STC 159/1994, 23 de Mayo de 1994

Ponente:Don Pedro Cruz Villalón
Fecha de Resolución:23 de Mayo de 1994
Emisor:Tribunal Constitucional - Sala Primera
Número de Recurso:Recurso de Amparo nº 1.964/1991
RESUMEN

1. Con arreglo a lo dispuesto en el art. 39.2 L.J.C.A., es admisible la impugnación de una disposición general como consecuencia de cuestionarse judicialmente actos de aplicación de la misma, como no podía ser, por lo demás, de otro modo a tenor de lo dispuesto en los arts. 106.1 y 153 c) C.E., el cual atribuye a los Tribunales y, en particular, a los del orden contencioso-administrativo, el control de la potestad reglamentaria y de la legalidad de la actuación administrativa [F.J.4].

 
ÍNDICE
CONTENIDO

La Sala Primera del Tribunal Constitucional, compuesta por don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Presidente, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal Allende y don Pedro Cruz Villalón, Magistrados, ha pronunciado,

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de amparo núm. 1.964/92, interpuesto por doña María E. L. L. doña María J. L. V. doña Felisa B. C. y doña Esther N. L. bajo la representación procesal del Procurador de los Tribunales señor Gamarra García y bajo la dirección letrada de doña María L. I. contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, de 19 de junio de 1992. Han sido partes, el Ministerio Fiscal, el Abogado del Estado y el Letrado de la Comunidad Autónoma de La Rioja. Ha sido Ponente el Magistrado don Pedro Cruz Villalón, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

1. Mediante escrito registrado ante este Tribunal el día 23 de julio de 1992, don Rafael G. G. Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de doña María E. L. L. doña María J. L. V. doña Felisa B. C. y doña Esther N. L. interpuso demanda de amparo constitucional contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, de 19 de junio de 1992.

2. Los hechos a los que se contrae la demanda de amparo son, en síntesis, los siguientes:

a) Las recurrentes son funcionarias técnicas del Grupo B, en los Servicios Centrales de la Consejería de Salud, Consumo y Bienestar Social de la Comunidad Autónoma de La Rioja.

b) Mediante el Decreto 63/1988, de 2 de diciembre, se aprobó la relación de puestos de trabajo, estableciéndose el nivel 20 y el correspondiente complemento específico para los pertenecientes a Equipos Técnicos del Grupo B. No obstante, en la enumeración de los distintos Equipos Técnicos no se incluyó a los del Grupo B de la citada Consejería de Salud, Consumo y Bienestar Social al que pertenecen las actoras.

c) Como consecuencia de ello, las recurrentes elevaron un escrito a la Administración autonómica, de 27 de diciembre de 1988, denunciando que, por omisión, en el mencionado Decreto 63/1988 no se habían valorado sus puestos de trabajo teniendo en cuenta las funciones que desempeñaban, y que, por ello mismo, consideraban que tal proceder constituía un agravio comparativo con relación a los demás Técnicos del Grupo B de las restantes Consejerías que habían sido catalogados con un nivel 20 ó 22 y un complemento específico de 200.000 a 500.000 pesetas. En virtud de todo ello, solicitaban la revisión de sus puestos de trabajo y el mismo tratamiento que se había dado al resto de los Técnicos del Grupo B de las otras Consejerías.

d) Por Resolución de la Consejería de Administraciones Públicas de la Comunidad Autónoma de La Rioja, de 23 de marzo de 1990, se denegó la petición formulada, por lo que interpusieron el correspondiente recurso de reposición que sería igualmente desestimado.

e) Agotada la vía administrativa, interpusieron recurso contencioso-administrativo que sería sustanciado con el núm. 210/90 ante la Sala competente del Tribunal Superior de Justicia de aquella Comunidad Autónoma, y desestimado por su Sentencia de 19 de junio de 1992, al considerar el órgano judicial (fundamento de Derecho tercero) que el recurso se había dirigido contra actos de aplicación del Decreto 63/1988 sin haberse impugnado previamente por las recurrentes los contenidos del mismo; de este modo, tales contenidos devinieron firmes, convirtiendo en inatacables las resoluciones cuya impugnación se pretendía, que fueron dictadas de conformidad con lo dispuesto en aquella norma reglamentaria.

