STC 182/1988, 13 de Octubre de 1988

Ponente:Don Carlos de la Vega Benayas
Fecha de Resolución:13 de Octubre de 1988
Emisor:Tribunal Constitucional - Pleno
Número de Recurso:Conflicto Positivo de competencia nº 402/1984
 
ÍNDICE
CONTENIDO

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Tom·s y Valiente, Presidente; doÒa Gloria BeguÈ CantÛn, don Angel Latorre Segura, don Luis DÌez Picazo y Ponce de LeÛn, don Antonio Truyol Serra, don Fernando GarcÌa-Mon y Gonz·lez-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio DÌaz Eimil, don Miguel Rodriguez-PiÒero y Bravo-Ferrer, don Jes˙s Leguina Villa y don Luis LÛpez Guerra, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

†††††En el conflicto positivo de competencia n˙m. 402/1984, promovido por la Junta de Galicia, frente al Gobierno del Estado, en relaciÛn con determinados preceptos del Real Decreto 137/1984, de 11 de enero, sobre estructuras b·sicas de la salud. Ha comparecido representando y defendiendo al Gobierno de la NaciÛn el Abogado del Estado. Y ha sido Ponente el Magistrado don Carlos . V. B., quien expresa el parecer del Tribunal.

Antecedentes

†††††1. Mediante escrito registrado en este Tribunal, con fecha 31 de mayo de 1984, don Angel F. . M. y C. Q., en representaciÛn y defensa de la Junta de Galicia, formulÛ conflicto constitucional positivo de competencia contra el Gobierno del Estado con ocasiÛn de la adopciÛn por Èste del Real Decreto 137/1984, de 11 de enero, sobre estructuras b·sicas de la salud (´BoletÌn Oficial del Estadoª de 1 de febrero), impugnando especÌficamente los siguientes preceptos de dicho texto reglamentario: Arts. 1 al 5, ambos inclusive, 7, 8, 9 y 10.2, Disposiciones finales primera, segunda, cuarta y quinta, y Disposiciones transitorias tercera, cuarta, quinta y sexta.

†††††En la fundamentaciÛn jurÌdica expuesta por la representaciÛn actora comienza seÒal·ndose que el Real Decreto en conflicto se presenta, seg˙n su ExposiciÛn de Motivos, como una norma puente o transitoria de tal forma que en Èl se ensayan, mediante normas reglamentarias, las disposiciones futuras a adoptar mediante una Ley Sanitaria. De otra parte, y de acuerdo con la misma ExposiciÛn de Motivos, el contenido de este Real Decreto versa sobre aspectos ´organizativosª para hacer frente a los problemas que pueden venir planteados en virtud de la ´recepciÛn con las Comunidades AutÛnomas ya constituidas de competencias sobre el sector sanitarioª, problemas -se indica en dicha ExposiciÛn- susceptibles de superaciÛn si ´se inicia una reestructuraciÛn de servicios inspirada en una intensa cooperaciÛn con las Comunidades AutÛnomasª. De acuerdo con ello, la parte dispositiva del Real Decreto opera una verdadera ´reorganizaciÛnª y ´reestructuraciÛn de los servicios sanitariosª, cuya esencial y v·lida inspiraciÛn -se dice por la representaciÛn actora- consiste en la idea de una sanidad integrada, a travÈs de la unificaciÛn de las actividades de sanidad preventiva y asistencial. Surgen, asÌ, ´Zonas de Saludª (art. 1), ´Centros de Saludª (art. 2), ´Equipos de AtenciÛn Primariaª (art. 3) y ´Coordinadores MÈdicosª (art. 4), cuya ´delimitaciÛnª, ´composiciÛnª, ´funcionesª y ´funcionamientoª se regulan exhaustiva y minuciosamente, al margen y sin previa audiencia de la Comunidad AutÛnoma de Galicia, a pesar de lo que al respecto se indica en la ExposiciÛn de Motivos y de su referencia a lo dispuesto en los arts. 1 a 4 de la Ley de Proceso AutonÛmico, en donde se contienen los esquemas de cooperaciÛn -Ìntegramente ignorados en este supuesto- entre el Estado y las Comunidades AutÛnomas. De otra parte, la ExposiciÛn de Motivos cita como normas habilitantes para la reorganizaciÛn asÌ emprendida la Ley General de la Seguridad Social, de 30 de mayo de 1974. Ahora bien, ni la ´coordinaciÛnª a que se refiere el art. 6 de la Ley de 30 de mayo de 1974 puede realizarse desconociendo las competencias de la Comunidad AutÛnoma en las materias de Sanidad, Seguridad Social y Asistencia Social (n˙ms. 1.∫, 2.∫ y 4.∫ del art. 33 y n˙m. 23 del art. 27 de su Estatuto de AutonomÌa) ni el Real Decreto-ley 36/1978 puede, en la deslegalizaciÛn que dispone, amparar la adopciÛn por el Gobierno de una norma como la impugnada, que desconoce las competencias propias de la Comunidad AutÛnoma.

†††††2. Los ´motivos concretos de oposiciÛnª al Real Decreto que aduce la representaciÛn actora son -sintÈticamente expuestos- los siguientes:

