STC 64/1999, 26 de Abril de 1999

Ponente:Don Vicente Conde Martín de Hijas
Fecha de Resolución:26 de Abril de 1999
Emisor:Tribunal Constitucional - Sala Segunda
Número de Recurso:Recurso de Amparo nº 3.921/1994
RESUMEN

1. La referencia constitucional explícita a la acción popular se encuentra, no en el art. 24, sino en el 125 C.E. En él, además de consagrarla («Los ciudadanos podrán ejercer la acción popular...») se concreta de inmediato su existencia y régimen, remitiendo una y otro a la regulación de la ley («... en la forma y con respecto a aquellos procesos penales que la ley determine...»). Debe observarse, pues, que el propio título constitucional de la acción popular (art. 125 C.E.) introduce, como elemento de su supuesto, el de que sea la ley la que haya de determinar los procesos penales en los que deba existir. Al propio tiempo, esa remisión a la ley no se complementa con ningún otro mandato o elemento definitorio, que deba, o pueda, servir de pauta al legislador para establecerla en ámbitos determinados. Si, pues, no existe imperativo constitucional en razón del cual deba existir la acción popular en un determinado ámbito procesal, a la hora de afrontar la interpretación adecuada de una determinada ley procesal penal (aquí la L.O. 2/1989), no se plantea adecuadamente el problema cuando se invierten sus términos, formulándolos en el sentido de si tal ley excluye explícita o implícitamente dicha acción para, en caso negativo, afirmar su existencia. Lo determinante es si ésta, como dato positivo, se establece en la ley, bien por regulación directa en ella o bien por remisión supletoria a otra en la que esté establecida. 2. Resuelto ya, según lo antes argumentado, que la acción popular sólo existe cuando la ley la establece, sin que su existencia venga ligada a un imperativo del derecho de tutela judicial efectiva, es visto que las cuestiones relativas a si en el ámbito del proceso penal militar, regido por las Leyes Orgánica 4/1987 y 2/1989, tiene o no cabida dicha acción, sobre si es aplicable en ese ámbito supletoriamente la L.E.Crim., en razón de lo dispuesto en la Disposición adicional primera de la última de las leyes, y sobre la compatibilidad entre la regulación de la acción popular en la L.E.Crim. y la L.O. 2/1989, corresponden al ámbito de la legalidad ordinaria, en el que la jurisdicción le corresponde a los Tribunales ordinarios, limitándose por nuestra parte el control de las resoluciones de aquéllos al de su falta de fundamento o error patente.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, compuesta por don Carles Viver Pi-Sunyer, Presidente; don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Tomás S. Vives Antón, don Vicente Conde Martín de Hijas y don Guillermo Jiménez Sánchez, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de amparo núm. 3.921/94, promovido por la Associació d'Informació per a la Defensa dels Soldats, representada por la Procuradora doña Rosalía Rosique Samper y bajo la dirección del Letrado don Carlos Portalo Prada, contra el Auto de la Sección Primera del Tribunal Militar Territorial Primero, de 29 de septiembre de 1994, por el que se desestima el recurso de súplica interpuesto contra el dictado por el mismo órgano judicial el 22 de junio de 1994, en el que se deniega la solicitud de la recurrente de intervenir, en calidad de acusación popular, en el procedimiento núm. 19/3/94. Ha intervenido el Ministerio Fiscal. Y ha sido Ponente el Magistrado don Vicente Conde Martín de Hijas, quien expresa el parecer de la Sala.

I. Antecedentes

1. Por medio de escrito registrado en el Juzgado de Guardia de Madrid el día 1 de diciembre de 1994 la representación procesal de la Associació d'Informació per a la Defensa dels Soldats interpuso el recurso de amparo constitucional ya referenciado en el encabezamiento.

2. La demanda se fundamenta en los siguientes hechos:

A) Incoadas las diligencias previas núm. 19/3/94 en el Juzgado Togado Militar Territorial núm. 19 de Palma de Mallorca, la Asociación actora presentó el 6 de mayo de 1994 escrito de querella contra los denunciados en dichas diligencias, con el objeto de ejercitar la acusación popular y constituirse en parte en el referido procedimiento. Esta solicitud fue denegada por la Sección Primera del Tribunal Militar Territorial Primero, mediante Auto de 22 de junio de 1994, en el que se declaró la imposibilidad de ejercitar la acción popular en el ámbito del proceso penal militar, por no estar contemplada expresamente tal facultad ni en la Ley Orgánica 4/1987, de 15 de julio, de la Competencia y Organización de la Jurisdicción Militar, ni en la Ley Orgánica 2/1989, de 13 de abril, Procesal Militar.

B) Frente a la anterior resolución se interpuso recurso de súplica, que fue desestimado por el mismo órgano jurisdiccional militar mediante Auto de 29 de septiembre de 1994, en el que se reiteran y amplían los argumentos ya apuntados en la resolución recurrida. Es respecto a este último Auto contra el que se promueve el presente recurso de amparo.

3. La Asociación demandante formula en el suplico de su demanda la pretensión de que se otorgue el amparo, que se declare la nulidad de la resolución que ha impedido el ejercicio de sus derechos, y que se determine su derecho a constituirse en parte mediante el ejercicio de la acción popular penal en el proceso 19/3/94. La actora manifiesta que el órgano jurisdiccional militar ha vulnerado el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 C.E., en el que se integra el derecho a ejercitar la acción popular. El ordenamiento jurídico español otorga una amplia cobertura legal a este derecho, que se reconoce expresamente en el art. 125 C.E., y que encuentra apoyo constitucional en el derecho a participar en los asuntos públicos del art. 23 C.E. y en la prohibición de indefensión del art. 24.1 C.E., y que debe ser interpretado en relación con el art. 117.1 C.E., en el que se establece que «la justicia emana del pueblo». Este mismo principio se reitera en el art. 1 L.O.P.J., disposición que en su art. 7.3 reconoce legitimación a las corporaciones, asociaciones y grupos que resulten afectados o que estén legalmente habilitados para instar a los Jueces y Tribunales la protección de los derechos o intereses legítimos, tanto individuales como colectivos. El ejercicio de la acción popular se garantiza a todos los ciudadanos de nacionalidad española en el art. 19.1 L.O.P.J. y en los arts. 101 y 270 L.E.Crim.

