ser denegada sin fundamento; no lo es menos (Sentencia de este Tribunal núm. 24/1983) que no es suficiente la simple invocación de su procedencia por el respectivo recurrente, y habrá que tener en cuenta (Sentencia últimamente citada) las peculiaridades de cada supuesto; debiendo ser su viabilidad examinada por las Salas de lo Contencioso-Administrativo a las que corresponde la facultad «de velar por el cumplimiento de los presupuestos exigidos por cada tipo especial de proceso» (Sentencia 37/1982 y asimismo Sentencia 31/1984).

A la pregunta de si en nuestro caso la solución procesal contenida en las resoluciones del Tribunal Supremo, al negar la procedencia del procedimiento especial que entre otras ventajas otorgaba al recurrente la capacidad procesal para litigar por sí mismo, pudo incurrir en inconstitucionalidad, contesta el Ministerio Fiscal que en líneas generales la exigencia como presupuesto procesal de la correspondiente postulación es cuestión de mera legalidad (STC 29/1984, fundamento jurídico 2.°), con la única salvedad de que de la interpretación de la legalidad ordinaria se haya derivado una vulneración de derechos constitucionalmente protegidos.

Tras resumir la que el Ministerio Fiscal califica de doctrina constitucional respecto al cambio de criterio de un órgano judicial (aquí, la Sala Quinta del Tribunal Supremo), que resolvió de forma distinta que en otros dos recursos iguales interpuestos por el mismo recurrente, señala como exigencia constitucionalmente exigible de dicho cambio el que sea consciente y no se haya producido de manera inadvertida o arbitraria. Añade el Ministerio Fiscal que el problema a resolver no es, pues, tanto el que se deriva de la distinción entre «acto» y «disposición» (analizando con criterio flexible por la STC 31/1984, de 7 de marzo, fundamento jurídico 4.° en el ámbito de la Ley 62/1978 y en la LJCA), sino verificar si se ha producido o no cambio de criterio de órgano judicial, y, tras admitir que la identidad de los hechos y del Derecho aplicable a los tres supuestos objeto de comparación es el mismo en lo esencial, deduce de la lectura del Auto impugnado que el cambio de criterio se estableció de manera consciente. No fue inadvertido por el órgano judicial, como se deduce con alto grado de certeza de la propia literalidad de la resolución impugnada, que funda su criterio distinto al sostenido anteriormente, no pudiendo ser enjuiciada (Sentencia de 28 de marzo de 1985, fundamento jurídico 2.°) la solidez o debilidad de las razones motivadoras del cambio. No ha quedado, así, vulnerado el derecho fundamental a la igualdad en la aplicación de la Ley, y por tanto, tampoco el de tutela judicial efectiva que era su consecuencia.

En conclusión, interesa del Tribunal Constitucional que se dicte Sentencia desestimando el amparo. Por otrosí interesa asimismo el Ministerio Fiscal que se acrediten en las actuaciones constitucionales, por incorporación de fotocopias autenticadas, los extremos que indicó, relativos a los recursos contencioso-administrativos núms. 510.050 y 512.746 seguidos ante la Sala Quinta del Tribunal Supremo, documentos que deberían recabarse del recurrente en amparo y, en su defecto, de la Sala Quinta del Tribunal Supremo.

5. El Abogado del Estado, mediante escrito que tuvo su entrada el 26 de abril de 1985, entendió, tras referirse también a la doctrina de este Tribunal Constitucional y citar una serie de Sentencias al respecto, que el problema planteado en este caso es el de decidir si el Tribunal Supremo ha interpretado correctamente el art. 113 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, al exigir la comparecencia de Procurador y Letrado; y estimó, por los argumentos que expuso, que esta interpretación es correcta y ajustada a derecho por cuanto dicho artículo contempla cuestiones que se refieren al funcionario afectado y no a aquellos supuestos en que su trascendencia sea mayor, concluyendo que la exigencia del Abogado y Procurador no es arbitraria ni irrazonable, sino «la clásica reconducción del proceso a través de profesionales del Derecho», y «la exigencia general de la LJCA y de la propia LOTC en su art. 81.1». Por ello, suplicó la desestimación del recurso.