†††††a) La DisposiciÛn final tercera del Real Decreto-ley 36/1978, de 16 de noviembre, invocada en la ExposiciÛn de Motivos del Real Decreto en conflicto, habrÌa quedado afectada de inconstitucionalidad sobrevenida, porque dicha disposiciÛn no se ajustarÌa a los dictados constitucionales en orden a la adopciÛn por el Gobierno de decretos-leyes. El Real Decreto-ley 36/1978, en efecto, introduce en su DisposiciÛn final tercera una deslegalizaciÛn ´indefinidaª, que no se refiere a ´materia concretaª, sino a ´bloques o sectores globales de la legalidadª y que afecta, vulner·ndolo, al ´rÈgimen de las Comunidades AutÛnomasª, conculc·ndose, asÌ, la prohibiciÛn establecida en el art. 86.1 de la ConstituciÛn. Seg˙n se declarÛ en la STC 76/1983, no caben leyes interpuestas entre la ConstituciÛn y los Estatutos cuando no exista una expresa previsiÛn al respecto de una u otros, de tal modo que es evidente que el Decreto-ley en cuestiÛn, preconstitucional, no puede interferir el orden de competencias, ajeno, por su propia naturaleza, a ´casos de extraordinaria y urgente necesidadª. Finalmente, los mecanismos formales observados en la producciÛn normativa de este Decreto-ley no se ajustan a las prescripciones del art. 86 de la ConstituciÛn. En cualquier caso, y abstracciÛn hecha del mecanismo formal para su emanaciÛn, ha de estimarse la pÈrdida de vigencia de la DisposiciÛn deslegalizadora del Decreto-ley al efecto de regular situaciones futuras. Por lo dem·s, la organizaciÛn de la salud p˙blica ˙nicamente puede regularse por norma con rango formal de Ley, al menos en sus aspectos b·sicos, en virtud de lo dispuesto en los arts. 43.2, 53.1, 53.3 y 149.1.16 y 17 de la ConstituciÛn.

†††††b) En segundo lugar, el supuesto de hecho habilitante del Real Decreto-ley 36/1978, de 16 de noviembre, no contempla un caso de extraordinaria y urgente necesidad, debiendo citarse al respecto lo declarado en el fundamento jurÌdico 6.∫ de la STC 29/1982, en orden a cÛmo las medidas requeridas para hacer frente a una situaciÛn de extraordinaria y urgente necesidad han de ser concretas y de eficacia inmediata y, por tanto, dado su car·cter, no pueden alterar la estructura del ordenamiento. En el presente caso, la deslegalizaciÛn que se pretende consagrar en bloque no queda en absoluto acreditada por la exigencia de tener que afrontar una situaciÛn de extraordinaria y urgente necesidad. Por lo dem·s, existe aquÌ, incluso, un ´plus de antijuridicidadª porque el Real Decreto en conflicto, asÌ basado en aquella disposiciÛn deslegalizadora, se presenta, a su vez, como una norma transitoria o provisional.

†††††c) Como tercera consideraciÛn, ha de decidirse que la organizaciÛn sanitaria establecida por el Real Decreto en conflicto se fundamenta en normas preconstitucionales, pretendiendo buscar en Èstas (en el art. 6 de la Ley General de la Seguridad Social, de 30 de mayo de 1974) el fundamento para la coordinaciÛn que dice introducir. Sin embargo, la coordinaciÛn de car·cter administrativo que encomendÛ al Gobierno aquella disposiciÛn legal no lo fue para la ´unificaciÛnª de las diversas funciones y servicios sanitarios (Seguridad Social, PensiÛn, Asistencia, etcÈtera), en un ˙nico ´sistema integrado de sanidadª, porque tal empeÒo no puede consumarse en violaciÛn de los principios de jerarquÌa y de ´congelaciÛn del rangoª (art. 9 de la C.E.), lo que aquÌ habrÌa ocurrido -vulner·ndose el art. 6 de la citada Ley de 30 de mayo de 1974 y las ´basesª de la Ley de Bases de la Sanidad Nacional, de 25 de noviembre de 1944 al emprender el Gobierno una ´unificaciÛnª y no una simple ´coordinaciÛnª de aquellas funciones y servicios. AsÌ, el Real Decreto 137/1984, adolece de vicio de nulidad por insuficiencia de rango, siendo la reforma integral de la Seguridad Social una tarea a realizar mediante normas con rango formal de Ley. De otra parte, el repetido art. 6 de la Ley General de la Seguridad Social no pudo contemplar, obviamente, las actuales competencias de las Comunidades AutÛnomas, como son, en el caso de Galicia, las relativas a la Sanidad interior (para el desarrollo legislativo y ejecuciÛn de la legislaciÛn b·sica estatal y debiendo tenerse en cuenta al respecto la ´programaciÛn sanitariaª y las ´competencias organizativasª traspasadas a la Comunidad AutÛnoma en virtud del Real Decreto 1.634/1980, de 31 de julio), Seguridad Social (desarrollo legislativo y ejecuciÛn de la legislaciÛn b·sica del Estado, asÌ como gestiÛn de su rÈgimen econÛmico y organizaciÛn y administraciÛn de sus servicios) y asistencia social y, en general, servicios sociales, objeto de una competencia exclusiva autonÛmica, de acuerdo con el art. 27.23 del Estatuto de AutonomÌa (conviene recordar al respecto que, en esta materia, el Real Decreto de transferencias 2.411/1982, de 24 de junio, traspasÛ a la Comunidad AutÛnoma los servicios correspondientes a centros de establecimientos dependientes del Organismo AutÛnomo Instituto Nacional de Asistencia Social y de sus delegaciones provinciales, asÌ como los Centros Sociales y Asistenciales antes dependientes de la DirecciÛn General de AcciÛn Social). Pues bien, todas estas competencias y funciones autonÛmicas no pueden ser objeto de la potestad administrativa de coordinaciÛn del art. 6 de la Ley de 30 de mayo de 1974, sino de ´coordinaciÛn general polÌtico-constitucionalª (art. 149.1.16 de la ConstituciÛn), y, sin embargo, el Real Decreto en conflicto no contiene esquemas coordinadores en este ˙ltimo sentido, sino una organizaciÛn de funciones y servicios que invade aquellas competencias autonÛmicas compartidas.