El sistema acusatorio diseñado en nuestro procedimiento criminal es, a juicio de la entidad recurrente, triple: la acusación del Ministerio Fiscal, que representa los intereses generales; la del acusador particular, que defiende los intereses del ofendido; y la del acusador popular, sobre la base de la acción otorgada por los referidos preceptos a todos los ciudadanos «hayan sido o no ofendidos por el delito». En consecuencia, no existe una situación de monopolio acusatorio a favor del Ministerio Fiscal, sino que éste comparte la acción con los particulares que la ejerciten, que en virtud del art. 24 C.E. tienen derecho a estar presentes en el proceso. Es cierto que los derechos contemplados en el Texto Constitucional no tienen la naturaleza de absolutos, sino que su régimen se deriva de la forma y marco que haya sido determinada legalmente. Ahora bien, el caso que nos ocupa se caracteriza por una ausencia de regulación de la acción popular en el procedimiento militar. Sin embargo, las resoluciones impugnadas han interpretado tal ausencia de manera restrictiva, lo que ha supuesto no sólo la limitación de un derecho fundamental, sino además vetar su efectivo ejercicio. A juicio de la Asociación actora esta interpretación restrictiva no es admisible por diversas razones. En primer lugar, porque la Disposición adicional primera de la Ley Procesal Militar establece la aplicación supletoria de la Ley de Enjuiciamiento Criminal en lo que no se regule y no se oponga a aquélla. El propio Consejo General del Poder Judicial, al valorar el proyecto de la normativa procesal militar, ya señaló la necesidad de regular el ejercicio de la acción popular de acuerdo con las prescripciones del art. 125 C.E. En segundo lugar, porque en la ponderación entre el derecho a la tutela judicial efectiva y los intereses de las Fuerzas Armadas no puede ceder aquél.

En efecto, la Asociación demandante reconoce que el derecho garantizado en el art. 24.1 C.E. podría sufrir determinadas excepciones en los supuestos en que así lo exija la materia regulada o cuando se contrapongan otros intereses constitucionales más relevantes. Sin embargo, aun cuando el importante papel desempeñado por las Fuerzas Armadas (art. 8.1 C.E.) justifica una jurisdicción especial (art. 117.5 C.E.), esas mismas funciones no son argumento suficiente para interpretar el silencio de la ley en el sentido de que ésta imposibilite a los ciudadanos el ejercicio de la acción popular. Es más, las propias resoluciones impugnadas no precisan cuál es el interés constitucionalmente protegido que se podría vulnerar caso de que se permitiera el ejercicio de la acción popular por parte de la recurrente de amparo. A estos efectos tampoco resulta aplicable el ATC 121/1984, aducido en tales resoluciones, ya que hace referencia a una Ley que actualmente no está en vigor y además examina la acusación particular, una institución que es diferente a la acción popular. Por último, la demanda señala que tanto la Exposición de Motivos de la Ley de Enjuiciamiento Criminal como sectores de la doctrina científica procesalista conceptúan la acción popular como un derecho del ciudadano que en su ejercicio asume la función pública de la acusación.

4. Mediante providencia de 12 de enero de 1995, la Sección Tercera de este Tribunal acordó requerir a la recurrente para que subsanara varios defectos advertidos en la demanda. Por su parte, la recurrente, mediante escrito presentado el siguiente día 27, manifestó que había tenido conocimiento de la próxima celebración del acto de juicio oral en el procedimiento 19/3/94, por lo que solicitaba la suspensión del mismo de conformidad con lo preceptuado por el art. 56 LOTC. Por otro escrito del siguiente día 31 precisó que la vista oral había sido señalada para el día 6 de febrero de 1995, por lo que solicitaba una decisión urgente acerca de la suspensión.

5. Tras haber subsanado la Asociación demandante los defectos advertidos, la Sección Tercera, mediante providencia de 9 de marzo de 1995, acordó conceder a la demandante y al Ministerio Fiscal un plazo común de diez días para que formulasen, con las aportaciones documentales procedentes, las alegaciones que estimaran pertinentes en relación con la carencia manifiesta de contenido constitucional de la demanda; todo ello de conformidad con lo dispuesto en el art. 50.3 LOTC.

6. La representación de la entidad recurrente presentó sus alegaciones mediante escrito registrado el 27 de marzo de 1995, entendiendo que el recurso presentaba manifiestamente contenido constitucional, por lo que procedía su admisión a trámite. En primer lugar, indica que el Auto dictado por la Sección Primera del Tribunal Militar Territorial Primero el 29 de septiembre de 1994 ha vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva, pues la doctrina del Tribunal Constitucional (SSTC 62/1983, 108/1983, 115/1984, 147/1985, 137/1987, 241/1992 y 34/1994) ha declarado que el ejercicio de la acción popular forma parte del referido derecho fundamental, aunque constitucionalmente se fundamente en el art. 125 C.E. Además, la Associació d'Informació per a la Defensa dels Soldats estaba legitimada para ser parte en el proceso a quo porque el hecho de ser una persona jurídica no le inhabilita para el ejercicio de la acción popular, según han reconocido las SSTC 241/1992 y 34/1994, y porque, aunque según sus Estatutos su ámbito de actuación es Cataluña, uno de sus fines es la defensa de las personas que durante el cumplimiento del servicio militar sufran malos tratos o padezcan una vulneración de sus derechos, y en el proceso se depuraba la posible responsabilidad por malos tratos, torturas o vejaciones contra diversos soldados y reclutas, algunos de los cuales tenían su domicilio y residencia habitual en Cataluña.