6. La Sección, por providencia de 22 de mayo de 1985, acordó oír por plazo común de cinco días al Abogado del Estado y a la representación del recurrente sobre el recibimiento a prueba pedido por el Ministerio Fiscal.

El Abogado del Estado, mediante escrito que tuvo su entrada el 30 de mayo, expresó su plena conformidad con dicho recibimiento a prueba, así como el Procurador del recurrente en amparo, mediante escrito presentado el 3 de junio de 1985, acompañando fotocopias de determinados documentos relativos a los recursos contencioso-administrativos 510.050 y 512.746 seguidos ante la Sala Quinta del Tribunal Supremo, y exponiendo no tener inconveniente en solicitar su autentificación, pero entendiendo que sería más sencillo que la misma fuese directamente solicitada por el Tribunal Constitucional a dicha Sala Quinta del Tribunal Supremo.

7. La Sección, por providencia de 19 de junio de 1985, acordó dar vista al Ministerio Fiscal y a las partes, por plazo común de cinco días, de los documentos presentados por el recurrente, para que alegasen lo procedente respecto de su admisibilidad y eficacia. El Ministerio Fiscal, por escrito presentado el 26 de junio, dijo estar conforme con la admisión de tales documentos, que son, salvo algún pequeño matiz, los solicitados, y que vienen a verificar los datos aludidos en su anterior escrito de alegaciones, insistiendo en que es necesaria su adveración. El Abogado del Estado, por escrito presentado el 28 de junio, estimó inadmisibles los documentos, por falta de autenticación, y que, en cualquier caso, los referentes al recurso 510.050 acreditan que se trata de una cuestión diferente, al haber sido impugnada en él una Orden, mientras que los relativos al recurso 512.746, si bien acreditan lo manifestado por el demandante sobre el criterio anterior del Tribunal Supremo, no son suficientes para el otorgamiento del amparo, por las razones expuestas por el Ministerio Fiscal.

8. La Sala, por providencia de 18 de septiembre de 1985, acordó unir los escritos presentados por el Ministerio Fiscal y el Abogado del Estado y señalar para la deliberación y votación del recurso el día 6 de noviembre del año actual, quedando concluida el 4 de diciembre siguiente.

1. Alega el solicitante de amparo que el Auto impugnado de la Sala Quinta del Tribunal Supremo ha supuesto para él la admisión del recurso contencioso-administrativo que intentó interponer por el procedimiento especial en materia de personal, regulado por la sección I del capítulo IV del título IV de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y que, al considerar la Sala, en interpretación del art. 113 de dicha Ley, que tal procedimiento especial no cabe frente a una «disposición de carácter general», como lo sería la impugnada en el caso de que se trata, ha impedido al solicitante de amparo la comparecencia por sí mismo, sin representación de Procurador y sin la asistencia de Letrado, que autoriza el art. 33.3 de aquélla en tal procedimiento, vulnerando así su derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el art. 24 de la Constitución. A esta alegación se añade otra, según la cual tal resolución se aparta de los precedentes de la Sala, y en particular de las que ésta adoptó en dos recursos anteriores del solicitante de amparo contra sendas disposiciones de igual naturaleza que la impugnada en el recurso de referencia, en violación del derecho de igualdad del art. 14 de la Constitución, que implica el de la igualdad en la aplicación de la Ley. De ambas infracciones la decisiva es la segunda, pues por haber abandonado la Sala su anterior criterio en orden a lo que sea una disposición general, ha cerrado al demandante el pase al procedimiento especial, que le resultaba más favorable.

Ello nos obliga a considerar el alcance constitucional de la denegación de acceso a una vía judicial especial -que aquí es la contemplada en la sección I del capítulo IV del título IV de la LJCA- y, en función de éste, el alcance, también en el ámbito constitucional, del cambio de punto de vista para dicha denegación por parte del órgano juzgador.