†††††d) La regulaciÛn que contiene el Real Decreto 137/1984 -se aÒade- es nula por insuficiencia de rango y carece de car·cter ´b·sicoª. La estructura organizativa que se propone en Èl con car·cter general, o al menos como ´b·sicaª o ´modÈlicaª, no puede deducirse de las normas preconstitucionales, de tal forma que no existe una norma con rango de Ley que defina como ´baseª la consecuciÛn de una sanidad integral, debiendo tenerse en cuenta al efecto lo que se declarÛ en la Sentencia de este Tribunal de 20 de mayo de 1983, en orden a que la definiciÛn de las bases de una materia, en tÈrminos generales, ha de hacerse por Ley. Ha de destacarse, asimismo, que en virtud de lo dispuesto en el art. 10.2 del Real Decreto en conflicto, la organizaciÛn innovadora que se establece no se propone con car·cter general ni uniforme, puesto que no obliga a las Comunidades AutÛnomas a las que se haya transferido el INSALUD. Al respecto, ha de tenerse presente, sin embargo, que, como se dijo en la STC 32/1983, el desarrollo reglamentario de las bases sÛlo se justifica para que Èstas, previamente definidas por Ley, logren eficacia o vigencia efectiva en toda la NaciÛn, lo que queda contradicho en el citado art. 10.2 del Real Decreto 137/1984. Tampoco -de otra parte- ostenta esta norma reglamentaria un car·cter o contenido coordinador seg˙n la definiciÛn de esta funciÛn en la misma jurisprudencia constitucional (fijaciÛn de ´mediosª y ´sistemasª de relaciÛn que hagan posible la ´informaciÛn recÌprocaª, la ´homogeneidad tÈcnicaª en algunos aspectos y la ´acciÛn conjuntaª de las autoridades estatales y autonÛmicas en el ejercicio de sus respectivas competencias). El Real Decreto que se considera, sin embargo, no contiene ning˙n precepto dirigido al logro de los fines del principio constitucional de coordinaciÛn, limit·ndose, de modo unilateral, a coordinar funciones y servicios sanitarios hasta el punto de definir, por tan atÌpica vÌa, una organizaciÛn sanitaria ex novo. Parece claro, asÌ, que la coordinaciÛn general no puede tener como resultado una verdadera dependencia jurÌdica y jerarquizaciÛn de la Comunidad AutÛnoma respecto de la AdministraciÛn estatal m·xime cuando el Real Decreto que se impugna prescinde de los mecanismos especialmente previstos en la Ley del Proceso AutonÛmico (arts. 1 a 4): ´Audiencia de las Comunidades AutÛnomasª, ´informaciÛn recÌprocaª, ´requerimientos previosª, ´instruccionesª y ´conferencias sectorialesª.

†††††e) El Real Decreto en conflicto, por su car·cter ´ejecutivoª, invade las seÒaladas competencias autonÛmicas concurrentes o compartidas. Los preceptos que contiene encierran, asÌ, facultades ejecutivas y directas de la AdministraciÛn del Estado respecto de la organizaciÛn sanitaria hasta el punto, incluso, de atribuirse en la DisposiciÛn final quinta al Ministerio de Sanidad y Consumo, en verdadera subdelegaciÛn de lo ya deslegalizado, el ´dictar las disposiciones precisas para el desarrollo del presente Real Decretoª. Por otra parte, la disposiciÛn reglamentaria, lejos de limitarse a establecer los requisitos tÈcnicos y condiciones mÌnimas aplicables en la materia, define una organizaciÛn minuciosa y detallista que vacÌa de contenido no ya las competencias concurrentes de desarrollo legislativo, sino tambiÈn la ejecuciÛn, administraciÛn y organizaciÛn atribuida a la Comunidad AutÛnoma. AsÌ, su art. 1 ´Zonas de Saludª no se limita a una genÈrica definiciÛn de par·metros, conteniendo criterios de aplicaciÛn propios de las competencias de administraciÛn y ejecuciÛn de la Comunidad AutÛnoma; la dotaciÛn de los Centros de Salud (arts. 2.3, 7 y DisposiciÛn final quinta), se hace depender de disposiciones del Ministerio de Sanidad, al margen del ´desarrollo legislativoª y de la ´ejecuciÛnª autonÛmicas; la composiciÛn del ´equipo de atenciÛn primariaª -cuyos criterios operativos se hacen depender, adem·s, ´de la forma que se determineª por disposiciÛn ministerial (DisposiciÛn final quinta)- se determina, al margen de las competencias autonÛmicas, con toda minuciosidad, hasta el punto de afirmarse (art. 3), que ´son elementos organizativos de car·cter y estructura jerarquizadosª; la asignaciÛn de funciones al ´Coordinador MÈdicoª y a los ´Equipos de AtenciÛn Primariaª (arts. 4 y 5), constituye, asimismo, materia propia de la organizaciÛn atribuida a la Comunidad AutÛnoma; el art. 7 (´coordinaciÛn de nivelesª), remite a disposiciones estatales de desarrollo, al margen de lo dispuesto en el n˙m. 4.∫ del art. 33 del Estatuto de AutonomÌa, lo que puede afirmarse, tambiÈn, respecto de los arts. 8 y 9; finalmente, idÈntica invasiÛn de las competencias organizativas autonÛmicas contienen la ´adscripciÛnª, ´coordinaciÛnª y ´propuestaª que contienen las Disposiciones finales primera, segunda y cuarta. Tales competencias, al no presentar un car·cter b·sico y coordinador, han de entenderse subsumidas, por su car·cter adjetivo, reglamentario y ejecutivo, en los tÌtulos competenciales autonÛmicos de los n˙meros 1.∫, 2.∫ y 4.∫ del art. 33 del Estatuto de AutonomÌa. AsÌ, el planteamiento estrictamente organizativo del Real Decreto -con su DisposiciÛn final quinta como ´norma de cierreª- no deja a la Comunidad AutÛnoma de Galicia margen alguno de maniobra para establecer medidas de desarrollo legislativo o aÒadir requisitos de organizaciÛn que estime oportunos o adecuados a sus peculiaridades. Ha de tenerse en cuenta, de otra parte, lo dispuesto en el art. 33 g) del Real Decreto de Transferencias 1.634/1980, de 31 de julio, por el que se traspasa a la Junta de Galicia ´el otorgamiento de la autorizaciÛn oportuna para la creaciÛn, construcciÛn, modificaciÛn, adaptaciÛn o supresiÛn de Centros, servicios y establecimientos sanitarios de cualquier clase y naturalezaª.