En segundo lugar, el escrito de alegaciones se ocupa de la relevancia constitucional de la configuración legal de la acción popular en el proceso penal militar. El punto de partida es que el art. 125 C.E. establece que la acción popular es de configuración legal («los ciudadanos podrán ejercer la acción popular ... en la forma y con respecto a aquellos procesos penales que la ley determine ...»). Pues bien, de la legislación militar aplicable se deduce que el ejercicio de la acción popular no está expresamente prohibido en el proceso penal militar. La interpretación conjunta de los arts. 108, párrafo segundo, y 168 de la Ley Orgánica de la Competencia y Organización de la Jurisdicción Militar, y de los arts. 127 y 130, 5., de la Ley Orgánica Procesal Militar supone el resultado de que dichas normas sólo regulan la acusación particular y que ésta se encuentra prohibida en el ámbito militar en dos supuestos muy concretos: a) en tiempos de guerra; y b) cuando ofendido e inculpado sean militares y exista entre ellos relación jerárquica de subordinación. Tanto la doctrina científica como la doctrina constitucional (SSTC 62/1983, 147/1985 y 34/194) se han ocupado de distinguir claramente entre el acusador particular y el acusador popular en sentido estricto, y es obvio que la actora pretendía ejercitar la acción popular stricto sensu. Si esto es lo que ocurre con una interpretación de los preceptos de la ley, tampoco hay fundamento para inferir una prohibición implícita. En efecto, si el legislador hubiera pretendido excluir la acción popular en el proceso penal militar, lo hubiera establecido de forma expresa, como históricamente ocurrió con el Código de Justicia Militar de 1945, cuyo art. 452 disponía que «en ningún caso se admitirá la acción privada». Sin duda, el legislador actual no ha previsto una prohibición explícita porque sería inconstitucional y contraria al art. 24.1 C.E.

El silencio de la ley debe ser interpretado como una admisión de la acción popular, o a lo sumo como una limitación de que el proceso militar se inicie mediante querella interpuesta por la acusación popular, pero nada impide que una vez iniciado dicho proceso a través de cualesquiera de los medios previstos en el art. 130 de la Ley Orgánica Procesal Militar, la acción popular pueda ser entablada en un proceso previamente incoado. Pero el argumento más decisivo a favor de ejercitar la acción popular en el proceso penal militar es que la Disposición adicional primera de la Ley Orgánica Procesal Militar prevé que «la Ley de Enjuiciamiento Criminal y sus disposiciones complementarias, serán aplicables a los procedimientos penales militares, que se regirán por dichas normas en cuanto no se regule y no se oponga a la presente Ley»; en virtud de este precepto cabe la aplicación supletoria de los arts. 101 y 270 L.E.Crim., dado que la acusación popular es una cuestión no regulada en dicha Ley Procesal Militar y dado que ello no se opone a ninguna de sus disposiciones. En cualquier caso, las dudas interpretativas que se susciten en esta materia deben ser resueltas mediante la preferencia de la interpretación más favorable al ejercicio de la acción popular en la jurisdicción militar, puesto que tal ejercicio forma parte del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, en la vertiente que garantiza el derecho al acceso a la jurisdicción, que también comprende a la jurisdicción militar.

En tercer lugar, la Asociación recurrente estima inaplicables a este caso ciertas resoluciones del T.C., pese a que los Autos impugnados las invoquen y se fundamenten en ellas, como el ATC 121/1984 o la STC 97/1985, ya que ambas decisiones hacían referencia a supuestos de acusación particular -y no de acusación popular- y además fueron dictadas cuando todavía estaba vigente el Código de Justicia Militar, que prohibía expresamente la interposición de querella. Por el contrario, las SSTC 97/1985 y 37/1993 reconocen la posibilidad de que personas ajenas a las Fuerzas Armadas puedan ejercitar la acción penal.

El escrito de alegaciones venía acompañado de una copia de la querella interpuesta en las diligencias 19/4/94; de los Autos impugnados en este proceso de amparo; de la Sentencia recaída en dicho proceso; y de los Estatutos de la Associacio d'Informacio per a la Defensa dels Soldats.

7. El escrito de alegaciones del Ministerio Fiscal quedó registrado en la sede de este Tribunal el 3 de abril de 1995, y en él interesaba la admisión a trámite de la demanda de amparo, sin que ello supusiera prejuzgar la cuestión de fondo. Tras resumir los antecedentes, indica que el objeto del recurso es realmente el Auto de 22 de julio de 1994, ya que el que resolvió el recurso de súplica interpuesto contra dicho Auto sólo supuso el agotamiento de los recursos utilizables en vía judicial, conforme al art. 44.1.a) LOTC. En cuanto al fondo se advierten dos posibles perspectivas de análisis de la lesión aducida. La primera, referida a si el Auto en cuestión representa una resolución fundada en Derecho, y apenas desarrollada por la demandante, carece manifiestamente de contenido constitucional, ya que se ha ofrecido una respuesta razonada, fundada en Derecho y exhaustiva de las razones que llevan al Tribunal a entender que no cabe admitir su personación, por no considerar que la L.E.Crim. pudiera ser supletoria en esta materia, dado que la legislación vigente -art. 108, párrafo segundo, de la Ley Orgánica de la Competencia y Organización de la Jurisdicción Militar, y art. 127 de la Ley Orgánica Procesal Militar- prohíbe ejercer la acusación particular o la acción civil «cuando el perjudicado y el inculpado sean militares, si entre ellos existe relación jerárquica de subordinación...». Pero la demandante ha optado por otra perspectiva de análisis, consistente en enlazar la infracción del art. 24.1 C.E. con el derecho al ejercicio de la acción popular, en las condiciones establecidas en el art. 125 C.E., enlace que coincide con reiterada doctrina de este Tribunal (SSTC 147/1985 y 40/1994). En este punto, el Fiscal considera que no concurre la causa de inadmisión de falta manifiesta de contenido constitucional del art. 50.1.c) LOTC.

Tal criterio lo sustenta en la presencia en este caso de distintas circunstancias: así, aunque a primera vista pudiera pensarse que la redacción del art. 125 C.E. establece un derecho de configuración legal, de modo que la no regulación de la acción popular en una ley procesal llevara a estimar que la misma no puede ejercerse, sino en los casos y forma expresamente previstos, existe una propia configuración constitucional del citado precepto constitucional, que a su vez se encuentra en una determinada relación con el art. 24.1 C.E.; esto debe ser unido al carácter supletorio que, en principio, tiene la L.E.Crim, así como a las dudas que se vienen a manifestar en los Autos recurridos, aunque finalmente opten por una determinada resolución. El Fiscal pone de relieve que aunque el presente caso presenta una cierta similitud con el resuelto mediante el ATC 121/1984, existen también diferencias relevantes, como que en dicho Auto se trataba de una acusación particular -y no popular como ahora- y aplicaba un precepto que hoy se encuentra derogado.

