STC 159/1991, 18 de Julio de 1991

Ponente:Don Fernando García-Mon y González- Regueral
Fecha de Resolución:18 de Julio de 1991
Emisor:Tribunal Constitucional - Pleno
Número de Recurso:Cuestión de Inconstitucionalidad nº 267/1987
RESUMEN

1. Es claro que el legislador estatutario no incluyó en el texto del Estatuto de Autonomía para Asturias el aforamiento de los Consejeros, a diferencia de lo que se hizo en el mismo para los miembros de la Junta General (art. 26.2 EAAS). 2. Resulta constitucionalmente inaceptable que una Ley autonómica proceda por sí misma a establecer ex novo el fuero jurisdiccional penal de los miembros del Consejo de Gobierno de la misma, siendo así que se trata de una materia que pertenece a la exclusiva competencia estatal.

 
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CONTENIDO

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Tomás y Valiente, Presidente, don Francisco Rubio Llorente, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo Ferrer, don Jesús Leguina Villa, don Luis López Guerra, don José Luis de los Mozos y de los Mozos, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don Vicente Gimeno Sendra y don José Gabaldón López, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 267/87, formulada por el Pleno d la Audiencia Territorial de Oviedo sobre supuesta inconstitucionalidad del art. 3 de la Ley 6/1984, de 5 de julio, de la Junta General del Principado de Asturias que confiere fuero privilegiado a los miembros del Consejo de Gobierno del Principado Han sido partes el Fiscal General del Estado, el Abogado del Estado, el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias, representado por el Letrado de su Servicio Jurídico don Fernando F. G. y la Junta General del Principado de Asturias, representada por su Presidente, y Ponente el Magistrado don Fernando García-Mon y González- Regueral, quien expresa el parecer del Tribunal.

Antecedentes

1. El 2 de marzo de 1987 tuvo entrada en el Registro de este Tribunal escrito del Presidente en funciones de la Audiencia Territorial de Oviedo al que se acompañaba Auto del Pleno de la misma del 16 de febrero anterior, en el que se planteaba cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 39 de la Ley 6/1984, de 5 de julio, de la Junta General del Principado de Asturias.

Consta en los antecedentes fácticos de dicha resolución que don José Antonio B. C. formuló querella por injurias graves, publicadas en el periódico «L Nueva España», de Oviedo, contra don Manuel F. . C. a la sazón Consejero de Educación, Cultura y Deportes del Consejo de Gobierno del Principado de Asturias. El Juzgado de Primera Instancia e Instrucción núm. 1 de los de Oviedo a quien se había turnado la querella, acordó incoar el correspondiente sumario, as como las diligencias pertinentes, y por Auto de 13 de noviembre de 1986 resolvió elevar las actuaciones a la Audiencia Territorial, por estimarla competente para e conocimiento de la causa, de acuerdo con los arts. 1, 19 y 39 de la Ley 6/1984 al tener el querellado la cualidad de Consejero.

El Pleno de la Audiencia acordó en su momento poner de manifiesto los auto al Ministerio Fiscal y a las demás partes, para que pudieran alegar acerca de 1 pertinencia de plantear la cuestión de inconstitucionalidad de los arts. 1, 19 y 3 de la Ley 6/1984 de la Junta General del Principado de Asturias, en relación con los arts. 9.3, 14, 149 y 150 de la Constitución. Al evacuar el trámite, el Ministerio Fiscal y el querellante entendieron procedente dicho planteamiento, al que se opusieron el querellado y la Comunidad Autónoma.

El Auto de la Audiencia Territorial, en su fundamentación jurídica, comienza por decir que, pese a la dicción del art. 35.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), el momento del planteamiento era el de «este trámite previo ya que se discute un presupuesto procesal como es la competencia del órgano llamad a enjuiciar la cuestión, máxime cuando ya sería posible, legalmente, caso de ser procedente, acordar el sobreseimiento que, si se estimara que debe ser el libre, del núm. 3 del art. 637 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, equivaldría a una Sentencia absolutoria ... ».

Considera la Audiencia a continuación que el artículo que «esencialmente» se cuestiona es el art. 39 de la Ley 6/1984 de la Junta General del Principado de Asturias, que confiere fuero privilegiado a los miembros del Consejo de Gobierno del Principado, infringe el art. 9.3 de la Constitución, por incidir, a su vez, en infracción del art. 14, que garantiza la igualdad de todos los españoles ante la ley. Este derecho fundamental sólo puede ser objeto de regulación o limitación por Ley Orgánica, al estar incluido en el título I, capítulo II, de la Constitución, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 81.1 de la misma. Además, al modificar de forma implícita el propio Estatuto de Autonomía que no regula el fuero procesal de los miembros del Consejo de Gobierno, el precepto cuestionado infringe el art. 147.3 C.E., que exige una norma de idéntico rango para modificar el Estatuto. Todo ello supone, asimismo, infracción o quiebra, siquiera indirecta, del principio de jerarquía normativa.

De otro lado, el repetido art. 39 de la Ley 6/1984 infringe los apartados 5.º y 6.º del art. 149 C.E., en cuanto establecen que son competencia exclusiva del Estado las normas referentes a la Administración de Justicia y las leyes procesales; y esto porque al regular un fuero extraordinario está modificando el fuero personal común, lo que únicamente se puede hacer por Ley Orgánica, al afectar a la competencia de los Tribunales y, por tanto, al propio ordenamiento procesal, en el que se comprenden no sólo las normas que regulan el procedimiento en sentido estricto, sino también la normativa orgánica de los Tribunales y su competencia.

El otorgamiento de fuero por una Ley autonómica también vulnera el art. 122 C.E., que remite a ley orgánica todo lo referente a la organización de los Tribunales y, por tanto, a la determinación de su competencia.