3. En su demanda de amparo aducen las recurrentes que la interpretación efectuada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja lesiona su derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 C.E.), ya que, amparándose en motivos meramente formales, les privó indebidamente de una resolución sobre el fondo del asunto, contraria a la eficacia del mencionado derecho fundamental.

A su juicio, la solución de la Sala es inadmisible porque su recurso contencioso-administrativo se interpuso contra las sucesivas resoluciones recaídas como consecuencia de su escrito de 27 de diciembre de 1988, en el que, impugnando el Decreto 63/1988, solicitaban el mismo trato que el concedido a los otros funcionarios técnicos de las restantes Consejerías. Por tanto, en origen, su recurso contencioso-administrativo obedecía a su voluntad de impugnar la mencionada disposición reglamentaria. Pero, además, y por si ello no fuere suficiente, el art. 39.2 L.J.C.A. permite expresamente el control jurisdiccional de disposiciones de carácter general como consecuencia de la impugnación judicial de sus actos de aplicación, no siendo óbice para ello el hecho de no haberse incluido explícitamente en la súplica del recurso la petición de nulidad de la norma reglamentaria como, sin embargo, así lo estimó la Sala, realizando una interpretación extremadamente formalista y, a la sazón, impeditiva de su derecho a la tutela judicial efectiva, al privarles sin motivo razonable alguno de un pronunciamiento sobre el fondo de la cuestión planteada.

4. Por providencia de 22 de abril de 1993, la Sección Segunda admitió el recurso a trámite y, a tenor de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, acordó requerir al Tribunal Superior de Justicia de La Rioja y a la Consejería de Salud, Consumo y Bienestar Social de aquella Comunidad Autónoma para que remitiesen testimonio del proceso judicial previo del que este recurso trae causa, interesando asimismo el emplazamiento de quienes hubieren sido parte en el mismo para que, en el plazo de diez días, pudiesen comparecer en este proceso constitucional.

5. Mediante providencia de 31 de mayo de 1993, la Sección Segunda acordó tener por recibidas las actuaciones y tener por personados y partes al Abogado del Estado y al Procurador de los Tribunales señor Deleito García, este último en nombre y representación de la Comunidad Autónoma de La Rioja y, de conformidad con lo establecido en el art. 52 LOTC, conceder a los comparecientes y al Ministerio Fiscal el plazo común de veinte días para que, a la vista de las actuaciones remitidas, pudiesen presentar las alegaciones que a su derecho conviniesen.

6. El escrito de alegaciones de las recurrentes fue registrado el día 25 de junio de 1993. En él, tras reproducir sucintamente los argumentos esgrimidos en su escrito de demanda, insistieron en que desde su primera reclamación administrativa persiguieron la impugnación del Decreto 63/1988, por considerar que en el mismo se había «olvidado» catalogar a los Técnicos del Grupo B de la Consejería de Salud al que ellas pertenecen, interesando expresamente que tal omisión se subsanase por la Administración. Sólo en el caso de que la Administración estimase que no había existido tal omisión, exigían la revisión de la catalogación de sus puestos de trabajo, por estimar que se les había producido una discriminación en relación con la situación funcionarial concedida a otros funcionarios de idéntico Grupo y similares funciones. Justamente por ello, constando la negativa de la Administración a rectificar el Decreto de puestos de trabajo en su recurso contencioso-administrativo, suplicaban de la Sala que se reconociese su derecho a la igualdad por darse a situaciones iguales un tratamiento jurídico diferenciado.

Por otra parte, y según estiman tener probado en el proceso contencioso-administrativo, la «omisión» del Decreto también existió respecto de algunos miembros pertenecientes al Grupo A de la misma Consejería de Salud (Farmacéuticos y Veterinarios) y, no obstante, tras su petición escrita la propia Administración les reconoció el nivel y complemento específico atribuido a los demás funcionarios de similar categoría, sin que por ello se modificase el Decreto de puestos de trabajo. Las actoras pretendían ese mismo reconocimiento que, sin embargo, la Sentencia recurrida desconoce al no entrar injustificadamente en el fondo del asunto.