8. Por providencia de 22 de mayo de 1995 la Sección Tercera de este Tribunal acordó admitir a trámite la demanda de amparo, así como requerir a la Sección Primera del Tribunal Militar Territorial Primero la copia o testimonio del sumario 19/3/94, y que dicho Tribunal emplazara a las partes del procedimiento para que pudieran comparecer en este proceso constitucional.

9. Por otra providencia de la misma fecha se acordó abrir la pieza separada de suspensión, de conformidad con lo dispuesto por el art. 56 LOTC. Tras las alegaciones de las partes, la Sala dictó el ATC 183/1995, de 19 de junio de 1995, en el que acordó desestimar la solicitud de suspensión solicitada por la Asociación demandante.

10. Habiendo comunicado el órgano judicial que dictó las resoluciones impugnadas que el procedimiento había sido remitido a la Sala Quinta al haberse interpuesto dos recursos de casación contra la Sentencia recaída, la Sección, por medio de providencia de 29 de junio de 1995, acordó requerir las actuaciones a dicha Sala, y que ésta emplazara a las partes que desearan comparecer. Las actuaciones fueron remitidas mediante oficio de 26 de julio de 1995.

11. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 27 de julio de 1995, el Procurador don Antonio Rafael Rodríguez Muñoz, en nombre y representación de don José D. L. G. don Miguel O. T. don Antonio S. B. y don Rafael C. C. que previamente habían sido emplazados por la Sala Quinta del Tribunal Supremo, se personaron en el presente recurso de amparo y solicitaron ser parte en el mismo. No obstante, el mismo Procurador presentó otro escrito el siguiente día 31 comunicando que no les interesaba a sus mandantes ser parte en este procedimiento, por lo que solicitaba que se dejara sin efecto su anterior escrito y que el mismo le fuera devuelto. La Sección, mediante providencia de 28 de septiembre de 1995, acordó unir a las actuaciones los referidos escritos del Procurador señor Rodríguez Muñoz, sin más trámite, toda vez que en el segundo de ellos manifestaba que se dejara sin efecto lo interesado en el primero; y acordó asimismo que se emplazara a don Antonio L. S. B. por haberse constatado la omisión de su emplazamiento.

12. Una vez producido el emplazamiento, la Sección Tercera de este Tribunal, por medio de providencia de 4 de diciembre de 1995, acordó dar vista de las actuaciones recibidas a la parte recurrente y al Ministerio Fiscal por plazo común de veinte días, para que dentro de los cuales pudieran presentar las alegaciones que estimasen pertinentes, de conformidad con lo determinado en el art. 52.1 LOTC.

13. La Asociación recurrente cumplió el trámite presentando escrito el 12 de enero de 1996, en el que solicitaba el otorgamiento del amparo y reiteraba los argumentos ya referidos en el tramite del art. 50.3 LOTC (supra, antecedente 6).

14. El Ministerio Fiscal formuló sus alegaciones en escrito registrado el 10 de enero de 1996. Tras resumir los hechos y reiterar algunos argumentos ya expuestos, parte del principio general de que «al conceder el art. 24.1 C.E. el derecho a la tutela judicial a todas las personas que sean titulares de derechos e intereses legítimos, está imponiendo a los Jueces y Tribunales la obligación de interpretar con amplitud las fórmulas que las leyes procesales utilicen en orden a la atribución de legitimación activa para acceder a los procesos judiciales» (SSTC 24/1987, 93/1990, 195/1992, 285/1993); ello supone una tendencia expansiva del concepto de legitimación; es preciso recordar que este Tribunal ha declarado reiteradamente que tal derecho (y en cuanto se incardine en él, el del ejercicio de la acción popular) es un derecho fundamental de configuración legal, que se ejercita en su régimen legal concreto (SSTC 147/1985, 285/1993); asimismo, es doctrina constitucional que «la misión de este Tribunal en amparo del derecho a la tutela judicial efectiva se limita a la censura de aquellas apreciaciones judiciales de falta de legitimación que por ser arbitrarias, irrazonables o excesivamente restrictivas, no responden a la finalidad de esta institución y cierran indebidamente el paso a la decisión sobre el fundamento de la acción afirmada».

Ello ha llevado a este Tribunal a comprobar si la interpretación y aplicación de dicho régimen legal es acorde con el derecho fundamental o incurre en las infracciones antes indicadas. En el proceso penal ordinario, por ejemplo, ha abordado cuestiones tales como si la fianza exigida a quien pretende ejercer la acción popular es excesiva, así como el derecho a cuestionar en el proceso el importe fijado por el órgano judicial (SSTC 147/1985, 326/1994); a afirmar el interés, si no como perjudicada directamente, sí en el ejercicio de dicha acción popular a una aspirante a plaza de Profesora Titular en un proceso penal por plagio (STC 40/1994); y a reconocer legitimación a determinadas Asociaciones, y no sólo a las personas físicas (STC 34/1994).

En el plano de la jurisdicción militar indica el Fiscal que no ha encontrado resoluciones de este Tribunal referidas al ejercicio de la acción popular. El ATC 121/1984 acordó inadmitir a trámite una demanda de amparo en un supuesto similar, pero en aquel caso se trataba de una aplicación de un precepto actualmente derogado y se ejercitaba la acusación particular, existiendo una relación de subordinación jerárquica entre querellante y querellado. Con las mismas características, pero ya vigente la Ley Procesal Militar, la STC 37/1993 estimó un recurso de amparo atendiendo a la obligatoriedad de ofrecimiento de acciones al perjudicado.

En el presente caso se trata de determinar si el silencio de las leyes acerca de la figura del acusador popular supone una negativa legal a la posibilidad de esta figura en dichos procesos, lo que requiere alguna justificación o fundamento constitucional; en cuyo caso procederá la desestimación del amparo, por no haberse vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva en materia de acceso al proceso. O, por el contrario, si dicho silencio da lugar a la eficacia de la Disposición adicional primera de la Ley Procesal Militar y, por tanto, a la aplicabilidad de los arts. 101 y 270 L.E.Crim. y, en definitiva, a esta modalidad de acusación en el proceso penal militar, en cuyo caso los Autos recurridos, aun haciendo una interpretación en principio razonada de dichas leyes, habrían seguido, de entre las varias posibles, la contraria al derecho fundamental, supuesto en que procedería otorgar el amparo.