†††††f) Por ˙ltimo, el art. 10.2 del Real Decreto en conflicto habilita una ´opciÛnª o ´alternativaª para establecer o no, por las Comunidades AutÛnomas, la regulaciÛn en Èl regulada, si bien dicha ´opciÛnª se atribuye sÛlo a las Comunidades a las que hayan sido transferidos los servicios sanitarios antes dependientes del Instituto Nacional de la Salud. AsÌ, independientemente de la asunciÛn de la titularidad de la competencia en virtud del Estatuto, el ejercicio de las potestades organizativas se condiciona pro tempore a la circunstancia del efectivo traspaso. Es cierto que, dentro del calendario establecido para los traspasos (DisposiciÛn transitoria cuarta, 2, in fine, del Estatuto de AutonomÌa), el Estado puede ejercer las funciones y servicios no traspasados hasta tanto el proceso de transferencias culmine pero tal ejercicio ha de ser de ´normalª porque es representativo de una titularidad ´interinaª o ´provisionalª, de tal modo que su titular tiene sÛlo facultades de mera administraciÛn y ejecuciÛn. Por ello, a las facultades organizativas autonÛmicas no puede impedirse por esta vÌa un ´modoª, ´condiciÛnª o ´cargaª no tipificados constitucionalmente a travÈs de una reforma integral e innovativa de la estructura organizativa sanitaria. Ello equivaldrÌa a un verdadero ´abuso de poderª, no amparado por el ordenamiento jurÌdico (art. 9.1 C.E.), suponiendo una ´hipoteca para el futuroª de las potestades de organizaciÛn autonÛmicas y, adem·s, una contradicciÛn con el principio de igualdad ante la Ley (art. 14 de la ConstituciÛn), y de no discriminaciÛn, porque las potestades organizativas de Comunidades AutÛnomas con idÈntico techo estatutario en cuanto a la sanidad interior pueden ser, sin embargo, desiguales en la pr·ctica en virtud de un desigual proceso de traspasos. El seÒalado art. 10.2del Real Decreto en conflicto contraria, asÌ, el principio de indisponibilidad de las competencias, porque la funcionalidad de los Reales Decretos de transferencias no consiste en transferir competencias ya estatutariamente asumidas, sino en traspasar los servicios y medios necesarios en orden al efectivo ejercicio de aquellas competencias de ´car·cter no formalª. En conclusiÛn, la pasividad temporal en orden al traspaso de las funciones y servicios propios del INSALUD no puede suponer una alteraciÛn, merma o restricciÛn de las competencias ejecutivas, de administraciÛn y organizativas que corresponden a la Comunidad AutÛnoma.

†††††El suplico del escrito de interposiciÛn del conflicto se cierra con los siguientes pedimentos: I) declaraciÛn de que los preceptos objeto de impugnaciÛn del Real Decreto 137/1984, de 11 de enero, asÌ como aquellos otros en los que proceda por conexiÛn, invaden las competencias de la Comunidad AutÛnoma de Galicia relativas a ejecuciÛn, administraciÛn y organizaciÛn de la sanidad interior, 2) declaraciÛn, asimismo, de que el mismo Real Decreto no respeta la competencia exclusiva de la Comunidad AutÛnoma en materia de Asistencia Social (art. 27.23 del Estatuto de AutonomÌa); 3) declaraciÛn de nulidad del Real Decreto impugnado por insuficiencia de rango ´y su inconstitucionalidad por vicio de incompetenciaª; 4) declaraciÛn que la DisposiciÛn final tercera del Real Decreto-ley 36/1978, de 16 de noviembre, ´est· derogada ante inconstitucionalidad sobrevenidaª y caducada, asimismo, la deslegalizaciÛn que contiene, en virtud de la entrada en vigor de la ConstituciÛn y del Estatuto de AutonomÌa para Galicia; 5) declaraciÛn, en conexiÛn con lo anterior, de que la DisposiciÛn final tercera del propio Decreto-ley no contempla, con arreglo a la ConstituciÛn, un caso de ´extraordinaria y urgente necesidadª, siendo por ello, inconstitucional; 6) declaraciÛn de que el art. 6 de la Ley de 30 de mayo de 1974, General de la Seguridad Social, en cuanto a la coordinaciÛn de servicios y funciones que contempla, no se ajusta al vigente ordenamiento constitucional y estatutario; 7) declaraciÛn, finalmente, de que el Real Decreto 137/1984, de 11 de enero, no encuentra fundamento alguno ni puede considerarse habilitado por estas normas preconstitucionales y que, asimismo, su contenido no tiene car·cter ´b·sicoª ni ´coordinadorª.

†††††En otrosÌ, y al amparo del art. 67 de la LOTC, se solicita se tramite el presente conflicto por las normas del recurso de inconstitucionalidad ´si la representaciÛn del Gobierno de la NaciÛn esgrimiese como motivos de defensa del Real Decreto objeto de impugnaciÛn los arts. 6 de la Ley General de la Seguridad Social, de 30 de mayo de 1974, la DisposiciÛn final tercera del Decreto-ley 36/1978, de 16 de noviembre, o cualquier otra norma de rango legalª.

†††††3. Mediante providencia de 6 de junio de 1984, la SecciÛn Segunda del Pleno acordÛ admitir a tr·mite el conflicto y dar traslado del mismo al Gobierno, a travÈs de su Presidente, al objeto de que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 64.1 de la LOTC, aportase cuantos documentos y alegaciones considerase convenientes. Se acordÛ, asimismo, dirigir al Presidente del Tribunal Supremo la pertinente comunicaciÛn a los efectos de lo prevenido en el art. 61.2 de la misma Ley Org·nica, asÌ como la publicaciÛn de los Diarios oficiales de la formalizaciÛn del conflicto.