7. El día 23 de junio de 1993, presentó la representación procesal de la Comunidad Autónoma de La Rioja su escrito de alegaciones. Señala, en primer lugar, la confusión y falta de claridad en que incurre la demanda de amparo, puesto que en ella se afirma que se interpone con apoyo en el art. 43 LOTC, cuando, sin embargo, la pretendida conculcación de sus derechos fundamentales sería exclusivamente imputable al órgano judicial causante único de la indefensión que dicen haber padecido. Pero, además, a su criterio, es también contradictoria por cuanto las recurrentes aducen que con su escrito inicial impugnaban ante la Administración el Decreto 63/1988, para acto seguido, sostener que no tenían la obligación de cuestionar la conformidad a derecho de la mencionada norma reglamentaria. Tal contradicción no es sino reflejo de su propia actitud previa, tanto en su reclamación administrativa como en el posterior recurso contencioso-administrativo. En efecto, conscientes de que con su escrito inicial habían omitido su obligación de impugnar la norma reglamentaria antes de cuestionar jurídicamente sus actos de aplicación, intentaron con su recurso de reposición alterar la proyección inicial de su reclamación, para dirigirla ahora contra el Decreto 63/1988 que, sin embargo, ellas consintieron al no recurrirlo en tiempo y forma.

Finalmente, concluye su alegato señalando que no es cierto que la Sala no hubiese entrado en el fondo del asunto, como sostienen las recurrentes, pues, además de aplicar una causa de inadmisión legalmente prevista, cual es la del art. 82 c) en relación con el art. 40 a) L.J.C.A., entró a examinar el fondo del asunto para, en virtud de lo establecido en el art. 15 de la Ley 30/1984, desestimar la demanda formulada por las recurrentes.

8. Por escrito de 25 de junio de 1993, el Abogado del Estado manifestó que no consideraba necesario formular alegaciones. Sí lo hizo, sin embargo, el Ministerio Fiscal, mediante escrito de 21 de junio de 1993. En su alegato, una vez centrada la cuestión debatida, considera el Ministerio Público que la «desviación procesal» que sirve de fundamento a la Sentencia recurrida para dictar una resolución de inadmisión sin entrar en el fondo del asunto, es consecuencia del comportamiento de la propia Administración y no de la falta de pericia o diligencia de las actoras. En efecto, a su criterio, planteada la reclamación, la Consejería de Administraciones Públicas de La Rioja, en su Resolución de 23 de marzo de 1990, estimó que lo que se solicitaba era la promulgación de una nueva norma que sustituyese al Decreto 63/1988, declarando que la competencia para pronunciarse sobre tal cuestión correspondía al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma. Ahora bien, dicha Consejería, en lugar de ser consecuente con sus propios términos y remitir las actuaciones al Consejo de Gobierno -tal como se lo exige el art. 8.2 L.P.A.-, se limitó al examen de los aspectos económicos de la reclamación sin entrar a analizar la discriminación que el Decreto introducía, explícitamente denunciada por las actoras. El resto de las actuaciones administrativas y el propio recurso contencioso-administrativo se ven «contaminados» por el contenido de la referida resolución que es la que «desvía» los términos del debate. Es, por tanto, a la Administración -y no a las actoras que actúan en la vía administrativa sin asistencia letrada- a quien resulta directamente imputable el cambio de orientación dado a la reclamación inicial de las recurrentes y que, finalmente, asume la Sala de lo Contencioso-Administrativo al apreciar la concurrencia de una causa de inadmisión.

De ahí que, a juicio del Ministerio Fiscal, la Sala hubiera debido atender a la pretensión esencial de las actoras y, en coherencia con ella, analizar en primer lugar la eventual discriminación del Decreto para después pronunciarse sobre los efectos de naturaleza económica, en lugar de desestimar las peticiones retributivas sobre la base de una supuesta firmeza del Decreto en que se apoyan. Se aprecia, pues, que las posibles carencias del recurso contencioso-administrativo planteado por las actoras no son suficientes para enervar su derecho a una resolución sobre el fondo del asunto planteado, de modo que la Sentencia recurrida incurre en una clara incongruencia omisiva contraria al art. 24.2 C.E. En virtud de todo ello, el Ministerio Público interesa la concesión del amparo solicitado.