No cabe admitir que exista una habilitación legislativa establecida por Ley Orgánica en favor de la Junta General del Principado, porque lo único que dispone el art. 33.2 del Estatuto de Asturias es que se regulará por Ley autonómica el estatuto personal del Presidente y de los demás miembros del Gobierno, sin referencia alguna al fuero personal; y es de advertir que el propio Estatuto establece dicho fuero privilegiado en favor de los parlamentarios, con silencio total respecto de los miembros del Consejo de Gobierno, lo que evidencia que tal silencio haya obedecido a un simple olvido u omisión o a una actitud deliberada en modo alguno puede entenderse como una habilitación legislativa, que, si bien admisible, ha de ser expresa, y no presumible por deducciones siempre proclives al error, máxime cuando todo lo que suponga apartarse del régimen común u ordinario ha de ser, como privilegiado que es, de interpretación restrictiva, siendo indiferente que el privilegio vaya dirigido a tutelar la función.

Por último, el propio Tribunal Constitucional, en su Sentencia de 12 de noviembre de 1981, declaró inconstitucional la Ley del País Vasco del 12 de febrero anterior, en cuanto concedía a los miembros del Parlamento privilegios procesales no otorgados por el Estatuto de Autonomía, por lo que, a juicio del Alto Tribunal, se trataba de una modificación del Estatuto sin seguir los cauces o trámites establecidos para su modificación, lo que suponía la vulneración de los arts. 147.3 y 152.2 de la Constitución.

Al Auto de la Audiencia Territorial que se acaba de extractar se formuló voto particular disidente suscrito por uno de los Magistrados componentes del Pleno de la Audiencia Territorial de Oviedo constituido en Sala de Justicia.

2. Por providencia de la Sección Tercera de este Tribunal de 11 de marzo de 1987, se acordó admitir a trámite la presente cuestión y dar traslado de las actuaciones, conforme establece el art. 37.2 de la LOTC, al Congreso de los Diputados, al Senado, a la Junta General y al Consejo de Gobierno del Principado de Asturias, por conducto de sus Presidentes; al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, y al Fiscal General del Estado, al objeto de que en el improrrogable plazo de quince días pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimaran convenientes. Asimismo se acordó publicar la incoación de la cuestión en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Boletín Oficial del Principado de Asturias».

3. Con fecha 23 de marzo siguiente se recibió comunicación del Presidente del Congreso de los Diputados dando cuenta del acuerdo de la Mesa de la Cámara de no personarse en el procedimiento y de no formular alegaciones, poniendo a disposición del Tribunal las actuaciones que pudiera precisar.

4. Mediante escrito registrado el 26 de marzo de 1987, el Presidente del Senado ruega que se tenga por personada a dicha Cámara y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 de la LOTC.

5. El Fiscal General del Estado evacuó el trámite conferido el 2 de abril de 1987, concluyendo que el art. 39.1 de la Ley 6/1984 de la Junta General del Principado de Asturias no es contradictorio con ningún precepto constitucional y que, en consecuencia, procede desestimar la cuestión formulada.

Inicia su argumentación el Fiscal General del Estado, considerando correcto el planteamiento de la cuestión en el momento procesal en que tuvo lugar, «ya que la Audiencia tenía que pronunciarse, y esto por medio de Auto, sobre su propia competencia y tal declaración tenía su punto de partida en el art. 39 mencionado; de su validez constitucional dependía el fallo que se dictase». Tampoco hay objeción que oponer a que la cuestión se plantee por razones de orden formal, de acuerdo con la doctrina de la STC 67/1985.

Por parte de la Audiencia se alude a infracción del art. 14 C.E., pero lo cierto es que en ningún momento se afirma que el privilegio de fuero que establece el art. 39 discutido sea discriminatorio. La queja está en el modo de producirse jurídicamente ese fuero, no en su propia existencia, pues ningún reparo teórico se opone a tal privilegio que aparece en casi todos los Estatutos de Autonomía. Son, en efecto, trece de los diecisiete Estatutos los que reconocen, con variantes de simple matiz, este privilegio procesal a los miembros de los Gobiernos autonómicos. La cuestión no está, pues, en la dimensión material de que se lesione el principio de igualdad, pues preceptos iguales contenidos en otros Estatutos no han merecido tal reproche, sino en la meramente formal de que, para establecer tal privilegio, que lo es en relación con el común de los ciudadanos, no se han respetado diversas prescripciones constitucionales. Y la primera de estas infracciones reside en que, al regularse o limitarse este derecho fundamental, tenía que haberse realizado por Ley Orgánica, con arreglo a lo exigido en el art. 81.1 de la Constitución.

Ahora bien, a diferencia de otros derechos, la igualdad no es susceptible de desarrollo alguno. Si se ha actuado o no según las exigencias insoslayables del principio de igualdad, es cosa a examinar en cada caso concreto, pero no es posible definir en una Ley la dimensión o los perfiles de la igualdad. Y no hay que insistir sobre este punto ya tratado y definido por este Tribunal en la STC 76/1983. La mención, por consiguiente, del art. 81.1, en cuanto posibilidad de que el derecho de igualdad sea desarrollado está fuera de lugar. La igualdad, como se ha dicho por este Tribunal, obliga en primer término al propio legislador y ni el orgánico ni el ordinario pueden disciplinarla o someterla a desarrollo. Así, la primera razón de inconstitucionalidad que cree encontrar la Audiencia es manifiestamente inconsistente.

En segundo lugar, ha de examinarse si dicho precepto ha modificado el Estatuto de Autonomía de Asturias introduciendo un privilegio procesal que éste no previó, a diferencia, se dice expresamente en el Auto, de las previsiones específicas que en esta materia contienen la mayor parte de los Estatutos de Autonomía. La Audiencia entiende que el art. 39 de la Ley 6/1984 modifica el Estatuto al establecer un fuero que éste no regula, pues nada dice en su texto. El problema, de nuevo, no es la corrección material del mismo, ya que ningún reparo habría que formular si se hubiese establecido en el Estatuto, sino que se ha introducido posteriormente por Ley que no es orgánica.