†††††4. Por escrito de 17 de julio de 1984 -tras haber solicitado y obtenido del Tribunal una prÛrroga de diez dÌas para formular alegaciones- alegÛ el Abogado del Estado en los tÈrminos que resumidamente siguen:

†††††a) Tras describir el contenido y sentido de la regulaciÛn dispuesta por el Real Decreto en conflicto, y despuÈs de aludir a lo solicitado por el ente actor, observa el Abogado del Estado cÛmo la ConstituciÛn contiene un esquema de distribuciÛn competencial en materia sanitaria en cuya virtud todas las Comunidades AutÛnomas, sea cual sea la vÌa empleada para su constituciÛn, podr·n asumir competencias en materia de sanidad [art. 147.2 d) y 148.1.21 de la ConstituciÛn]. Por su parte, el art. 149.1 de la misma Norma fundamental reserva al Estado competencia exclusiva sobre ´Sanidad exterior. Bases y coordinaciÛn general de la sanidad. LegislaciÛn sobre productos farmacÈuticosª (n˙m. 16), y para la ´LegislaciÛn b·sica y rÈgimen econÛmico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecuciÛn de sus servicios por las Comunidades AutÛnomas (n˙m. 17). La asistencia sanitaria p˙blica en EspaÒa -ha de observarse- se presta de acuerdo con un sistema organizativo que incluye, de un lado, a la AdministraciÛn del Estado y sus Organismos autÛnomos, y, de otro, a la Seguridad Social, en la que se incardina, como Entidad Gestora [art. 1.1 y 2), del Real Decretoley 36/1978], el Instituto Nacional de la Salud. AsÌ, en tanto que a las Comunidades AutÛnomas constituidas por la vÌa del art. 143 de la ConstituciÛn les corresponde la competencia en materia sanitaria -con las limitaciones antes seÒaladas-, pero sÛlo podr·n asumir las competencias sanitarias que, dentro del esquema estatal, se desarrollen por el INSALUD hasta transcurridos cinco aÒos de su constituciÛn y mediante la reforma de sus Estatutos, las Comunidades que accedan a su autogobierno por la vÌa del art. 151 pueden asumir, desde el principio, competencias sanitarias, ya correspondan a la AdministraciÛn del Estado o a la Seguridad Social. Esta diversidad de trato hace necesario aportar un esquema primario organizativo, sobre la base de criterios de coordinaciÛn, que es lo que pretende la disposiciÛn impugnada.

†††††b) No es la disposiciÛn en conflicto, y en ello lleva razÛn la actora, una norma de bases en materia de sanidad, porque en ella no se contienen criterios que sirvan de base o pauta a las Comunidades AutÛnomas a la hora de desarrollar normativamente sus competencias. SÌ contiene, sin embargo, el Real Decreto 137/1984 un esquema organizativo que posibilita la coordinaciÛn de los diferentes niveles de asistencia sanitaria, en orden a su integraciÛn, y con independencia de quien sea el sujeto titular de la competencia en cada nivel, todo ello en virtud de lo dispuesto en el art. 1 49. 1.1 6 de la ConstituciÛn y previa consulta a las Comunidades AutÛnomas, de acuerdo con la Ley del Proceso AutonÛmico (art. 4.1). Conviene considerar, al respecto, lo que se dijo, en orden a la definiciÛn y caracteres de esta competencia estatal de coordinaciÛn, en la STC 42/1983, de 20 de mayo (fundamento jurÌdico 3.∫ C), lo que permitir· concluir en la constitucionalidad de la disposiciÛn en conflicto.

†††††c) Arguye la actora que esta disposiciÛn, al regular la organizaciÛn de un sistema sanitario que incluye parcelas estatutariamente atribuidas a su competencia, serÌa inconstitucional, por carecer de car·cter b·sico o coordinador. Como se dijo, no tiene el Real Decreto en conflicto car·cter de norma b·sica, pero sÌ el de disposiciÛn de coordinaciÛn y, como tal, necesariamente incide en ·mbitos competenciales ajenos al Estado. Pero esta circunstancia es consustancial con la competencia de coordinaciÛn, m·xime si se repara en el hecho de que, una vez ultimado en toda EspaÒa el proceso autonÛmico, asumiÈndose por las Comunidades el techo m·ximo de competencias constitucionalmente previsto, al Estado, en principio, no le quedar· m·s facultad en orden a la sanidad interior que la de dictar las bases y coordinaciÛn en la materia y regular el rÈgimen econÛmico de la adscrita a la Seguridad Social. De ello se deduce que en el ejercicio de su competencia de coordinaciÛn va a afectar a las competencias de las comunidades porque, si no, dificilmente podr· coordinar los diversos niveles de asistencia sanitaria. Sobre esta base ha de entenderse el art. 10 del Real Decreto, que contiene la clave del conflicto. Su primer apartado contiene una genÈrica cl·usula de respeto a las competencias de las Comunidades AutÛnomas, que la Junta de Galicia no ha impugnado. Su apartado 2.∫ concreta y pormenoriza el anterior, siquiera incurre en una cierta redundancia. En efecto, el art. 10.2 distingue entre aquellas Comunidades a las que se les hayan transferido ya los servicios inherentes a las competencias sobre el INSALUD y las que no hayan asumido a˙n tales servicios. A las primeras se les ofrece la opciÛn de asumir el modelo organizativo que el Real Decreto regula, con respeto siempre a sus principios generales de coordinaciÛn y planificaciÛn. A las segundas se les impone el modelo organizativo. La cuestiÛn est· en interpretar el tÈrmino ´organizaciÛnª, si bien antes conviene justificar la razÛn de que el Real Decreto impugnado, en aras de la coordinaciÛn que persigue, imponga un modelo organizativo primario.