Según criterio del Fiscal, la solución de este dilema ha de partir de la base de que el derecho al ejercicio de la acción popular no es un derecho incondicionado ni ha sido establecido con carácter absoluto en el art. 125 C.E., sino que se trata de un auténtico derecho de configuración legal. Ello se deriva de la expresión de este precepto «en la forma y con respecto a aquellos procesos penales que la Ley determine», que ha de entenderse referida no sólo al Jurado, sino también a la acción popular, como evidencia la falta de la misma en otros ámbitos procesales. Así, además de los arts. 101 y 270 L.E.Crim., únicamente el art. 47.3 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas establece el carácter público de la acción para la exigencia de responsabilidad contable; ni siquiera en un orden jurisdiccional tan relacionado con intereses sociales, como es el contenciosoadministrativo (art. 28 L.J.C.A.), está prevista la acción popular. En todo caso, este Tribunal ha afirmado dicho carácter de configuración legal, con constantes referencias al «régimen legal concreto» de la acción popular.

Por otra parte, debe observarse el claro paralelismo existente en la regulación orgánica y procesal de la jurisdicción ordinaria, de una parte, y de los Tribunales Militares, de otra. La Ley Orgánica del Poder Judicial encuentra, en lo que se refiere a organización y competencias de Tribunales, su similar en la Ley Orgánica 4/1987, de la Competencia y Organización de la Jurisdicción Militar; y la L.E.Crim. lo tiene en la Ley Orgánica 2/1989, Procesal Militar. Ello es, a juicio del Fiscal, derivación del art. 117.5 C.E., cuando dispone que «la Ley regulará el ejercicio de la jurisdicción militar en el ámbito estrictamente castrense y en los supuestos de estado de sitio, de acuerdo con los principios de la Constitución».

Este paralelismo legislativo obliga a hacer una referencia a la acción popular en el proceso penal y a la regulación de las partes procesales en el ámbito jurisdiccional militar. En el ámbito de la jurisdicción ordinaria, el art. 19.1 L.O.P.J. dispone textualmente que «los ciudadanos de nacionalidad española podrán ejercer la acción popular, en los casos y formas establecidos en la Ley», lo que parece remachar la idea de que se trata de un derecho de configuración legal; por otra parte, el art. 20.3 de la misma Ley dispone que «no podrán exigirse fianzas que por su inadecuación impidan el ejercicio de la acción popular, que siempre será gratuito». Como concreción de estas previsiones, la L.E.Crim. (en una regulación anterior a la de la L.O.P.J. e incluso a la de la C.E.) declara en su art. 101 que «la acción penal es pública. Todos los españoles podrán ejercitarla con arreglo a las prescripciones de la Ley»; y en su art. 270 manifiesta que «todos los ciudadanos españoles, hayan sido o no ofendidos por el delito, pueden querellarse, ejercitando la acción popular establecida en el art. 101 de esta Ley». Estas dos normas, junto con otras que regulan el ejercicio de este derecho, suponen la configuración legal del mismo.

Por el contrario, la Ley Orgánica de la Competencia y Organización de la Jurisdicción Militar dispone en su art. 108 que los perjudicados de un delito o falta puedan ser parte en el procedimiento; pero no permite ejercer ante la jurisdicción militar la acusación particular ni la acción civil, cuando el perjudicado y el inculpado sean militares, si entre ellos existe relación jerárquica de subordinación, sin perjuicio de que se pueda ejercer la acción civil ante la jurisdicción ordinaria. Por otra parte, el art. 168 de esta misma Ley dispone que en tiempo de guerra no se admitirá la acusación particular ni la intervención del actor civil, sin perjuicio de la posibilidad de ejercitar la acción civil ante la jurisdicción ordinaria. Estas previsiones legales (en las que no se menciona en absoluto el ejercicio de la acción popular) se justifican en el Preámbulo de dicha Ley de la siguiente forma: «Por otro lado, en virtud de las previsiones de esta Ley y en la forma en que se determine en la Ley Procesal, el procedimiento se abre a los intereses de los inculpados y perjudicados ... se permite la actuación del acusador particular y del actor civil, excepto en los casos en que el autor del hecho y el perjudicado fueran militares y mediare entre ellos una relación de subordinación, siguiendo en este aspecto la doctrina del Tribunal Constitucional».

La regulación de las partes procesales en el proceso penal militar se encuentran en el Título I del Libro Primero de la Ley Orgánica 2/1989; por lo que se refiere a las partes acusadoras, el Capítulo Tercero sólo regula la acusación particular y la figura del actor civil; el art. 127 dispone lo siguiente: «Salvo el supuesto del art. 168 de la Ley Orgánica de la Competencia y Organización de la Jurisdicción Militar, podrá mostrarse parte en el procedimiento como acusador particular o como actor civil toda persona que resulte lesionada en sus bienes o derechos por la comisión de un delito o falta de la competencia de la jurisdicción militar, excepto cuando ofendido e inculpado sean militares, y exista entre ellos relación jerárquica de subordinación. A dicho efecto se hará el correspondiente ofrecimiento de acciones. El ejercicio de las acciones que correspondan se realizará conforme a lo dispuesto en el artículo 10. de la Ley Orgánica de la Competencia y Organización de la Jurisdicción Militar». Siguiendo con la Ley Procesal Militar, su art. 130, 5., alude a la querella en el supuesto previsto en el art. 108 de la Ley Orgánica de la Competencia y Organización de la Jurisdicción Militar, «salvo que el perjudicado e inculpado sean ambos militares, y con exclusión, en caso de guerra, de acuerdo con el art. 168 de la misma Ley Orgánica». En el resto del articulado, las referencias que en su caso se hacen lo son al perjudicado, esté o no esté personado como acusador particular (arts. 141, 147, párrafo primero; 248, 249, etc.).