El Estatuto no acotó la dimensión de los privilegios penales de los Consejeros asturianos; sencillamente, no se refirió a ellos y se remitió a lo que una Ley de la Junta estableciera. Si esta Ley los fija, no se podrá decir que modifica el Estatuto, que nada señala al respecto; tampoco que realiza una interpretación extensiva del mismo, pues no existe precepto en su texto referente al estatuto personal de los Consejeros que establezca una pauta que pueda entenderse rebasada. Sí sabemos, por el contrario, que el aforamiento que reconoce es el mismo que han dispuesto casi todos los Estatutos para los miembros de sus respectivos Gobiernos.

No es aplicable, en este aspecto, el criterio sostenido en la STC 36/1981, puesto que no existe coincidencia en los supuestos de origen. Si allí existió una modificación del Estatuto, no es posible decir lo propio del art. 39 de la Ley asturiana. Hay que tener presente que esta Sentencia, en su fundamento 6.º, reconoce la constitucionalidad de la Ley allí recurrida en cuanto no es contraria a la Constitución y al Estatuto del País Vasco y «puede entenderse comprendida dentro de las facultades de autogobierno de la Comunidad Autónoma, art. 10.2 del Estatuto. Las limitaciones del legislador autonómico vienen dadas por la Constitución y el propio Estatuto de Autonomía, pues es con aquélla la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma (art. 147.1 C.E.)». Pues bien, precepto de análogo contenido al art. 10.2 mencionado, se contiene en el art. 10.1, a), del Estatuto de Asturias: «organización de sus instituciones de autogobierno» como competencia exclusiva del Principado, «sin perjuicio de lo establecido en los arts. 140 y 149 de la Constitución».

En tercer lugar, el Auto de la Audiencia se refiere a lo que en algún momento parece llamar delegación legislativa. Se trata de la remisión que contiene el art. 33.2 del Estatuto, a la que se objeta que no contiene una delegación expresa. No hay aquí, sin embargo, cita de preceptos constitucionales, lo que sería obligado según el art. 35.2 de la LOTC, que exige «concretar el precepto constitucional que se supone infringido». quizás pudiera alegarse fundadamente que este motivo concreto de la cuestión incurre en inadmisibilidad «por faltar las condiciones procesales» (art. 37.1 LOTC). Lo que resulta claro es que el concepto de delegación legislativa no es pertinente al caso. La remisión a que una Ley regulará una determinada materia -justamente lo que hace el art. 33.2 del Estatuto- no es una delegación legislativa. Pero, además, si ese art. 33.2 habla del Estatuto de los Consejeros, es difícil pensar que pueda referirse a algo distinto a la situación de los mismos derivada de su condición de tales y que comprende todo el régimen jurídico en el sentido más amplio: nombramiento, cese, facultades, compatibilidades y, evidentemente, responsabilidad. Excluir ésta, en su dimensión penal y procesal, porque no se menciona estatuto «personal» o pensar que se está dentro del campo de las deducciones, es conclusión que no se ve abonada por el significado generalmente admitido de las palabras ni por un orden discursivo lógico. La STC 36/1981 habla en más de una ocasión del «status» de los Parlamentarios sin necesidad de concretar que es el personal. El hecho de que el art. 33.2 del Estatuto sólo hable de «estatuto» y no de «estatuto personal» no significa que excluya deliberadamente la posibilidad de todo privilegio de fuero de los Consejeros.

En cuanto a la pretendida vulneración del art. 149.1, 5.ª y 6.ª, de la Constitución, sin perjuicio de admitir que los aspectos orgánicos y funcionales de los órganos judiciales forman parte de las Leyes procesales desde un punto de vista sistemático o doctrinal, en el quehacer legislativo los privilegios del corte del que consideramos o los de mayor entidad, como la inviolabilidad o inmunidad, no son introducidos ni regulados por Leyes procesales, ni siquiera en todo caso por las disposiciones legales atinentes a los Tribunales, sino por normas o Leyes de distinto contenido. Quiérese decir que los citados apartados del art. 149, así como el art. 122.1, no son razón suficiente para descalificar el precepto cuestionado, y todo ello sin olvidar la remisión a la Ley que se contiene en el art. 117.3 C.E. y que, concordando con los anteriores, permite afirmar que el art. 122.1 autoriza la complementación por otras vías legislativas.

Respecto, específicamente, y, por último, a la alegación del art. 122.1 C.E., la misma no supone un impedimento de consistencia contra el art. 39 de la Ley asturiana, pues no puede admitirse que este precepto sea incluible en la constitución, funcionamiento y gobierno del poder judicial. No supone, en ningún caso, una modificación o novedad de este último, pues, aunque sea posterior, la Ley Orgánica del Poder Judicial, en su art. 57.2.º, atinente a la competencia de la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo, y el art. 73.3, a), referente a la de la misma Sala de los Tribunales Superiores de Justicia, prevé el aforamiento que dispongan los Estatutos de Autonomía, con lo que los privilegios procesales penales que puedan establecer los Estatutos ya tienen, en su dimensión orgánica, esto es, en la determinación del especial órgano judicial que haya de conocer, una previsión concreta en la Ley institucional básica de la Administración de Justicia. No contiene, pues, el art. 39.1 de la Ley 6/1984 una disposición que altere o introduzca novedad en la constitución, funcionamiento o gobierno de los Tribunales.

En virtud de todo ello, el Fiscal General del Estado entiende que «el art. 39.1 de la Ley 6/1984, de 5 de julio, de la Junta del Principado de Asturias, no es contradictorio con ningún precepto constitucional y que procede, en consecuencia, desestimar la presente cuestión de inconstitucionalidad».

6. El Abogado del Estado formuló sus alegaciones el 3 de abril de 1987, mediante escrito en el que solicitó que se declarase la inconstitucionalidad del artículo cuestionado.

Tras afirmar la corrección del momento procesal de planteamiento de la cuestión, entra el Abogado del Estado a analizar el motivo de inconstitucionalidad, consistente en la vulneración del art. 14 C.E., y como consecuencia el art. 9.3 de la C.E., lo que rechaza remitiéndose a la doctrina contenida en la STC 76/1983 [fundamento jurídico 2º)]. El establecimiento de un fuero privilegiado para los miembros del Consejo de Gobierno de Asturias deberá o no hacerse por una norma con rango orgánico, pero no, desde luego, porque así lo imponga el derecho a la igualdad o resulte del art. 81.1 de la Constitución.