†††††En este caso, en efecto, la coordinaciÛn implica el establecimiento de unas pautas organizativas, la fijaciÛn de unos criterios sobre actuaciÛn conjunta del personal sanitario y no sanitario, y de colaboraciÛn entre los diferentes niveles de asistencia sanitaria, todo ello con el fin de la ´integraciÛn de actos parciales en la globalidad del sistema sanitarioª. AsÌ se justifica el contenido de los arts. 1 al 5, 8, Disposiciones final segunda y transitoria tercera.

†††††Dichas pautas organizativas encuentran su complemento imprescindible en las normas sobre quiÈnes han de coadyuvar, como integrantes del Equipo de AtenciÛn Primaria, y bajo la dependencia de un Coordinador MÈdico (arts. 3, 4 y 18 -sic- ) en el desempeÒo de las funciones a que se refiere el art. 5.

†††††Todas esas normas van encaminadas a una ˙nica finalidad: integrar los servicios sanitarios dependientes del Estado, de las Comunidades AutÛnomas o de las Corporaciones locales en un conjunto o sistema que posibilite una asistencia sanitaria integral. Ello sin mengua de las competencias de las Comunidades AutÛnomas porque, a excepciÛn de los criterios que el Real Decreto establece, estas pueden hacer uso de sus competencias en la materia, cit·ndose, al respecto, por el Abogado del Estado, diferentes regulaciones adoptadas ya por algunas Comunidades AutÛnomas, en el marco organizativo coordinador que establece el Real Decreto impugnado. Alegar, pues, que, teniendo la Comunidad AutÛnoma de Galicia competencia en materia de sanidad y de servicios sanitarios asistenciales, toda norma estatal que incida en tales materias supone una invasiÛn competencial implica desconocer la propia esencia de la competencia de coordinaciÛn que al Estado corresponda, porque Èsta parte de la base de que ha de coordinarse algo y ese algo puede estar encomendado a la competencia de entidades territoriales distintas del Estado. Por medio del esquema organizativo mÌnimo se consigue, en fin, una homogeneidad b·sica de asistencia sanitaria que encuentra un fundamento ˙ltimo en los arts. 43, 51, 139.1 y 149.1.1 de la ConstituciÛn.

†††††En cuanto al concepto ´organizaciÛnª, empleado en el art. 10.2 del Real Decreto 137/1984, ha de decirse lo siguiente. Una primera interpretaciÛn podrÌa llevar a entender que por tal se entiende el modelo organizativo contenido en este reglamento, lo que implicarÌa que a las Comunidades AutÛnomas que hubieran asumido los servicios del INSALUD no se les impondrÌa tal modelo, pudiendo ser la razÛn para ello el que, al estar ya encomendados a una Comunidad la totalidad de los servicios sanitarios, serÌa a Èsta a la que le competerÌa ejecutar la coordinaciÛn sobre la base de los principios indicados. Tal interpretaciÛn no podrÌa tacharse de inconstitucional por establecer una desigualdad de trato entre Comunidades AutÛnomas, en primer lugar, porque, partiÈndose de situaciones de hecho distintas, el tratamiento diferenciado no viola el principio de igualdad. Y, en segundo lugar, porque, si bien la transferencia sÛlo afecta a los servicios inherentes a las competencias, que se asumen ipso iure desde la entrada en vigor del Estatuto, no es menos cierto que, hasta tanto se produzca tal transferencia, los servicios han de seguir prest·ndose por el Estado, sin que ello implique renuncia por las Comunidades AutÛnomas a la titularidad de la competencia. Sin embargo, no es Èsta la interpretaciÛn del tÈrmino ´organizaciÛnª en el citado art. 10.2. En este precepto lo que se pretende aclarar es que determinados preceptos de la disposiciÛn impugnada, por referirse a concretos extremos que afectan al INSALUD, sÛlo podr·n ser inaplicados por las Comunidades a las que efectivamente se les hayan transferido los servicios de aquÈl. Este serÌa el caso del art. 9 de las Disposiciones finales primera, segunda, cuarta y quinta y de las transitorias cuarta y quinta. Por ello, en principio, el art. 10.2 era innecesario. El modelo organizativo regulado en el Real Decreto impugnado se impone a todas las Comunidades AutÛnomas en virtud de la competencia estatal de coordinaciÛn. Decaen asÌ, por lÛgica, los argumentos esgrimidos de contrario frente a la supuesta discriminaciÛn e imposiciÛn que la disposiciÛn opera.

†††††d) En cuanto a la denunciada insuficiencia de rango del Real Decreto 137/1984, la definiciÛn de la naturaleza de la norma como de coordinaciÛn desvirt˙a dicho reproche, porque el Tribunal Constitucional ha declarado reiteradamente (SSTC 32/1983, de 28 de abril, y 42/1983, de 20 de mayo) que las disposiciones que dicte el Estado en el ejercicio de sus facultades de coordinaciÛn en materia sanitaria no precisan del rango de Ley formal. No puede negarse esta naturaleza coordinadora en la disposiciÛn en conflicto, lo que no queda contradicho por el hecho de que sus normas incidan en competencias autonÛmicas, ya que la coordinaciÛn implica siempre que hay algo que debe coordinarse. Una puntualizaciÛn sÌ es, sin embargo, necesaria: el art. 8.2 del Real Decreto no es una norma de coordinaciÛn, sino b·sica. Pero no se establece ex novo -no siÈndole achacable, por ello, insuficiencia de rango-, al limitarse a reproducir lo establecido en el art. 192 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Decreto 2.065/1974, de 30 de mayo.