2. Por lo que se refiere a la negativa de la Sala Quinta del Tribunal Supremo a admitir el acceso del demandante al procedimiento especial en materia de personal previsto en la sección I del capítulo IV del título IV de la LJCA, recuerdan el Ministerio Fiscal y el Abogado del Estado que a juicio de este Tribunal la apreciación de los requisitos de admisión es en principio una cuestión que compete a la jurisdicción ordinaria, por lo que a ésta queda encomendada, sin que pueda entrar en ella el Tribunal Constitucional a no ser que se cuestione la constitucionalidad de la norma o la interpretación que de ella se hace. Es reiterada doctrina de este Tribunal la de que el derecho a obtener la tutela efectiva de los Jueces y Tribunales en el ejercicio de los derechos e intereses legítimos sin que en ningún caso pueda producirse indefensión, comprende el de obtener una resolución fundada en Derecho, sea o no favorable a las pretensiones del autor, que podrá ser de inadmisión cuando así lo acuerde el Juez en aplicación razonada de una causa legal (entre otras, Sentencia 11/1982, de 29 de marzo, fundamento jurídico 2.°). De suyo, como dijimos en la Sentencia 29/1984, de 29 de febrero, no se puede afirmar del modo más absoluto y general que una decisión judicial sitúe en indefensión a un litigante por el hecho de acordar que se precisa o no de Procurador o Letrado para el seguimiento de un determinado proceso (fundamento jurídico 2.°). Y ya antes se había señalado (Sentencia 11/1982, de 29 de marzo) que se infringe el citado art. 24 si se declara inaplicable el procedimiento que si lo era, sobre la base de una causa formal jurídicamente inexistente (fundamento jurídico 3.°). También se ha señalado por el Tribunal que la tutela judicial resulta otorgada con plena eficacia cuando la decisión consiste en negar «de forma no arbitraria e irrazonable» la concurrencia de un presupuesto procesal necesario para conocer del fondo del proceso (Sentencia 37/1982, de 16 de junio, fundamento jurídico 3.°), y que la resolución judicial puede incurrir en inconstitucionalidad que dé lugar a la estimación del amparo en los casos en que se ha padecido un error patente sobre la causa de inadmisión del recurso (Sentencia 68/1983, de 26 de julio, fundamento jurídico 6.°).

3. Antes de examinar si la resolución impugnada ha vulnerado el derecho a la igualdad, cabe observar, con el Ministerio Fiscal, que en el presente caso, a la vista del testimonio de las actuaciones remitido por la Sala Quinta del Tribunal Supremo, el solicitante de amparo ha tenido ocasión de subsanar el defecto de postulación en que -a juicio de dicha Sala- había incurrido, compareciendo ad cautelam en la forma establecida en el art. 33.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, habiendo así obtenido, con posterioridad a la interposición del recurso de amparo, el que aquella Sala haya dictado providencia teniendo por interpuesto su recurso contencioso-administrativo, sin perjuicio de lo que resultare del expediente. Es, pues, manifiesto que la decisión judicial que se impugna ante este Tribunal Constitucional, fundada en determinada interpretación de preceptos legales, no ocasionó lesiones a los derechos que garantiza el art. 24; pero sigue en pie la pretensión del demandante basada en la supuesta violación del principio de igualdad de todos los españoles ante la Ley.

4. La pretendida violación del derecho a la igualdad (art. 14 de la C.E.) en la aplicación del art. 113 de la LJCA se produjo, según el recurrente, porque en ocasiones anteriores fueron admitidos por la misma Sala Quinta del Tribunal Supremo por el procedimiento especial en materia de personal, otros recursos interpuestos contra disposiciones de carácter idéntico (una Orden y el Real Decreto) por el propio solicitante, según se recoge en los antecedentes. Lo cual quiere decir que en la solución dada a la tramitación del recurso contencioso-administrativo del que procede este de amparo la Sala cambió de criterio.

Ello plantea dos cuestiones, que toca ahora abordar: La de si hubo efectivamente cambio en las resoluciones de la Sala con respecto a supuestos idénticos, y, de haberlo habido, la de cuál es su incidencia sobre el derecho constitucional de igualdad.