En cuanto a la aducida infracción del art. 147.3 C.E. y del principio de jerarquía normativa, el razonamiento de la Audiencia no resulta convincente desde el momento en que no parece existir la reforma estatutaria que se denuncia. En efecto, a diferencia de lo que aconteció en el asunto resuelto por la STC 36/1981, en el caso de Asturias no existe una voluntad inequívoca del legislador estatutario plasmada en unos límites precisos para la inmunidad de determinadas personas que hayan quedado rebasados. Por el contrario, la formulación contenida en el art. 33.2 del Estatuto de Asturias, que remite a la legislación a dictar por la Junta el Estatuto de los componentes del Consejo de Gobierno, permite a priori configuraciones legales como la contenida en el art. 39 cuestionado, que, en sí mismo, no parece que represente una reforma de ninguna institución preconfigurada en el Estatuto.

Cosa distinta, naturalmente, es que el proceso normativo de desarrollo estatutario se ajuste a las previsiones constitucionales tanto en lo que se refiera a la materia concreta objeto de regulación como al rango de la norma por la que se lleve a cabo. Desde esta perspectiva sí que existen importantes reparos que oponer al precepto que aquí se examina; no, desde luego, desde las exigencias del principio de jerarquía normativa que para nada debe entrar en cuestión.

Resulta, en efecto, incuestionable que el aforamiento de personas determinadas choca con las previsiones del art. 149.1 de la Constitución. Por un lado, todo aforamiento, es decir, toda norma de competencia que atribuya a determinados órganos jurisdiccionales el conocimiento de determinados asuntos, en razón de la calidad de las personas en ellos implicados, es una norma de carácter procesal como lo son todas aquellas que establecen o distribuyen la facultad de conocer y resolver cualesquiera otros a los diferentes órganos jurisdiccionales. En este sentido es indudable que el art. 39 de la Ley asturiana encaja claramente dentro de la «legislación procesal» que el art. 149.1 6.ª C.E. atribuye a la exclusiva competencia del Estado, que, por ello, queda vulnerada.

Simultáneamente, también es una norma que al afectar a la competencia de los Tribunales se enmarca dentro de «la Administración de Justicia» a que se refiere el art. 149.1 5.ª C.E. Sólo si esa expresión se entendiera alusiva a tal Administración de Justicia en su sentido orgánico estático cabría pretender que el precepto examinado queda fuera de sus previsiones, en la medida en que no afecta ni modifica la estructura estática organizativa de la misma. No parece ser éste, sin embargo, el sentido que debe darse a la expresión «Administración de Justicia», puesto que, como mínimo y en todo caso, comprende cuanto se menciona en el art. 122.1 C.E. y más extensamente en la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985, con inclusión, por tanto, de cuanto se refiere a la composición y atribuciones de los órganos jurisdiccionales (arts. 53 y ss. L.O.P.J.). De ello se sigue que una norma como el art. 39 que aquí se estudia, en la medida en que afecta a las atribuciones de unos determinados órganos judiciales, desconoce las competencias estatales que establece el art. 149.1 5.ª C.E., tal y como señala el Auto de planteamiento.

El precepto cuestionado infringe igualmente el art. 122 C.E. en la medida en que, como señala la Audiencia, se halla reservado a la Ley Orgánica cuanto se refiere a la organización de los Tribunales de Justicia y, lógicamente, a uno de sus aspectos esenciales, como es la distribución de competencias entre los mismos para conocer de los distintos asuntos.

Si la disposición cuestionada vulnera, tanto por razones formales (art. 122.1) como sustantivas (art. 149.1 5.ª y 6.ª), lo dispuesto en la Constitución, queda por examinar si lo establecido en el art. 33.2 del Estatuto de Asturias -la Junta regulará el Estatuto de los componentes del Consejo de Gobierno- altera los términos del problema y permite darle cobertura constitucional en los dos aspectos apuntados.

Cree el Abogado del Estado, con la Audiencia Territorial, en la inexistencia de una delegación legislativa en sentido estricto, así como que no forman parte del Estatuto personal las cuestiones atinentes al fuero procesal. Mas, aunque a efectos dialécticos se admitiera lo contrario, no por ello quedarían superadas las dos objeciones que se alzan frente a la constitucionalidad del art. 39, ya que seguirían existiendo una reserva de Ley Orgánica y una exclusividad competencial del Estado que resultarían desconocidas. Aunque el art. 33.2 citado habilitara a la Junta para la realización de operaciones normativas atinentes al Estatuto personal de los Consejeros, tal facultad habría de ejercerse en el marco de la Constitución, de modo que si ésta o el Estatuto imponen normas de rango determinado o delimitan competencias específicas en alguna materia esas previsiones no pueden quedar vulneradas. Con independencia de la reserva de Ley Orgánica que impone el art. 122.1 C.E., sólo si la Constitución o el Estatuto, y no ninguna otra norma, atribuyeran a la Comunidad Autónoma competencia material bastante para dictar una norma como el art. 39 podría pretender justificarse su constitucionalidad. Así lo confirman tanto la propia existencia de la L.O.P.J. como, específicamente, su art. 73.3 a) que encomienda a los Tribunales Superiores de Justicia de cada Comunidad Autónoma el conocimiento de aquellas causas penales que su respectivo Estatuto -no ninguna otra norma de él derivada- establezca.

En definitiva, pues, el art. 39 de la Ley 6/1984, de la Junta General del Principado de Asturias es inconstitucional tanto por falta de rango (art. 122.1 C.E.) como por incompetencia de quien la ha aprobado (art. 149.1 5.ª y 6.ª C.E.), puesto que, como confirma la L.O.P.J., sólo el Estatuto de Autonomía podía haber establecido el fuero privilegiado en cuestión.