†††††e) En lo relativo a la inconstitucionalidad sobrevenida del Real Decreto-ley 36/1978 y a la caducidad de la deslegalizaciÛn en Èl contenida, se trata de un alegato que no puede ser tomado en consideraciÛn. La actora olvida que esta disposiciÛn se dictÛ antes de la entrada en vigor de la ConstituciÛn, no siÈndole, pues, aplicable lo dispuesto en su art. 86, al carecer la Norma fundamental de efecto derogatorio sobre normas anteriores a la misma por el simple hecho del rango o instrumento utilizado para su producciÛn (STC 15/1981). La deslegalizaciÛn operada por la DisposiciÛn final segunda, 3, de este Real Decreto-ley, en cuanto no afecte a materia reservada constitucionalmente a la Ley, no ha perdido su vigencia, siendo claro, por lo dem·s, que, en virtud de la irretroactividad que se proclama respecto a las estructuras formales que afectan al rango de las normas (STC 15/1981), no son aplicables a las deslegalizaciones que se establecieron antes de la entrada en vigor de la ConstituciÛn los criterios que, en base a lo dispuesto en la misma, establece la STC 29/1982, de 31 de mayo. En todo caso, la vÌa del conflicto de competencia no es la idÛnea para dirimir la cuestiÛn de la legalidad de una disposiciÛn reglamentaria, correspondiendo tal examen a la JurisdicciÛn Contencioso-Administrativa (STC 68/1984, de 14 de junio). En conclusiÛn, si para dictar una norma sobre coordinaciÛn sanitaria (art. 149.1.16 de la C.E. ni la ConstituciÛn ni la jurisprudencia del Tribunal Constitucional exigen norma con rango formal de Ley, el Real Decreto impugnado, en la medida en que precise de la cobertura deslegalizadora prestada por el Real Decreto-ley 36/1978, es conforme a Derecho, no correspondiendo, en todo caso, a este Tribunal apreciar la pura cuestiÛn de legalidad en que consiste la alegada insuficiencia de rango.

†††††f) Plantea la actora, con car·cter condicional e invocando el art. 67 de la LOTC, la inconstitucionalidad del Real Decreto-ley 36/1978 y del art. 6 de la Ley General de la Seguridad Social, de 30 de mayo de 1974, ´si fueran alegadas por la representaciÛn del Gobierno de la NaciÛn como fundamento del Real Decreto impugnadoª. No cumplida la condiciÛn debe decaer la pretensiÛn. Porque, en efecto, la cobertura constitucional de la disposiciÛn que en el conflicto se impugna se encuentra en la propia Norma fundamental (art. 149. 1.1 6), a la luz de la cual, por lo dem·s, han de interpretarse las normas preconstitucionales. No cabe duda, de otro lado, que tanto, el art. 6 de la Ley de 30 de mayo de 1974, como el Real Decreto 36/1978 pueden interpretarse de tal modo y atendiendo al sistema de reparto territorial del poder que la ConstituciÛn contiene. Pero, a mayor abundamiento, tanto el art. 6 de la Ley citada como el Real Decreto-ley 36/1978 son habilitaciones legales al Gobierno que consagran la legalidad del Real Decreto, pero que no se aducen en la ExposiciÛn de Motivos del mismo como fundamento de su constitucionalidad. De ahÌ que no se dÈ el supuesto de hecho habilitante contenido en el art. 67 de la LOTC.

†††††Por lo expuesto, la representaciÛn del Gobierno termina sus alegaciones pidiendo se declare que la titularidad competencial controvertida corresponde al Estado y rechazando las dem·s pretensiones deducidas en el escrito de interposiciÛn del conflicto.

†††††5. Por providencia de 18 de septiembre de 1986, el Pleno -ante la publicaciÛn de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, y teniendo en cuenta su posible incidencia en la materia objeto del conflicto- acordÛ oÌr a las partes para que, por plazo com˙n de diez dÌas, alegasen sobre tal extremo.

†††††En sus alegaciones, el Abogado del Estado afirmÛ que la incidencia de la Ley 14/1986 en el Real Decreto 137/1984 consiste, fundamenta]mente, en elevar de rango sus determinaciones esenciales, robusteciÈndose, asÌ, la posiciÛn competencial del Estado, toda vez que los arts. 56 y siguientes de la citada Ley contienen una regulaciÛn sustancialmente idÈntica a la contenida en aquel Real Decreto, si bien con acentuaciÛn de los aspectos coordinativos y de la participaciÛn de las Comunidades AutÛnomas. Por lo dem·s -aÒadiÛ la representaciÛn del Estado-, el Real Decreto 137/1984 continuarÌa vigente, por lo que subsistirÌa plenamente el objeto del conflicto, cuya resoluciÛn de fondo seguirÌa siendo procedente. Se reiterÛ, por todo ello, la s˙plica inicial formulada por esta representaciÛn.

†††††6. Por providencia del Pleno de este Tribunal, de 11 de octubre de 1988, se acordÛ seÒalar el dÌa 13 del mismo mes para deliberaciÛn y votaciÛn de esta Sentencia.

Fundamentos jurÌdicos

†††††1. Como cuestiÛn previa, procede abordar la de los efectos que pudiera causar en el procedimiento en curso -sobre la identificaciÛn de su objeto, especÌficamente- la entrada en vigor, posterior a su planteamiento, de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, texto legislativo que, en alguna parte de su articulado, disciplina materias de las que fueron ya reguladas por las disposiciones en las que se centra el presente conflicto. SÛlo la representaciÛn del Estado, en el tr·mite al efecto abierto por la providencia de 18 de septiembre de 1986, ha considerado oportuno alegar sobre el particular, aduciendo -seg˙n se reseÒÛ- que la nueva legislaciÛn no habrÌa provocado la pÈrdida de vigencia de la reglamentaciÛn establecida por el Real Decreto 137/1984 y que el objeto del conflicto -cuya resoluciÛn de fondo se sigue pidiendo- permanecÌa inalterado.

