STC 156/1990, 18 de Octubre de 1990

Ponente:Don Eugenio Díaz Eimil
Fecha de Resolución:18 de Octubre de 1990
Emisor:Tribunal Constitucional - Pleno
Número de Recurso:Conflicto negativo de competencia nº 566/1985
RESUMEN

1. De la regulación que la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional hace del conflicto negativo de competencias se desprende con claridad que en los arts. 68 y 69 se exige sustancialmente para tener por planteado uno de estos conflictos (junto a otros requisitos temporales y procedimentales) la concurrencia de dos presupuestos: de un lado, que se haya obtenido de las Administraciones implicadas sendas resoluciones negativas o declinatorias de competencia, y de otro, que dicha negativa se funde en una diferente interpretación de las normas de distribución de competencias que componen el bloque de la constitucionalidad «ex» art.69.2 de la LOTC.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

El Pleno del Tribunal Constitucional compuesto por don Francisco Rubio Llorente, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, don Jesús Leguina Villa, don Luis López Guerra, don José Luis de los Mozos y de los Mozos, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don Vicente Gimeno Sendra y don José Gabaldón López, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el conflicto negativo de competencia núm. 566/85, promovido por la Procuradora de los Tribunales, doña Elisa Hurtado Pérez, en nombre y representación de don Angel P. R. doña María C. S. H. y doña Hortensia B. F. contra el escrito de la Secretaría de Despacho del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de 17 de enero de 1985, en el que se declara que es la Comunidad Autónoma del País Vasco quien debe tomar las medidas conducentes al cumplimiento de la Sentencia de la entonces Magistratura de Trabajo núm. 1 de Bilbao, de 13 de octubre de 1983, y contra el escrito del Viceconsejero para la Administración y la Función Pública, de 21 de mayo de 1985, por el que dicha Comunidad Autónoma se inhibe del conocimiento del asunto. Han sido partes el Gobierno Vasco, representado por el Letrado don Faustino López de Foronda Vargas, y el Gobierno de la Nación, representado por el Letrado del Estado, y Magistrado Ponente don Eugenio D. E. quien expresa el parecer del Tribunal.

Antecedentes

1. Por escrito presentado en este Tribunal Constitucional de 20 de junio de 1985, doña Elisa H. P. Procuradora de los Tribunales y de don Angel P. R. doña María C. S. H. y doña Hortensia B. F. deduce demanda en solicitud de planteamiento de conflicto negativo de competencia entre la Administración del Estado -Ministerio de Trabajo y Seguridad Social- y la Comunidad Autónoma del País Vasco -Consejería para la Administración y la Función Pública en relación con las medidas conducentes al cumplimiento de la Sentencia de la entonces Magistratura de Trabajo núm. 1 de Bilbao, de 13 de octubre de 1983, recaída en Autos sobre despido.

2. Los hechos de los que trae causa la demanda, según se desprende de la misma y de la documentación que se acompaña, son los siguientes:

a) La entonces Magistratura de Trabajo núm. 1 de Bilbao dictó Sentencia el 13 de septiembre de 1983 sobre despido de los actores todos ellos trabajadores que prestaron servicios como Profesores en un Centro dependiente de la ya extinguida Administración Institucional de Servicios Socio-Profesionales (AISS). En la Sentencia precitada, se declaró la nulidad del despido de los actores y se condenó a la Administración demandada a readmitirlos en su puesto de trabajo y al abono de los salarios dejados de percibir desde la fecha del cese hasta que la readmisión tuviera lugar.

b) Presentada por los actores una solicitud para que se diera cumplimiento a dicha Sentencia ante la Dirección Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Vizcaya, obtuvo respuesta en el escrito de la Secretaría de Despacho del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, de 17 de enero de 1985, en el que, con fundamento en un informe que se adjuntaba de la asesoría jurídica de este Departamento, se decía que era la Comunidad Autónoma del País Vasco quien debía tomar las medidas conducentes a la ejecución de la Sentencia dictada. El fundamento de esta decisión se encontraba en haber pasado el Centro educativo de la AISS donde prestaron sus servicios los trabajadores a la titularidad del Instituto Social de Tiempo Libre, Organismo cuyas funciones y servicios fueron objeto de transferencia a la Comunidad Autónoma del País Vasco en el Real Decreto 2.698/1981, de 30 de octubre; en virtud de ello, se entendía que, al asumir la Comunidad Autónoma las funciones y servicios en esta materia, debía también asumir «la titularidad de los deberes jurídicos que procedían de las relaciones anteriores»; bien en cuanto «cargas» y dado que la asuncion de competencias configuran un fenómeno de sucesión ope legis por ministerio de la Constitución y del Estatuto de Autonomía y, en su caso, del Real Decreto de traspaso; o bien en cuanto subrogación del nuevo titular en los derechos y obligaciones laborales del titular anterior (art. 44.1 del Estatuto de los Trabajadores).