9. Por providencia de 19 de mayo de 1994, se acordó fijar para la deliberación y votación de la presente Sentencia el día 23 del mismo mes y año.

Fundamentos jurídicos

1. El objeto del presente recurso de amparo consiste en determinar si la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, de 19 de junio de 1992, otorgó a las actoras una respuesta judicial motivada en relación con sus pretensiones o si, por el contrario, y como aducen las recurrentes, el órgano jurisdiccional, escudándose en razones meramente formales, les privó indebidamente de una resolución sobre el fondo del asunto, de suerte que su pronunciamiento supone una denegación de justicia contraria al derecho fundamental reconocido en el art. 24.1 de la Constitución.

2. Antes de entrar en el análisis de la cuestión debatida, procede examinar el motivo de inadmisión invocado por la representación procesal de la Comunidad Autónoma de La Rioja en su escrito de alegaciones, con arreglo al cual la demanda debiera ser inadmitida por decirse sustanciada con arreglo a lo previsto en el art. 43 LOTC, siendo así que, al dirigirse frente a una resolución judicial, debió sustanciarse según el art. 44 LOTC.

Esta objeción debe ser rechazada. Ciertamente, la demanda de amparo se concreta en la alegada vulneración del derecho a la tutela judicial (art. 24.1 C.E.) por parte del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, por lo que nos encontramos, sin duda alguna, ante un supuesto de los previstos en el art. 44, y no en el art. 43 LOTC. Ahora bien, el que ello sea así, con la consiguiente errada invocación del art. 43 LOTC, es irrelevante a los efectos de la admisión del presente recurso de amparo, cuyo objeto y pretensión no ofrecen ninguna duda, habiéndose dado cumplimiento, por lo demás, a las condiciones señaladas en el citado art. 44 LOTC.

3. Como se ha expuesto con detalle en los antecedentes, las actoras presentaron una reclamación administrativa ante la Administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja, por considerar que el Decreto 63/1988 que aprobaba la catalogación de los puestos de trabajo de los funcionarios de aquella Administración, había omitido toda referencia a los funcionarios técnicos del Grupo B de la Consejería de Salud, Consumo y Bienestar Social, estableciendo así un trato desigual, en comparación con el otorgado a otros funcionarios de iguales condiciones adscritos a las restantes Consejerías.

De las actuaciones obrantes ante este Tribunal, se deduce paladinamente que, con su reclamación, las demandantes de amparo pretendían que la Administración modificase el citado Decreto 63/1988, o que supliese la omisión del mismo sobre sus puestos de trabajo, equiparando sus niveles y complementos específicos a los de los demás funcionarios de similar categoría pertenecientes a las otras Consejerías de aquella Administración autonómica. Resulta, pues, evidente, que es la omisión, a su juicio existente en el Decreto, la que motiva el trato discriminatorio que da pie a su escrito inicial ante la Administración y, posteriormente, a su recurso contencioso-administrativo. Es, por tanto, en la disposición reglamentaria donde las recurrentes sitúan el origen de la discriminación que dicen padecer, aunque las resoluciones dictadas por la Administración en respuesta a su reclamación «desvíen», como bien afirma el Ministerio Público en su escrito de alegaciones, la cuestión principal, para referirla exclusivamente a un problema de carácter retributivo.

No obstante lo dicho, la Sala de lo Contencioso-Administrativo estimó que, si bien inicialmente las recurrentes «guiaron su escrito de 27 de diciembre de 1988, tímidamente, contra el Decreto 63/1988 ..., posteriormente se desviaron de la línea seguida, para dirigirse exclusivamente contra la Resolución de la Consejería de Administraciones Públicas» que denegaba su solicitud, «olvidando la revisión del Decreto aludido que permanece firme, y sin cuya alteración resulta imposible acceder a las peticiones de las recurrentes» (fundamento de derecho 3.).