7. El Consejo de Gobierno del Principado de Asturias, representado por el Letrado de su Servicio Jurídico, formuló sus alegaciones por escrito presentado en este Tribunal el 4 de abril de 1987, en el que suplicaba que se dictase Sentencia declarando la constitucionalidad del art. 39 de la Ley 6/1984, de la Junta General del Principado de Asturias.

Dice, en primer lugar, que el art. 33.2 del Estatuto de Autonomía para Asturias establece una reserva legal, cuya extensión material viene determinada por el contenido que haya de darse a la expresión «estatuto» de los miembros del Consejo de Gobierno, expresión que es identificable con la de «estatuto personal», por lo que, al procederse a su regulación, debe abordarse como una más de las materias comprendidas dentro del régimen jurídico de los Consejeros, la regulación del fuero procesal de los mismos. Esta es la solución contenida en la mayoría de los Estatutos de Autonomía que, al regular el Estatuto personal de los miembros de los Gobiernos autonómicos, establecen para los mismos un fuero procesal especial, mientras que el resto, entre los que se encuentra el de Asturias, remiten la regulación del Estatuto personal, y, consecuentemente, la posibilidad del establecimiento de un fuero especial, a una Ley cualificada de la respectiva Asamblea.

La Ley 6/1984 se limitó, pues, a llenar o concretar un vacío que la propia norma estatutaria había expresamente atribuido o reservado a la Asamblea para su regulación por disposición cualificada, contribuyendo a completar el ordenamiento jurídico institucional de la Comunidad Autónoma, básicamente diseñado en el Estatuto. «Se trataba, consiguientemente, de completar tal diseño y de hacer uso, además, de las propias competencias, que se configuraban teniendo en cuenta, por un lado, que no estaba constitucionalmente reservada de forma absoluta a los Estatutos de Autonomía la regulación de la materia y, por otro, que tampoco existía una clara y específica reserva constitucional de la misma a favor del Estado, unido todo ello a la consideración de que el Estatuto de Autonomía para Asturias, en cuanto norma estatal cualificada, no tiene básicamente otros límites que los establecidos en la propia Constitución. Es decir, se trataba, en definitiva, en uso de la repetida reserva legal estatutaria, de regular el Estatuto personal de los miembros del Consejo de Gobierno del Principado y no de delimitar la competencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias ni de ningún otro órgano jurisdiccional del Estado».

Así, y frente a lo considerado por la Audiencia en el Auto de planteamiento, ninguna infracción de los arts. 9.3 y 14 C.E. se ha producido, ya que con el art. 39 de la Ley 6/1984 «simplemente se precisa por la Comunidad Autónoma, haciendo uso de la reserva legal contenida en el art. 33.2 del Estatuto de Autonomía para Asturias y de la competencia exclusiva que para la regulación de sus instituciones de autogobierno le atribuye el art. 10.1 a) del propio Estatuto, una faceta del Estatuto personal de los Consejeros -el fuero especial de los mismos- sin que con ello se desconozca competencia alguna de carácter exclusivo del Estado ni se infrinjan los principios de legalidad y jerarquía normativa, ni tampoco el de igualdad», al hallarse el establecimiento de dicho fuero «determinado por la naturaleza de la función pública que corresponde ejercer a los Consejeros y ser, además, un fuero privilegiado establecido en la mayoría de los Estatutos de Autonomía».

Respecto a la supuesta infracción de los arts. 122 y 149.1 5.ª y 6.ª C.E., «en la materia discutida no existe norma constitucional que establezca una reserva estatutaria, resultando plenamente correcta la reserva legal establecida en el art. 33.2 del Estatuto... en favor del legislador autonómico que con su actuación viene a llenar lo que, de no existir la previsión estatutaria, sería una auténtica laguna legal», no resultando por ello aceptable la invocación de la STC 3 6/1981.

El hecho de que en el Estatuto de Asturias se silencie el establecimiento del fuero especial para los Consejeros no debe interpretarse de forma restrictiva, «ya que precisamente, y deducido del criterio seguido por la mayoría de los Estatutos de Autonomía, lo habitual para tutelar la función que a los miembros de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas corresponde ejercer, es reconocerles un fuero privilegiado». Y la circunstancia de que tal fuero haya sido establecido por una Ley autonómica tiene su amparo directo en el propio Estatuto, aprobado por Ley Orgánica, lo que se conecta perfectamente con las exigencias de los artículos de la Constitución pretendidamente infringidos y con las contenidas en los arts. 56.2, 57.2 y 73.3 de la L.O.P.J.

Ha de rechazarse, asimismo, la supuesta vulneración del art. 147.3 C.E., por cuanto que, con independencia de que de haberse infringido alguna norma ésta sería el art. 56 del Estatuto, debe reiterarse que la metería regulada en el art. 39 de la Ley 6/1984 no es de reserva estatutaria absoluta, por lo que con su regulación por una Ley autonómica no se está modificando el Estatuto, como tampoco resultaría modificado si el fuero hubiera sido reconocido en la L.O.P.J.

8. Por escrito registrado el 7 de abril de 1987, evacuó el trámite de alegaciones la Junta general del Principado de Asturias, representada por su Presidente, quien solicitó, asimismo, la declaración de constitucionalidad de la norma cuestionada.

Comienza dicha representación por manifestar que, sin duda, de la aplicabilidad del apartado primero del art. 39 de la Ley 6/1984 depende el fallo en el proceso a quo y su validez deviene relevante para la continuación del mismo. No puede decirse lo propio, en cambio, del apartado segundo del precepto, puesto que, tratándose de exigencia de responsabilidad penal, es el apartado primero el que a ella se refiere y no el apartado segundo, relativo a la responsabilidad civil. La cuestión debiera haberse circunscrito, pues, al primer apartado del art. 39.

En segundo lugar, la representación de la Junta general rechaza, con apoyo en la STC 76/1983, que el derecho proclamado en el art. 14 C.E. esté incluido en la exigencia de la Ley Orgánica del art. 8 1.1 C.E. Determinado esto, el artículo cuestionado no vulnera el principio de jerarquía normativa por contener una regulación que pretendidamente afecta a la igualdad de los españoles ante la Ley, ya que, aun cuando fuera cierto, fallando la premisa que la igualdad debe ser objeto de Ley Orgánica por sí misma falla la consecuencia: que el art. 39 sea inconstitucional por regular una materia que deba ser, por razón de la implicación del principio de igualdad, objeto de Ley Orgánica.