c) Tras dirigirse los actores a la Viceconsejería de Administración y Función Pública de la Comunidad Autónoma del Gobierno Vasco con idéntica petición, recibieron respuesta en un escrito, de fecha 21 de mayo de 1985, en el que se declaraba que no correspondía a la Administración de esa Comunidad Autónoma la competencia para resolver la pretensión de los trabajadores por lo que la Administración autonómica se inhibía del conocimiento del asunto y se entendía que era competencia del Ministerio de Trabajo dar cumplimiento a la Sentencia de referencia; asimismo, se indicaba a los actores que en el plazo de un mes desde la notificación de este escrito podían deducir demanda de conflicto negativo de competencias ante el Tribunal Constitucional, conforme a lo dispuesto en el art. 68 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (en adelante, LOTC).

A juicio de la Administración autonómica, los trabajadores que inician este proceso constitucional no fueron realmente transferidos al Organismo Autónomo Instituto Social del Tiempo Libre, Organismo creado por el Real Decreto 691/1979, de 20 de febrero, pues con anterioridad a esa fecha (el 2 de octubre de 1978) vieron extinguida su relación laboral con la AISS (y en definitiva con el Ministerio de Trabajo) por despido; y en consecuencia, no se han visto afectados por el proceso de transferencias de servicios del Estado a la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de Instituto Social del Tiempo Libre, proceso formalizado en el Real Decreto 2.698/1981, de 30 de octubre; en este sentido, este Decreto de traspaso incorpora un anexo de personal adscrito a dicho Organismo en el que no figuran los actores y que son los únicos que tienen la consideración de «cargas» asumidas por la Comunidad Autónoma; a mayor abundamiento, aunque este personal hubiera sido realmente transferido, sólo correspondería a la Administración autonómica el cumplimiento de las obligaciones asumidas desde la fecha de efectividad de los traspasos y no antes.

3. Las personas físicas que promueven este presunto conflicto negativo de competencias interesan de este Tribunal Constitucional en su demanda que trámite y resuelve el presente conflicto y declare cuál es la Administración competente para dar cumplimiento a la Sentencia sobre despido.

4. El Pleno del Tribunal Constitucional en ATC 567/1985, declaró planteado conflicto negativo de competencia, dándose inmediato traslado de dicha resolución a los solicitantes y a las Administraciones implicadas, y fijando un plazo común de un mes para que alegasen lo que estimasen pertinente en relación con la solución del conflicto; asimismo, se dispuso poner en conocimiento de la entonces Magistratura de Trabajo núm. 1 de las de Bilbao el planteamiento del conflicto y su admisión a trámite.

5. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 30 de septiembre de 1985, el Letrado del Gobierno Vasco se persona en este proceso constitucional y solicita la prórroga del plazo inicialmente establecido en el Auto precitado para que las partes formulasen alegaciones. Por providencia de 2 de octubre de 1985, la Sección Cuarta del Pleno acordó acceder a lo que se solicitaba, concediendo un nuevo plazo de quince días.

6. El Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta y por escrito registrado el 2 de octubre de 1985, solicita de este Tribunal que declare que el presente conflicto carece de objeto al no cuestionarse realmente ninguna competencia o, subsidiariamente, que la ejecución de la Sentencia de despido incumbe a la Comunidad Autónoma Vasca: «sin perjuicio de las rectificaciones o compensaciones que procedan dentro del concierto económico con el Estado, por las indemnizaciones que correspondan a fecha anterior a la de la efectividad de las transferencias».

Destaca el Abogado del Estado previamente que, al igual que ocurre con los conflictos positivos de competencia, es preciso en este peculiar proceso constitucional que el objeto de la controversia sea la titularidad de una competencia derivada del bloque de la constitucionalidad, aunque, en este caso, exista, como diferencia específica, una doble declinación de la competencia en vez de una reivindicación de la misma.