En cuanto a lo primero, no resulta dudosa la igualdad sustancial en los tres recursos interpuestos por el señor I. D., de los hechos y del Derecho aplicable, así como la diversidad de los pronunciamientos adoptados por la misma Sala Quinta del Tribunal Supremo en los dos primeros y en el tercero, del que trae origen el presente recurso. Aquéllos fueron interpuestos contra la Orden de 4 de julio de 1979 y el Real Decreto 1475/1981, de 24 de abril, que regulaban respectivamente los baremos para el concurso de méritos para el acceso al Cuerpo Superior Postal y de Telecomunicación y otros y el Reglamento de los Cuerpos Especiales de la Dirección General de Correos y Telecomunicación, y en ambos procesos el recurrente compareció por sí mismo por tratarse de materia de personal, habiéndole tenido la Sala por personado y parte en su propio nombre aunque se impugnaran disposiciones de carácter general. Los procesos fueron resueltos por Sentencias de 28 de octubre y 25 de noviembre de 1983, habiendo el señor I. D. formulado recurso de amparo (núm. 600/1984 de la Sala Primera de este Tribunal) contra resolución dictada en ejecución de la primera de dichas Sentencias. El Ministerio Fiscal reconoce que el debate jurídico en torno a los hechos y al Derecho aplicable idénticos se planteó en lo que ahora interesa en los mismos términos y que sin embargo las soluciones procesales acordadas por la Sala fueron distintas, pues a diferencia de los dos primeros recursos que el recurrente señala como terrium comparationis, en el aquí cuestionado no se aceptó al recurrente que litigara por sí mismo, exigiéndosele la postulación a cargo de Procurador y Abogado.

5. Queda por ver si la Sala Quinta, al actuar así, ha vulnerado el derecho a la igualdad.

Es cierto que, como afirma el demandante de amparo, el derecho fundamental garantizado en el art. 14 de la Constitución incluye, como ha dicho este Tribunal, no sólo la igualdad ante la Ley, sino también la igualdad en la aplicación de la Ley. Como hemos dicho en reiteradas ocasiones, el cambio de criterio en la aplicación de la Ley por un mismo órgano judicial no puede ser arbitrario, sino fundado y motivado. Debe ser también manifiesto, aunque no necesariamente en forma expresa, con tal de que pueda inferirse con certeza o, al menos, con relativa seguridad que el cambio objetivamente perceptible es consciente y que de él queda excluida tanto la arbitrariedad como la inadvertencia, quedando bien entendido que, como lo naturalmente exigible es la motivación expresa, la tácita sólo podrá admitirse cuando se dé respecto a ella ese alto grado de certeza evocado (Sentencias 63 y 64/1984, de 21 de mayo; 49/1985, de 28 de marzo).

Considerando a la luz de esta doctrina las resoluciones en cuestión de la Sala Quinta del Tribunal Supremo, ya hemos visto que entre las de los dos primeros recursos y la del tercero, todos ellos interpuestos por el señor I. D., existe el cambio de criterio judicial, y de la lectura del Auto impugnado, como subraya el Ministerio Fiscal, se deduce claramente que se estableció de manera consciente. La propia Sala menciona, en el considerando segundo, su cambio de criterio, rechazando que vulnere el art. 9.3 de la Constitución, que era el que expresamente se había invocado en el recurso de súplica. Ahora bien, como se dijera también en la ya citada y en este aspecto fundamental Sentencia 49/1985, «basta, pues, que exista dicho cambio de criterio para que la Sentencia que sigue estableciendo un pronunciamiento desigual no incurra en inconstitucionalidad» (fundamento jurídico 2.°). De lo cual hemos de deducir que el Auto impugnado no ha vulnerado el derecho fundamental a la igualdad en la aplicación de la Ley, ni, por consiguiente, la tutela judicial efectiva que sería su consecuencia.

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

Denegar el amparo solicitado por don José I. D..

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a nueve de diciembre de mil novecientos ochenta y cinco.