Más adelante analiza la referida representación el art. 33.2 del Estatuto de Autonomía para Asturias en lo relativo a la alusión al Estatuto del Consejo de Gobierno. Sin necesidad de hacer un excursus doctrinal sobre la noción de Estatuto, un examen del derecho positivo -dice- permite constatar la inclusión en la misma del fuero procesal de los cargos públicos como contenido, si no necesario, sí al menos frecuente. En efecto, repasando las disposiciones que cita se deduce fácilmente que la regulación de un determinado aforamiento para cargos públicos se integra habitualmente dentro de lo que suele entenderse por estatuto de tales cargos, por lo que no es de extrañar que el art. 39 de la Ley 6/1984, al utilizar la reserva de ley del art. 33.2, haya procedido a regular el fuero especial de los miembros del Consejo de Gobierno. No cabe sostener, consecuentemente, que el precepto cuestionado contravenga el principio de jerarquía normativa sobre la base de que modifica el Estatuto de Autonomía por un procedimiento distinto al previsto en el art. 147.3 C.E. A mayor abundamiento, no deja de llamar la atención que se fundamente la pretendida inconstitucionalidad la reforma del Estatuto, que se configuran como núcleo estatutario, determinan los procedimientos con arreglo a los cuales debe realizarse tal reforma para ser válida.

Una ley que se aparte del Estatuto no es una reforma de éste, sino una ley contraria al mismo, del mismo modo que una ley contraria a la Constitución no es una ley de reforma de ésta, sino tan sólo una ley contraria a la Constitución.

Cuestión distinta es que, por motivos de competencia, pueda haber en una ley autonómica un precepto del tipo del contenido en el art. 39 de la Ley 6/1984. La respuesta, siguiendo a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, es afirmativa. En efecto, trasladando la doctrina de la STC 36/1981 al supuesto que nos ocupa, deben destacarse los siguientes extremos: a) no puede decirse que el art. 39 sea inconstitucional por establecer un determinado aforamiento, puesto que aquella Sentencia declaró constitucional el art. 2.1 y 2 de la Ley del Parlamento Vasco 2/1981, que establece un fuero especial; b) tampoco puede decirse que sea inconstitucional por no reproducir un precepto estatutario, pues no es éste el fundamento de la constitucionalidad; c) el art. 39 será constitucional o no en la medida en que la regulación que contiene sea conforme a la Constitución y al Estatuto de Autonomía.

Añade el Presidente de la Junta general del Principado de Asturias que «si es competencia del Principado de Asturias la regulación del Estatuto de los miembros del Consejo de Gobierno y dentro de dicho Estatuto está incluida la referencia a su fuero procesal, habrá que concluir que la materia regulada en el art. 39 está comprendida dentro de la competencia del Principado sobre organización de sus instituciones de autogobierno [art. 10.1 a) del Estatuto de Autonomía]». Frente a esto no puede decirse, como pretende la Audiencia Territorial, que para que la ley autonómica pudiese regular esta materia sería necesaria una delegación legislativa expresa del Estatuto en favor del Parlamento, pues, según ha señalado la STC 89/1984, no existe «reserva estatutaria absoluta frente a la Ley de la Comunidad Autónoma en lo que se refiere a la organización de las instituciones autonómicas propias, cuyo desarrollo mediante ley no podría considerarse contrario al art. 147.2 c)» de la C.E., lo que «es perfectamente acorde con una interpretación, que no hay motivos para rechazar, que ve en el art. 147.2 d) una reserva estatutaria sólo relativa en la materia que nos ocupa» (fundamento jurídico 7.º).

Aplicando estas consideraciones al presente caso, no hay inconveniente en admitir que, en lugar de proceder a una regulación expresa, el art. 33.2 del Estatuto de Asturias puede remitir a una ley de la Junta General la regulación de aspectos relativos a la organización de sus instituciones de autogobierno, ya que la reserva estatutaria establecida en el art. 147.2 c) C.E. no es absoluta sino relativa. Dado que en la materia examinada no existe reserva absoluta en favor del Estatuto, su regulación se satisface bien procediendo el mismo Estatuto a su consideración detallada, bien habilitando, como lo hace el art. 33.2, al legislador autonómico mediante la reserva material de ley.

En conclusión, el art. 39 de la Ley 6/1984 es constitucional, puesto que ni infringe el principio de jerarquía. normativa establecido en el art. 9.3 de la C.E. ni excede del ámbito de competencias de la Comunidad Autónoma.

9. Por providencia de 16 de julio de 1991 se fijó para deliberación y fallo de esta Sentencia el día 18 del mismo mes y año.

Fundamentos jurídicos

1. El Pleno de la Audiencia Territorial de Oviedo (hoy Tribunal Superior de Justicia de Asturias), constituido en Sala de Justicia, plantea cuestión de inconstitucionalidad del art. 39 de la Ley de la Junta General del Principado 6/1984, de 5 de julio, «del Presidente y del Consejo de Gobierno del Principado de Asturias», que confiere fuero privilegiado a los miembros del Consejo de Gobierno del Principado. En la decisión o parte dispositiva del Auto proponente de la cuestión, de fecha 16 de febrero de 1987, se plantea ésta respecto del citado art. 39, que dispone literalmente lo siguiente:

«1. La responsabilidad criminal de los Consejeros será exigible por los actos delictivos cometidos dentro del territorio de la Comunidad ante el Tribunal Superior de Justicia de Asturias. Fuera del territorio del Prin- cipado, la responsabilidad penal será exigible ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.