Pues bien, esto sentado, el presente conflicto ha nacido porque ambas Administraciones han declinado dar cumplimiento a una Sentencia de despido que condenaba a la AISS a readmitir en sus puestos de trabajo a los actores. Esta problemática incide en el derecho fundamental comprendido en el art. 24.1 de la Constitución, en su vertiente de derecho a la ejecución de las Sentencias, y todo ello debe condicionar la identificación del órgano que haya de estimarse competente para realizarla. Desde esta perspectiva, es evidente que la Administración del Estado no tiene la más mínima posibilidad jurídica o incluso fáctica de ejecutar la Sentencia tras la entrada en vigor del Real Decreto 2.698/1981, de 30 de octubre, por el que se traspasaron los servicios del Instituto Social del Tiempo Libre al País Vasco, porque el Estado carece de los créditos y funciones necesarios para prestar tal tipo de servicios; pero, además, la Comunidad Autónoma ostenta la competencia en materia de ocio y tiempo libre desde la promulgación del Estatuto (arts. 10.36 y 12.2) y es ésta la materia sobre la que incide la función o trabajo de los actores en el proceso laboral. Por consiguiente, si la vocación de la Sentencia es reintegrar a los trabajadores en sus puestos, resulta claro que este objetivo sólo puede satisfacerlo la Administración del País Vasco que es la actual titular de dichas funciones y servicios. Pues la Administración estatal sólo podría -como hipótesis de razonamiento- ejecutar la Sentencia por equivalencia mediante el pago de una indemnización pecuniaria. Y sería absurdo que la ejecución de una única Sentencia tuviera dos destinatarios.

Por otro lado y como ya se ha expuesto, recuerda el Abogado del Estado que la ordenación legal de los conflictos de competencia, ya sean positivos o negativos, responde al propósito de delimitar ámbitos competenciales entre entes territoriales. Mas este Tribunal tiene reiteradamente declarado que los actos de transferencia no atribuyen ni reconocen competencias. sino que se refieren a los medios necesarios para su ejercicio (SSTC 87/1983, 88/1983, 77/1984, entre otras). Por tanto, si los actos de transferencia no afectan de manera constitutiva a la competencia, el presente conflicto atañe exclusivamente a la cuestión de quién tiene que soportar el coste económico de un hecho inherente a un proceso de transferencia; por ello, en ningún momento ha declinado el Gobierno Vasco sus competencias en materia de tiempo libre. Lo que se discute es, pues, un problema de índole patrimonial que rebasa ampliamente las posibilidades procesales del conflicto de competencia. Estas consideraciones precedentes deben llevar lógicamente a dos posibles conclusiones; o bien el presente conflicto carece de objeto por no cuestionarse realmente competencia alguna y resultar atinente a un problema de legalidad ordinaria, o bien «si se mide la obligación de dar cumplimiento a la Sentencia» aquella obligación incumbe al País Vasco.

Conviene también poner de manifiesto, a juicio del Abogado del Estado, que la caracterización que se hace de la naturaleza de los procesos de transferencia en los antecedentes del conflicto por ambas Administraciones no es correcta, porque ni puede aplicarse mecánicamente criterios de derecho privado (sucesión o cesión de Empresa) ni tampoco puede erigirse en sustancial el dato de figurar o no los actores en las relaciones anexas al Real Decreto de traspaso. Hay que entender, en cambio, que las transferencias son procedimientos caracterizados por el propósito de ajustar el régimen de titularidad de los medios disponibles al esquema de competencias y, consiguientemente, la omisión de algún elemento en los anexos o listas de los Decretos de traspaso puede ser reparada, mediante una indagación lógica, si responde a algo casual e imprevisto, como en este caso ocurre respecto de la omisión de los promotores del conflicto en las listas de personal transferido.

Por último, tras efectuar unas consideraciones sobre el gasto público y las cargas asumidas, manifiesta el Abogado del Estado su conformidad con el planteamiento que acaba finalmente por hacerse por la Administración vasca cuando dice que, de corresponder a esta Administración el cumplimiento de la Sentencia de despido en virtud de los acuerdos de transferencias, ello sólo podría ser así a partir de la fecha de efectividad de los mismos. Este planteamiento «parece razonable» y resultaría practicable mediante un adecuado sistema de compensaciones entre ambas Administraciones, sin perjuicio de que todo ello sea ajeno a un conflicto de competencia.

7. El Letrado que ostenta la representación y defensa del Gobierno Vasco, mediante escrito registrado el 18 de octubre de 1985, interesa de este Tribunal que declare la competencia de la Administración del Estado para dar cumplimiento a la Sentencia indicada de la Magistratura de Trabajo núm. 1 de Bilbao.

Después de reseñar los antecedentes de hecho y precisar las distintas normas que regulan las transferencias en esta materia, se remarca de nuevo que los actores en el proceso laboral no pueden ser incluidos entre los elementos personales transferidos al País Vasco en 1981 en materia del Instituto Social del Tiempo Libre, pues su relación laboral con el Ministerio de Trabajo se extinguió con anterioridad por despido. Por ello, no figuran en la relación segunda del Real Decreto de traspaso 2.698/1981, de 30 de octubre.