Todas estas referencias evidencian según criterio del Fiscal algo ya expuesto por los Autos recurridos: frente al expreso reconocimiento y a la detallada regulación de la llamada acción popular y de las condiciones de su ejercicio establecidas para los procesos penales ordinarios, tanto en la L.O.P.J. como en la L.E.Crim., las Leyes de Organización y Competencia y Procesal Militar sólo regulan expresamente la figura del acusador particular (perjudicado) y del actor civil, con ciertas limitaciones, pues prohíben a dichas personas el ejercicio de acciones penales (e incluso sólo de las civiles en el propio proceso penal militar), en los dos casos indicados, esto es, cuando inculpado y ofendido sean militares jerárquicamente subordinados y en tiempo de guerra; en ninguno de esos preceptos se menciona al acusador popular, sin que, por otra parte, tampoco se afirme un monopolio de la acción penal pública por parte del Ministerio Fiscal. Esta omisión no puede considerarse un «olvido» del legislador que permita la aplicación automática de la supletoriedad de la L.E.Crim., sino que constituye más bien una negativa tácita, pero concluyente al ejercicio de la acción popular en estos procesos. En apoyo de esta tesis el representante del Ministerio Público ofrece dos razones. La primera, que ambas Leyes Orgánicas son posteriores no sólo a la C.E., sino incluso a la L.O.P.J. La segunda, que frente a la posición del antiguo Código de Justicia Militar, contrario a cualquier ejercicio de acciones penales o civiles por perjudicados u ofendidos, estas Leyes los regulan con gran detalle, pero no de forma incondicionada, ya que los someten a determinados requisitos e incluso establecen los dos supuestos de excepción a dicho ejercicio. De todo ello se deduce que la omisión de la figura del acusador popular en el proceso penal militar no se debe a un «olvido» del legislador, sino que responde a un criterio de exclusión de esta figura por parte de aquél.

Con tales datos, y teniendo en cuenta que este derecho es de configuración legal, el Fiscal considera demostrado que el legislador ha optado por no admitir la llamada «acusación popular» en el proceso penal militar. Tratándose de un derecho de configuración legal, ello bastaría en principio para considerar procedente la desestimación del recurso de amparo. Sin embargo, opina el Fiscal que no está de más abordar el problema de si tal exclusión legal puede considerarse fundada o no, teniendo en cuenta el «carácter expansivo» del concepto de legitimación, a efectos del derecho a la tutela judicial efectiva. Como ya se ha indicado, el ATC 121/1984 alude a la «especificidad y singularidad de la jurisdicción militar», expresión que ha sido reiterada en las SSTC 97/1985, 180/1985, 60/1991 y 204/1994; la STC 60/1991 ha concretado algunos aspectos de ella, declarando que la noción de «lo estrictamente castrense», a que alude el art. 117.5 C.E., ha de ser interpretada a la luz de otros preceptos constitucionales, en particular los arts. 8 y 30 C.E., de modo que este concepto sólo puede ser aplicado a la organización bélica del Estado, indispensable para «las exigencias defensivas de la Comunidad como bien constitucional» (STC 160/1987). Esta especificidad, que debe respetar los principios de la Constitución (arts. 8 y 117.5 C.E.), tiene su plasmación en varios aspectos: restricción de competencias de la jurisdicción militar al «ámbito estrictamente castrense», regulación de un régimen disciplinario específico y excepción a la actuación del acusador y actor civil en el propio proceso penal militar, en los casos de militares cuando medie entre ellos una relación de subordinación y en caso de guerra; esta última excepción parece estar relacionada con los principios de jerarquía y disciplina, que podría traducirse en una posible limitación de la libertad de actuación de los propios litigantes.

En resumen, el Fiscal entiende que nada cabe objetar a la regulación procesal militar ni, en consecuencia, a los Autos recurridos, pues la acción popular, que puede incardinarse como derecho fundamental a través del art. 24.2 C.E., es un derecho de configuración legal, siendo competencia del legislador establecer los supuestos en que procede el mismo y los requisitos de su ejercicio, de modo que la falta de regulación debe considerarse, al menos en el presente caso, como exclusión del ejercicio de este derecho. Tal exclusión en la jurisdicción militar aparece fundada en las particularidades de la misma, derivadas de la propia configuración constitucional de las Fuerzas Armadas. En consecuencia, dado que las resoluciones impugnadas no han hecho sino interpretar y aplicar una normativa acorde con la Constitución, las mismas no han vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva de la recurrente en amparo.

15. Por providencia de 22 de abril de 1999 se acordó señalar para la deliberación y votación de la presente Sentencia el día 26 siguiente.

II. Fundamentos jurídicos

1. El presente recurso de amparo se interpone por la Associació d'Informació per a la Defensa dels Soldats contra el Auto de la Sección Primera del Tribunal Militar Territorial Primero de 29 de septiembre de 1994, por el que se desestimó el recurso de súplica interpuesto contra el dictado por el mismo órgano judicial el 22 de junio de 1994, en el que se denegó la solicitud de la recurrente de intervenir en calidad de acusación popular en el procedimiento núm. 19/3/94.

En los antecedentes han quedado reflejados con el detalle preciso, tanto la fundamentación de los Autos referidos, como la que, en abono de sus respectivas tesis, han expuesto en los diferentes escritos formulados en este proceso la Asociación recurrente y el Ministerio Fiscal, coincidente la de éste en lo esencial con la de los Autos.

Eludiendo, por innecesaria, la reiteración de lo que quedó expuesto, es, sin embargo, aconsejable extraer de las alegaciones cruzadas, en términos esquemáticos, las claves esenciales de las referidas tesis, a fin de concretar desde el principio con claridad el sentido del debate procesal y fijar así la pauta sistemática de nuestro análisis de las cuestiones planteadas. Se parte de la base elemental y primaria de que lo que está aquí en cuestión es la existencia de la acción popular en el régimen vigente del proceso penal militar.