2. La responsabilidad civil de los Consejeros será exigible ante el Tribunal Superior de Justicia de Asturias.»

Pese a que la cuestión se plantea en una causa penal seguida frente a un Consejero del Consejo de Gobierno del Principado por un presunto delito cometido dentro del territorio autonómico, no se hace en la parte dispositiva del Auto distinción alguna entre los diferentes supuestos que contempla la norma -responsabilidad criminal de los Consejeros por delitos cometidos dentro o fuera del territorio de la Comunidad y responsabilidad civil de los mismos-, sino que al precepto en su integridad se refiere el Auto. Aunque con un criterio estricto sólo al inciso primero del núm. 1 del art. 39 debiera estar referida la cuestión, lo cierto es que, dada la evidente conexión entre los tres supuestos que contempla el precepto, es correcto -el planteamiento en la forma en que se hace, puesto que, en todo caso, a nada conduciría la limitación de la cuestión al primero de los supuestos si, como entiende la Sala proponente, se diera la inconstitucionalidad invocada, toda vez que, en tal supuesto, la inconstitucionalidad habría de extenderse, «por conexión o consecuencia» a todo el artículo, conforme a lo dispuesto en el art. 39 de nuestra Ley Orgánica.

Para dejar centrada o delimitada la cuestión propuesta, conviene también puntualizar que en el Auto de planteamiento no se hace referencia a los arts. 1 y 19 de la Ley 6/1984, cuyos preceptos, en cambio, habían sido igualmente citados por la Audiencia al abrir, en la providencia de 28 de enero de 1987, el trámite de alegaciones sobre la pertinencia de suscitar la cuestión de inconstitucionalidad prevista en el art. 35.2 de la LOTC.

Analizaremos, pues, en los fundamentos siguientes los motivos de inconstitucionalidad opuestos por la Audiencia al art. 39 de la Ley 6/1984, de la Junta General del Principado.

2. El motivo fundamental de inconstitucionalidad aducido por la Audiencia Territorial de Oviedo se centra en la infracción de los principios de competencia y jerarquía normativa, al entender aquélla que una Ley autonómica no podría crear, como ha hecho la Ley asturiana, un fuero privilegiado para los miembros del Consejo de Gobierno. A su vez, ello se justifica por una doble argumentación, que puede considerarse como alternativa. De un lado, se destaca que el art. 39 de la Ley 6/1984 establece un aforamiento no previsto en el Estatuto de Autonomía, lo que supondría una modificación del mismo efectuada de modo contrario al art. 147.3 de la Cons- titución, invocándose en tal sentido la doctrina establecida en la STC 36/1981. De otro lado, se sostiene que el precepto cuestionado infringe el art. 149.1 5.ª y 6.ª de la C.E., así como el art. 122 (ha de entenderse en su apartado 1.º) de la Norma fundamental, en cuanto determinan la competencia exclusiva del Estado parta establecer las normas referentes a la Administración de Justicia, las leyes procesales, la organización de los Tribunales y la determinación de su competencia.

En relación a si el precepto cuestionado supone o no una modificación del Estatuto de Autonomía para Asturias (EAAs) sin seguir los trámites constitucionalmente establecidos para su modificación (art. 147.3 y 152.2 C.E.), ha de señalarse que desde luego dicho Estatuto no contiene ninguna referencia al fuero procesal de los miembros del Consejo de Gobierno del Principado, limitándose su art. 33.2 a disponer que la Junta General, por mayoría de sus miembros, regulará las atribuciones de dicho Consejo, «así como el Estatuto, forma de nombramiento y cese de sus componentes». Tampoco el art. 32.4 EAAs alude al fuero jurisdiccional del Presidente del Principado. Por contra, el art. 26.2 EAAs otorga el repetido fuero a los integrantes de la Junta General del Principado, órgano al que forzosamente debe pertenecer el Presidente del Principado (art. 32.1 EAAs). Si a ello se añade que en el curso del procedimiento legislativo desenvuelto en las Cortes Generales ninguna enmienda se formuló frente al proyecto inicial, aprobado sin discusión, queda claro que el legislador estatutario no incluyó en el texto del Estatuto de Autonomía para Asturias el aforamiento de los Consejeros, a diferencia de lo que se hizo en el mismo para los miembros de la Junta General (art. 26.2 EAAs).

Se aparta aquí, pues, el Estatuto asturiano de la línea seguida por los Estatutos del País Vasco (art. 32.2), Cataluña (art. 38), Galicia (art. 18), Andalucía (art. 40.1), Cantabria (art. 20), Murcia (art. 33.7), Comunidad Valenciana (art. 19), Aragón (art. 25), Castilla-La Mancha (art. 17.1), Canarias (art. 18.2), Baleares (art. 33.5) y Madrid (art. 24.1) y por la Ley de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral del Navarra (art. 27), en los cuales se regula, con diversidad de matices, el aforamiento jurisdiccional de los componentes de los Ejecutivos autonómicos.

Dada la falta de previsión estatutaria al respecto, no puede decirse que el art. 39.1 cuestionado haya modificado lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía para Asturias sobre el status de los Consejeros, ya que en el mismo no se contiene previsión alguna acerca de su fuero procesal. En esto se diferencia sustancialmente el presente caso del resuelto por la STC 36/1981, invocada en el Auto de planteamiento y también por los comparecidos en este proceso. Se declaró en dicha Sentencia la inconstitucionalidad de diversos preceptos de la Ley impugnada del Parlamento Vasco, porque los mismos modificaban el art. 26.6 del EAPV, sobre inmunidad de los parlamentarios, convirtiendo la inmunidad parcial prevista en dicho precepto del Estatuto en inmunidad plena; y esta modificación se hacía sin haberse observado lo dispuesto en la Constitución (art. 147.3) y en el propio Estatuto (arts. 46 y 47) para la modificación de los Estatutos de Autonomía. Pero en el caso ahora examinado no se ha producido, como ya hemos dicho, modificación de ningún precepto del EAAs, porque en éste no se contiene norma alguna sobre el aforamiento de los Consejeros. La doctrina contenida en la STC 36/1981 no resulta, por tanto, de aplicación para resolver la cuestión planteada en este proceso, aunque el hecho de que el establecimiento del fuero de los Consejeros del Principado por el art. 39.1 de la Ley 6/1984 no vulnere el EAAs, no implica necesariamente que esa innovación legislativa pueda ampararse en un título competencial de la Comunidad Autónoma. Lo que ha de llevamos a examinar el otro argumento de la Audiencia Territorial, el relativo a la incompetencia del legislador autonómico para dictar una norma en esta materia del aforamiento de los Consejeros.