Partiendo de este dato, se efectúan unas «consideraciones generales sobre el valor de los Decretos de transferencias» en las que sustancialmente se dice que en ellos no se traspasan competencias, ya que su finalidad principal es dotar a las Comunidades Autónomas de los servicios y medios personales y materiales inherentes a las competencias de que son titulares en razón de la Constitución y de los Estatutos, «plasmándose en los correspondientes anexos»; de ahí que estos anexos tienen un «auténtico valor normativo» y vinculante para las Administraciones participantes, hasta el punto que los elementos personales que no consten en dichos anexos no pueden considerarse transferidos sin un nuevo acuerdo de la Comisión Mixta de Transferencias que se prevé y regula en la Disposición transitoria segunda del Estatuto.

Asimismo se insiste en que, en cualquier caso, no puede corresponder a la Comunidad Autónoma el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la Sentencia y surgidas antes de la fecha del acuerdo de transferencia.

Y, por último, se deduce que carece de todo sentido jurídico aplicar analógicamente en las transferencias de competencias el art. 44.1 del Estatuto de los Trabajadores, relativo a la subrogación de nuevo empresario en los derechos y obligaciones del anterior en caso de cambio de titularidad de la Empresa y a los efectos de la relación laboral, tal y como se hace en el informe de la asesoría jurídica del Ministerio de Trabajo, que hace suyo el escrito en el que la Administración estatal se inhibe.

8. Por providencia del Pleno de este Tribunal de 16 de octubre último, se señaló el día 18 siguiente para deliberación y votación de la presente Sentencia.

Fundamentos jurídicos

1. Según el art. 68, apartado 1.º, de la LOTC, en el caso de que un órgano de la Administración del Estado declinare su competencia para resolver cualquier pretensión deducida ante el mismo por una persona física o jurídica, al entender que la competencia corresponde a una Comunidad Autónoma, el interesado, tras haber agotado convenientemente la vía administrativa, podrá reproducir su pretensión ante el órgano ejecutivo colegiado de la Comunidad Autónoma que aquella resolución declare competente. Y si esta última Administración declinare también su competencia, o no se pronunciara afirmativamente sobre la misma en el plazo de un mes, el interesado podrá acudir al Tribunal Constitucional solicitando el planteamiento de un conflicto negativo de competencia (art. 68, apartado 2.º). En tal caso, si este Tribunal entendiera que la negativa de las Administraciones implicadas se basa «en una diferencia de interpretación de preceptos constitucionales o de los Estatutos de Autonomía o de Leyes Orgánicas u ordinarias que delimiten los ámbitos de competencia del Estado y de las Comunidades Autónomas» declarará planteado el conflicto (art. 69 apartado 2.º de la LOTC).

De esta regulación que la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional hace del conflicto negativo de competencias se desprende con claridad que en los citados arts. 68 y 69 se exige sustancialmente para tener por planteado uno de estos conflictos (junto a otros requisitos temporales y procedimentales que no es preciso revisar aquí) la concurrencia de dos presupuestos: de un lado, que se haya obtenido de las Administraciones implicadas sendas resoluciones negativas o declinatorias de competencias, y de otro, que dicha negativa se funde en una diferente interpretación de las normas de distribución de competencias que componen el bloque de la constitucionalidad ex art. 69.2 de la LOTC. La imprescindible presencia de estos dos elementos conflictuales, por otra parte, ya ha sido destacada con anterioridad por este Tribunal en los AATC 142/1989 y 322/1989. Con esa configuración legal de este cauce procesal se pretende vedar el acceso al Tribunal Constitucional de pretensiones que «hayan sido desatendidas por razones no competenciales o por controversias que, aun siendo de naturaleza competencial, no son, sin embargo, propias de la jurisdicción del Tribunal Constitucional» (ATC 322/1989, fundamento jurídico 2.º). De forma que la simple presencia de cuestiones estrictamente fácticas o, incluso, jurídicas en alguna medida vinculadas con el sistema de distribución de competencias, pero cuya solución no requiera de una interpretación de las reglas competenciales, no permite transformar un conflicto de competencias aparente en una verdadera controversia competencial susceptible de resolución en el cauce prevenido en los arts. 68 y siguientes de la LOTC.