Frente a la tesis de los Autos referidos de que en la legislación procesal militar no existe la acción popular y de que la falta de regulación de ésta no responde a un olvido del legislador, sino a una exclusión consciente, que impide, por incompatible con el sistema legal aplicable, la aplicación de la L.E.Crim. por vía de supletoriedad, tesis con la que en lo esencial coincide la mantenida por el Ministerio Fiscal, la de la demandante, que sostiene la necesaria existencia de la acción popular en el proceso penal militar, tiene sus claves argumentales esenciales en los siguientes puntos:

a) La proclamación de que el ejercicio de la acción popular constituye un derecho fundamental incardinado en el art. 24.1 C.E., del que nadie puede ser privado, ni siquiera en el ámbito de una jurisdicción especial como la militar.

b) Que en la legislación orgánica y procesal militar no existe una prohibición ni expresa ni implícita de la acción popular, lo que, a su juicio, sería preciso, para entenderla excluida de dicho ámbito por la ley.

c) Que sobre la base de la distinción entre la acción popular y la acusación particular, a su juicio, proclamada en nuestra jurisprudencia, la falta de regulación de la primera en la legislación procesal militar, sin exclusiones de la misma, permite la aplicación al supuesto no regulado de lo establecido al respecto por la L.E.Crim., dado lo dispuesto en la Disposición adicional primera de la Ley Procesal Militar, L.O. 2/1989 (L.P.M. en adelante).

d) La preferencia de la interpretación más favorable al ejercicio de la acción popular en el proceso penal militar, como criterio adecuado a la mayor efectividad del derecho fundamental de tutela judicial efectiva, del que aquélla forma parte.

2. El esquema sistemático que se acaba de enunciar basta para poner de manifiesto que el debate se sitúa en un doble plano, de estricta constitucionalidad y de mera legalidad ordinaria, en relación con cada uno de los cuales nuestra misión jurisdiccional es distinta.

En el plano constitucional, que es el que nos corresponde propiamente y en plenitud, la cuestión básica a decidir es la de si, en efecto, y como sostiene la demandante, el ejercicio de la acción popular forma parte del derecho de tutela judicial efectiva sin más y de principio, pues, si se aceptase el planteamiento de aquélla en su desnuda simplicidad y sin mayores matizaciones y valoración crítica, el recurso evidentemente debiera prosperar.

La profundización crítica en ese planteamiento es, no obstante, imprescindible. En este sentido, el análisis fundamental a acometer es el de si existe un imperativo discernible ex art. 24 C.E., referido a la necesaria existencia de la acción popular, y es claro que, no haciéndose referencia alguna en ese precepto constitucional a dicha concreta acción, no es posible localizar en él tal imperativo, sin perjuicio de que, en su caso, pudiera buscarse éste en otro emplazamiento constitucional.

Al respecto conviene precisar que una cosa es que una concreta ley procesal dé entrada a la acción popular, y que una vez consagrada por la ley la existencia de tal acción ésta pueda relacionarse con el derecho de tutela judicial efectiva, integrarse en su contenido, y beneficiarse de sus medios constitucionales de garantía (recurso de amparo); y otra diferente, que exista un imperativo constitucional en virtud del cual toda ley procesal penal deba dar entrada a dicha acción, como exigencia del contenido esencial del derecho fundamental de tutela judicial efectiva. Es preciso diferenciar, pues, en un plano conceptual entre el problema de la existencia legal de la acción popular y el de su ejercicio una vez existente.

Si la respuesta a la cuestión sobre la existencia de ese imperativo constitucional en relación con el proceso penal militar fuese afirmativa, sin perjuicio de limitaciones posibles, tanto el problema de la selección de la norma aplicable relativa al establecimiento de la acción popular, como su interpretación, debería venir presidido por la necesidad de una interpretación en línea con la mayor eficacia del derecho fundamental, del que se deriva aquel imperativo, adquiriendo así esos problemas de selección e interpretación de la norma una relevancia constitucional, cuyo control correspondería a nuestra potestad jurisdiccional.

Mas si la respuesta fuese negativa, ni existiría base de partida para una interpretación necesariamente marcada por la mayor eficacia del derecho fundamental, ni la selección e interpretación de la norma, que, en su caso, estableciera la acción popular, rebasarían la frontera conceptual de las cuestiones de legalidad ordinaria, respecto de las que la jurisdicción llamada a decidir es la ordinaria, y no la constitucional, quedando limitada la misión de ésta a un simple control de si la resolución está razonada, no es arbitraria y no incurre en error patente.

3. La referencia constitucional explícita a la acción popular se encuentra, no en el art. 24, sino en el 125 C.E. En él, además de consagrarla («Los ciudadanos podrán ejercer la acción popular...»), se concreta de inmediato su existencia y régimen, remitiendo una y otro a la regulación de la ley («... en la forma y con respecto a aquellos procesos penales que la ley determine...»).

Debe observarse, pues, que el propio título constitucional de la acción popular (art. 125 C.E.) introduce, como elemento de su supuesto, el de que sea la ley la que haya de determinar los procesos penales en los que deba existir. Al propio tiempo, esa remisión a la ley no se complementa con ningún otro mandato o elemento definitorio, que deba, o pueda, servir de pauta al legislador para establecerla en ámbitos determinados.

Resulta claro así que la Constitución en ese precepto abre a la ley un amplio espacio de disponibilidad, sin precisa limitación, para que en relación con determinados ámbitos jurisdiccionales o tipos distintos de procesos la acción popular pueda, o no, establecerse; y por ello es perfectamente adecuado a dicho precepto constitucional que en determinados procesos no exista tal acción. En otros términos, no hay base en ese precepto, para poder poner en duda la constitucionalidad de una determinada ley procesal (en este caso que nos ocupa la L.O. 2/1989) por no dar cabida en ella a la acción popular, ni para que la interpretación constitucional de esa Ley deba hacerse en un sentido favorecedor de la existencia de dicha acción.

Si, pues, no existe imperativo constitucional en razón del cual deba existir la acción popular en un determinado ámbito procesal, a la hora de afrontar la interpretación adecuada de una determinada ley procesal penal (aquí la L.O. 2/1989), no se plantea adecuadamente el problema, cuando se invierten sus términos, formulándolos en el sentido de si tal ley excluye explícita o implícitamente dicha acción para, en caso negativo, afirmar su existencia. Lo determinante es, si ésta, como dato positivo, se establece en la ley, bien por regulación directa en ella o bien por remisión supletoria a otra en la que esté establecida.

Si no hay consagración explícita de la acción popular en la ley, directa o por remisión, tal acción no existe en el ámbito de que se trate, y esa inexistencia en modo alguno suscita problema alguno de constitucionalidad.