3. Tanto el Consejo de Gobierno como la Junta General del Principado de Asturias defienden la competencia de la Ley autonómica por la referencia contenida en el art. 33.2 EAAs al Estatuto de los componentes del Consejo de Gobierno del Principado, expresión que entienden sería identificable con su Estatuto personal, lo que incluiría la regulación del fuero procesal de los mismos. Es decir, entienden que el art. 33.2 EAAs contiene una habilitación al legislador autonómico para establecer el aforamiento antedicho. Sin embargo, la interpretación del alcance de este precepto estatutario resulta tributaria de la respuesta que se dé a la existencia o inexistencia de una competencia del Principado que proporcione cobertura a la institución de ese aforamiento. Dicho en otros términos: la delegación contenida en el art. 33.2 del Estatuto de Autonomía para Asturias que, en cumplimiento del mismo, desarrolla y lleva a efecto la Ley de la Junta General 6/1984, «del Presidente y del Consejo de Gobierno del Principado de Asturias», comprenderá en su regulación -como lo hace en la mayoría de sus artículos- todas las materias que, relativas a las atribuciones del Consejo de Gobierno y al Estatuto, forma de nombramiento y cese de sus componentes, sean competencia de la Junta General, pero la delegación no se extiende, naturalmente, a aquellas materias de la competencia exclusiva del Estado conforme a la Constitución. El hecho de que en el Estatuto de Autonomía se hubiera podido regular directamente la materia, no permite entender que hubiera podido habilitar a la Ley autonómica para regular materias que son de la competencia exclusiva de la legislación del Estado.

4. Visto el problema desde esta perspectiva, se hace preciso dilucidar la naturaleza del precepto cuestionado. Este, al señalar que la responsabilidad criminal de los Consejeros por los actos definitivos cometidos dentro del territorio de la Comunidad será exigible ante el Tribunal Superior de Justicia de Asturias, y por los cometidos fuera de dicho territorio por la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo, realiza simultáneamente dos operaciones: una, sustraer a los citados Consejeros al régimen procesal común mediante la concesión de aforamiento; otra, atribuir a unos determinados órganos jurisdiccionales el conocimiento de un cierto tipo de causas penales, esto es, delimitar o en-marcar la competencia de los mismos.

Así las cosas, y dado que el EAAs no ha establecido el fuero especial para los miembros del Consejo de Gobierno, ante esa omisión estatutaria, el art. 39.1 de la Ley 6/1984 no puede considerarse como expresión de la competencia autonómica de organización de sus instituciones de autogobierno [art. 10.1 a) EAAs], en contra de lo que sostienen el Fiscal General del Estado y las representaciones del Consejo de Gobierno y de la Junta General del Principado de Asturias. El mencionado título competencial comprende, ciertamente, la regulación del Estatuto de los Consejeros, pero con las limitaciones derivadas de las competencias constitucionalmente reservadas al Estado, que el legislador autonómico -como hemos dicho- no puede invadir al efectuar aquella regulación. Dicho título competencial es el que el art. 149.1.6 C.E. atribuye con carácter exclusivo al Estado la materia de legislación procesal, en relación también a lo previsto en los arts. 117.3 y 122.1 C.E., en cuanto al establecimiento de la normativa orgánica de los Tribunales y a la determinación de su competencia; ello incluye el establecimiento del fuero jurisdiccional penal de los integrantes del Ejecutivo autonómico asturiano, toda vez que el aforamiento constituye uno de los objetos de regulación de la legislación procesal, en relación también a lo previsto en los arts. 117.3 y 122.1 C.E., en cuanto al establecimiento de la normativa orgánica de los Tribunales y a la derterminación de su competencia; ello incluye el establecimiento del fuero jurisdiccional penal de los integrantes del Ejecutivo autonómico asturiano, toda vez que el aforamiento constituye uno de los objetos de regulación de la legislación procesal.

La Ley Orgánica del Poder Judicial, en ejercicio de esa competencia exclusiva de la legislación del Estado, dispone en su art. 73.3 a) que a la Sala de lo Civil y Penal de los Tribunales Superiores de Justicia le corresponde, como Sala de lo Penal, el conocimiento de las causas penales que los Estatutos de Autonomía -y no otra ley, y desde luego ninguna otra Ley autonómica- reservan a dichos Tribunales. Por consiguiente, resulta constitucionalmente inaceptable que una Ley autonómica, como la 6/1984, del Principado de Asturias, proceda por sí misma a establecer ex novo el fuero jurisdiccional penal de los miembros del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, siendo así que se trata de una materia que pertenece a la exclusiva competencia estatal.

5. La existencia de este vicio de inconstitucionalidad por falta de competencia del legislador autonómico hace innecesario entrar en el análisis de otros motivos alegados en el Auto de planteamiento.

Por lo razonado en el fundamento jurídico 1 y de conformidad con el art. 39.1 de nuestra Ley Orgánica, la inconstitucionalidad que declaramos ha de extenderse a todo el art. 39 de la Ley cuestionada, y no limitarse al inciso primero del número 1 de dicho precepto, que sería el aplicable en el proceso que ha dado lugar al planteamiento de esta cuestión, y ello sin perjuicio de lo previsto en el art. 73.1 a) L.O.P.J.

FALLO

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

Estimar la cuestión de inconstitucionalidad núm. 267/1987, planteada por el Pleno de la Audiencia Territorial de Oviedo, y declarar inconstitucional y, por tanto, nulo el art. 39 de la Ley de la Junta General del Principado 6/1984, de 5 de julio, del «Presidente y del Consejo de Gobierno del Principado de Asturias».

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a dieciocho de julio de mil novecientos noventa y uno.