2. En el caso que ahora nos ocupa, el objeto de esta controversia consiste en dilucidar qué Administración de las implicadas debe dar cumplimiento a la Sentencia de la entonces Magistratura de Trabajo núm. 1 de las de Bilbao, de 13 de septiembre de 1983, en la que se declara la nulidad del despido de los actores en el proceso laboral e interesados y promotores de este conflicto negativo, todos ellos trabajadores que prestaron en su día servicios en un Centro de la ya desaparecida AISS. y, en consecuencia, se condena a la Administración demandada a readmitir a los trabajadores en sus puestos y al abono de los salarios dejados de percibir desde la fecha del cese hasta que la readmisión tenga lugar.

Pues bien, así centrado el objeto de esta controversia, resulta indudable que carece de dimensión constitucional, pues no atañe a la interpretación de preceptos constitucionales o de los Estatutos de Autonomía o de Leyes Orgánicas u ordinarias que delimiten los ámbitos de competencia del Estado y de las Comunidades Autónomas, según exige para tener por planteado un conflicto negativo de competencias el art. 69.2 de la LOTC. Dicho de otra manera: no existe una controversia entre ambas Administraciones partes del conflicto sobre el alcance de sus competencias y derivada de una diferente interpretación de las normas del bloque de la constitucionalidad que distribuyen competencias entre los diversos entes territoriales, materia que es el único objeto posible de este peculiar cauce procesal que es el conflicto negativo de competencia, cualquiera que sea la extensión que pueda concederse al mismo. Así, las partes no discuten la competencia del País Vasco en materia de ejecución de la legislación laboral y de organización, dirección y tutela, con la alta inspección del Estado, de los servicios de éste para esa ejecución (art. 12.2 del Estatuto); ni tampoco su competencia relativa a deporte, ocio y esparcimiento (art. 10.36 del Estatuto). Por el contrario, la cuestión se reduce a resolver si los interesados han sido o no transferidos por la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma del País Vasco en virtud del Real Decreto 2.698/1981, de 30 de octubre, de traspaso de servicios del Instituto Social del Tiempo Libre, Organismo que ostentaba la titularidad del Centro en el que los trabajadores prestaron sus servicios en su día dependiente de la AISS: Y, por consiguiente, cuál de las Administraciones afectadas debe hacer frente a los gastos que suponga la ejecución de la Sentencia que declara nulo el despido.

Pero ninguno de ambos extremos de esta única problemática, la ejecución de una Sentencia laboral puede ser objeto de discusión en un conflicto de competencia en virtud de los razonamientos que anteceden y como, de forma coincidente, denuncia acertadamente el Abogado del Estado. Los interesados deben, en consecuencia, dirigirse solicitando la ejecución de su Sentencia en sus propios términos a quien únicamente posee potestades para ello, conforme al art. 117.3 de la Constitución y al art. 18.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y debe, además, garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva de los interesados (art. 24.1 de la Constitución) en su vertiente de derecho a la ejecución de lo ya resuelto; es decir, el propio Juez de lo Social que dictó la Sentencia sobre despido de la que trae origen esta causa.

En apoyo de esta tesis, no es ocioso recordar que este Tribunal ya ha declarado en diversas ocasiones que, incluso, las diferencias de interpretación estrictamente constreñidas a las normas de un Real Decreto de traspaso de funciones y servicios y de los medios personales y materiales que ello conlleva, no son bastantes para tener por planteado un conflicto negativo (AATC 142/1989, fundamento jurídico 2.º, y 322/1989, fundamento jurídico 3.º). Puesto que es una doctrina jurisprudencial no menos reiterada por este Tribunal que los citados Reales Decretos no atribuyen ni reconocen competencias y, en lo que ahora atañen, no forman parte del bloque de la constitucionalidad -art. 69.2 de la LOTC.

Por consiguiente, resulta obligado apreciar la falta de jurisdicción a que se refiere el art. 4.2 de la LOTC, puesto que la inexistencia de un verdadero objeto de conflicto competencial hace jurídicamente imposible un pronunciamiento de fondo; imposibilidad que en modo alguno desaparece por la circunstancia, sin duda desafortunada, de que los interesados hubieran, de buena fe, acudido a esta clase de proceso constitucional siguiendo la indicación que en tal sentido les hizo la Administración Vasca, que ni viene prevista en el art. 68 de la LOTC, es manifiestamente errónea y carece de eficacia alguna para convertir en objeto idóneo de conflicto negativo de competencia cuestiones en las que no están implicadas o controvertidas normas de distribución de competencias.

FALLO

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

Declarar que la pretensión formulada por don Angel P. R. doña María C. S. H. y doña Hortensia B. F. no constituye conflicto constitucional negativo de competencia y, en su consecuencia, que este Tribunal carece de jurisdicción para pronunciarse sobre la misma.

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a dieciocho de octubre de mil novecientos noventa.