El planteamiento, como se ve, es cabalmente el contrario al de la recurrente, una vez que se ha negado que ni el art. 24, ni en el art. 125 C.E. exijan de principio el establecimiento de la acción popular en todo tipo de procesos penales.

4. No desconocemos que este Tribunal, como hacen ver la recurrente y el Ministerio Fiscal, ha afirmado la conexión entre la acción popular establecida en el art. 125 C.E. y el derecho fundamental de tutela judicial efectiva del art. 24 C.E., en su manifestación de acceso a la jurisdicción, si bien los problemas abordados en la jurisprudencia referida no tenían la radicalidad del que hoy se somete a nuestra decisión.

Lo cuestionado aquí es si la acción popular debe existir o no en el ámbito del proceso penal militar, en el que su normativa rectora no la establece; mientras que en los casos precedentes era incontrovertible la existencia de tal acción en la L.E.Crim., y de lo que se trataba era de problemas atinentes a obstáculos en su ejercicio por causas diferentes, bien por razones ligadas a la posible titularidad de dicha acción por personas jurídicas (casos de las SSTC 241/1992 y 34/1994); bien por el cuestionamiento de la legitimación (caso de la STC 40/1994 en el que se había negado a un querellante su posibilidad de serlo por falta de interés); bien por impugnación del requisito procedimental de la fianza (casos de las SSTC 62/1983, 113/1984, 147/1985, 326/1994 y 50/1998); bien, finalmente, por la exigencia de actuación de los plurales ejercientes de la acción bajo una misma representación y defensa (STC 154/1998).

La diferencia de concepto y de sentido entre el caso presente y los de las Sentencias anteriores es esencial y básica; de ahí que una elemental exigencia de rigor intelectual impida trasladar sin más la doctrina contenida en las últimas a la solución de este proceso, sin tener previamente en cuenta lo que en él es genuino.

En el concreto ámbito del proceso penal militar también se encuentran en nuestra jurisprudencia pronunciamientos alusivos a la acción popular (caso del ATC 121/1984 y el de las SSTC 97/1985 y 37/1993); pero se trata de pronunciamientos relacionados con casos en los que lo cuestionado era el ejercicio de la acción penal por personas perjudicadas por el delito y en ninguno de esos pronunciamientos se aborda el problema de la acción popular en ese ámbito en los términos radicales con los que aquí se presenta.

En todo caso, conviene observar que, aunque en nuestra jurisprudencia se haya proclamado la conexión entre la acción popular y el derecho de tutela judicial efectiva, como afirma la recurrente, y en la misma línea genérica el Ministerio Fiscal, y aun prescindiendo del limitado contexto en que ello se hace (en casos de problemas ligados a obstáculos en el ejercicio de una acción existente, y no en relación con la existencia misma de tal acción), ni tan siquiera esa conexión se ha afirmado sin matices ni cautelas, sino relativizándola en grado sumo; por lo que no puede encontrarse en tal jurisprudencia la base para poder sostener que del derecho de tutela judicial efectiva pueda derivarse la necesaria existencia de la acción popular en todos los procesos penales, y entre ellos en el militar, que es la tesis clave de la recurrente.

5. En su momento (fundamento jurídico 2.) condicionábamos la eventual relevancia constitucional de la selección de la norma aplicable y su interpretación al hecho de que se diera una respuesta positiva a la cuestión acerca de si existe o no una exigencia constitucional, derivada del art. 24.1 C.E., sobre el establecimiento de la acción popular en todo tipo de procesos, quedando en caso contrario relegada la selección de la norma y su interpretación a la mera legalidad ordinaria, dependiendo de dicha respuesta positiva o negativa la posible utilización del criterio de la interpretación más favorable al derecho fundamental.

Resuelto ya, según lo antes argumentado, que la acción popular sólo existe cuando la ley la establece, sin que su existencia venga ligada a un imperativo del derecho de tutela judicial efectiva, es visto que las cuestiones relativas a si en el ámbito del proceso penal militar, regido por las Leyes Orgánicas 4/1987 y 2/1989, tiene o no cabida dicha acción, sobre si es aplicable en ese ámbito supletoriamente la L.E.Crim., en razón de lo dispuesto en la Disposición adicional primera de la última de las leyes, y sobre la compatibilidad entre la regulación de la acción popular en la L.E.Crim. y la L.O. 2/1989, corresponden al ámbito de la legalidad ordinaria, en el que la jurisdicción le corresponde a los Tribunales ordinarios, limitándose por nuestra parte el control de las resoluciones de aquéllos al de su falta de fundamento o error patente.

El examen de las resoluciones recurridas evidencia que se trata de resoluciones extensamente razonadas, sobre cuya corrección en el plano de la legalidad debemos eludir todo pronunciamiento, como no sea el de rechazar que adolezcan de ninguno de los vicios propios de nuestro control.

Por otra parte, pese a lo que sostiene el demandante, no es irrazonable entender que tanto la L.E.Crim. como la L.O. 2/1989, regulan una sola acción penal (no dos, particular y popular) y, por ello, tampoco puede serlo interpretar, como lo han hecho las resoluciones impugnadas, que el régimen de la acción popular establecido en la L.E.Crim. no puede aplicarse como supletorio de lo establecido en la L.O. 2/1989, al resultar incompatibles dada la distinta amplitud con que una y otra norma regulan el ámbito de los legitimados para ejercer la acción penal.

En cualquier caso, y frente a la alegación de la demandante del principio pro actione, debe observarse que el ámbito de dicho principio es el de los problemas referidos al ejercicio de la acción, o a la solución de obstáculos a su ejercicio, pero no el de la decisión del problema previo sobre si la acción existe o no, que es el que se suscita en este proceso.

6. La conclusión de todo lo expuesto es la de que no apreciamos que las resoluciones recurridas hayan vulnerado el derecho de tutela judicial efectiva de la demandante, al decidir en aplicación de la legalidad que no existe la acción que pretendía ejercitar y denegar la solicitud de intervenir como acusador en el proceso penal de que venía conociendo el Tribunal, lo que conduce a la desestimación del recurso de amparo.

FALLO

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

Denegar el amparo solicitado por la Associació d'Informació per a la Defensa dels Soldats.

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a veintiséis de abril de mil novecientos noventa y nueve.