No es función de este Tribunal revisar la interpretación realizada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo acerca de la existencia de esa pretendida «desviación procesal», cuestión ésta de apreciación y valoración de los hechos reservada a la exclusiva competencia de los Jueces y Tribunales (art. 117.3 C.E.). Nuestro análisis habrá de limitarse a determinar si partiendo del mismo presupuesto, esto es, la impugnación inicial del Decreto que la Sala explícitamente reconoce, el órgano jurisdiccional no resolvió las pretensiones ante él debidamente formuladas, amparándose en pretendidos defectos formales -como sostienen las actoras- para desestimar su recurso, pues en tal hipótesis, pudiera existir una denegación de acceso a la justicia sin fundamento jurídico suficiente y, por ende, de clara trascendencia constitucional.

A tal efecto conviene comenzar reiterando que el art. 24.1 C.E. garantiza a todos los ciudadanos su derecho a obtener una respuesta judicial motivada, razonable y coherente a sus pretensiones, siempre que éstas se hubiesen ejercido con cumplimiento de los requisitos de procedibilidad legalmente establecidos, de tal modo que el derecho a la tutela judicial efectiva también se satisface cuando el órgano judicial dicta una resolución procesal, siempre que la inadmisión se fundamente en una causa legal, aplicada de manera jurídicamente razonada y razonable (SSTC 97/1986, 79/1987, 113/1988, 96/1991, 98/1992 y 163/1993, entre otras).

4. En el caso aquí debatido, la Sentencia recurrida considera que no es de aplicación el motivo de inadmisión previsto en el art. 40 a) L.J.C.A. en relación con el 82 c) del mismo texto legal, aducido por la Administración demandada (fundamento de Derecho 2.), para, acto seguido, y no sin cierta incoherencia, declarar la imposibilidad de acceder a la pretensión de las recurrentes por no haber éstas impugnado en tiempo y forma la disposición general de la que las resoluciones administrativas denegatorias de su reclamación eran meros actos aplicativos. Con tal proceder, la Sala no sólo configura, bajo la apariencia de un motivo de desestimación, una nueva causa de inadmisión carente de todo apoyo legal -pues, según su razonamiento no eran de aplicación al caso las previstas en los arts. 40 a) y 82 c)- sino que, además, desconoce que la pretensión de las actoras, directa o indirectamente se dirigía contra el Decreto 63/1988 al que atribuían la discriminación padecida, olvidando además que, con arreglo a lo dispuesto en el art. 39.2 L.J.C.A., es admisible la impugnación de una disposición general como consecuencia de cuestionarse judicialmente actos de aplicación de la misma, como no podía ser, por lo demás, de otro modo a tenor de lo dispuesto en los arts. 106.1 y 153 c) C.E., el cual atribuye a los Tribunales y, en particular, a los del orden contencioso-administrativo, el control de la potestad reglamentaria y de la legalidad de la actuación administrativa.

5. Debemos concluir, pues, que, en el caso presente, la causa de desestimación -en puridad, de inadmisión- aplicada en la Sentencia recurrida se fundamenta en un motivo inexistente, construido sobre una interpretación de la legalidad que no puede considerarse razonable ni, menos aún, favorable a la tutela judicial efectiva de las recurrentes, quienes se vieron indebidamente privadas de una resolución sobre el fondo del asunto planteado. La demanda de amparo debe, por todo ello, ser estimada, siendo suficiente para la reparación del derecho fundamental conculcado, anular la Sentencia recurrida y ordenar retrotraer las actuaciones al momento de dictar Sentencia, para que la Sala dicte otra respetuosa con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.

FALLO

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

Otorgar el amparo solicitado por doña Eugenia L. L. doña María J. L. V. doña Felisa B. C. y doña Esther N. L. y, en su consecuencia:

1. Reconocer a las recurrentes su derecho a la tutela judicial efectiva.

2. Declarar la nulidad de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, de 19 de junio de 1992, ordenando retrotraer las actuaciones hasta el momento de dictarse Sentencia, para que por la Sala se dicte otra respetuosa con el indicado derecho fundamental.

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a veintitrés de mayo de mil novecientos noventa y cuatro.