†††††Estos dos extremos (la posible extensiÛn del proceso a la Ley 14/1986 o la eventual desapariciÛn de su objeto tras la entrada en vigor de la legislaciÛn sobrevenida) han de tener una respuesta negativa. En cuanto a lo primero, porque, cualquiera que sea la incidencia de la nueva Ley sobre la configuraciÛn actual de los temas controvertidos, es lo cierto que las determinaciones introducidas por la Ley 14/1986 no han sido objeto de debate procesal y porque, junto a ello, no existe precepto alguno en la Ley Org·nica de este Tribunal que permita extender este proceso a una regulaciÛn ajena a su objeto, seg˙n fue Èste delimitado por las alegaciones de las partes. No se trata aquÌ del supuesto contemplado en el art. 67 de la LOTC, pues la Ley 14/1986 no se presenta, en el caso actual, como fuente atributiva de las competencias ejercidas mediante el Real Decreto 137/1984, sino como regulaciÛn de las mismas competencias que, en virtud de las reglas constitucionales y estatutarias aplicables, se considerÛ por el Gobierno de la NaciÛn que permitÌan la adopciÛn de aquel Reglamento.

†††††Tampoco es preciso determinar en este momento la incidencia que la regulaciÛn sobrevenida haya podido tener sobre la que es objeto del conflicto, pues, en un procedimiento como el presente, esa incidencia, posterior en todo caso al planteamiento del conflicto, no habrÌa de llevar a la total desapariciÛn sobrevenida de su objeto, m·xime cuando las partes -como aquÌ ocurre- sostengan, expresa o t·citamente, sus pretensiones iniciales. Cabe sÛlo ahora apreciar, mediante Sentencia, si hubo o no la invasiÛn o el menoscabo de las competencias que se denuncian por quien suscitÛ el conflicto, declarar la titularidad de las competencias controvertidas y anular, en su caso, los actos o disposiciones que las desconocieron. La funciÛn de preservar los ·mbitos respectivos de competencia, poniendo fin a una disputa todavÌa viva, no puede quedar autom·ticamente enervada por la, si asÌ resultase ser, modificaciÛn de las disposiciones cuya adopciÛn dio lugar al litigio cuando aquÈllos exigen a˙n, porque asÌ lo demandan las partes, una determinaciÛn jurisdiccional que declare -constatando si se verificÛ o no la extralimitaciÛn competencial denunciada- su definiciÛn constitucional y estatutaria. A esta tarea se dedican los fundamentos que siguen.

†††††2. La Junta de Galicia, en defensa de su competencia, alega que el Real Decreto en conflicto adopta una organizaciÛn de funciones y servicios sanitarios que invade las competencias de la Comunidad AutÛnoma, por cuanto la disposiciÛn en cuestiÛn, pr·cticamente en su totalidad (en concreto, arts. 1 a 5, ambos inclusive, 7, 8, 9, Disposiciones finales primera, segunda, cuarta y quinta, y transitorias tercera, cuarta, quinta y sexta) es nula por insuficiencia de rango y carece de car·cter b·sico o coordinador. Adem·s, en virtud de lo dispuesto en el art. 10.2 del Real Decreto, la estructura organizativa que establece no es de observancia necesaria en todo el territorio del Estado, ya que las Comunidades AutÛnomas a las que se hayan transferido los servicios sanitarios del INSALUD no quedan obligadas a organizar los servicios en la forma prevista por el Real Decreto, con lo que el ejercicio de las competencias propias de Galicia en la materia quedan condicionadas de una manera inaceptable, ya que la pasividad temporal en el traspaso de los servicios no puede suponer una alteraciÛn, merma o restricciÛn de las competencias que le corresponden en materia de sanidad interior, Seguridad Social y asistencia social, de acuerdo con lo previsto en los n˙ms. 1 y 2 del art. 33 y en el n˙m. 23 del art. 27 de su Estatuto de AutonomÌa. Finalmente, se duda de la constitucionalidad y vigencia de las normas de Ley en que pretende fundarse el Real Decreto 137/1984.

†††††3. El Real Decreto 137/1984, sobre estructuras b·sicas de sanidad, tal como indica su propia denominaciÛn, viene a establecer, fundamentalmente, una nueva organizaciÛn de los servicios para la atenciÛn primaria de la salud, preparando asÌ -seg˙n se expresa en su ExposiciÛn de Motivos-, la reforma general del sistema sanitario, que se trata de orientar con arreglo a una concepciÛn integral de dichos servicios sanitarios. La disposiciÛn, por tanto, presenta un marcado car·cter organizativo, que se refleja en el establecimiento de un modelo determinado de distribuciÛn o estructura territorial de los servicios y en la configuraciÛn organizativa misma de esos servicios. En concreto, ese modelo de organizaciÛn territorial para la prestaciÛn de los servicios se articula sobre la base de las llamadas zonas de salud (demarcaciÛn territorial y poblacional que delimita una zona mÈdica), en cada una de las cuales habr· un Centro de Salud, en el que desarrolla sus actividades y funciones el llamado Equipo de AtenciÛn Primaria, que act˙a, en organizaciÛn jer·rquica, bajo la direcciÛn de un Coordinador MÈdico. El Real Decreto especifica condiciones y requisitos tanto para la determinaciÛn y delimitaciÛn de las zonas de salud - que se har· por las Comunidades AutÛnomas-, como para la constituciÛn y funcionamiento de los Equipos de AtenciÛn Primaria, en los que se prevÈ la integraciÛn o adscripciÛn de los funcionarios al servicio de la Sanidad Local, personal sanitario de la Seguridad Social y otro tipo de personal, fijando tambiÈn en una serie de previsiones relativas al status funcionarial de tales profesionales, a la provisiÛn de vacantes, o a la financiaciÛn de la reestructuraciÛn prevista; previsiones estas, en fin, que, fundamentalmente, afectan e inciden en el INSALUD, respecto de lo cual conviene ya decir que no todas las Comunidades AutÛnomas han asumido competencias en materia de Seguridad Social y que, en aquellas que, con arreglo a lo dispuesto en el art. 149.1.17 de la ConstituciÛn, si disponen de competencias, el ritmo en el proceso de transferencia de las funciones y servicios del INSALUD ha venido siendo muy desigual.

†††††Pues bien, resulta ineludible, para la soluciÛn de este conflicto, precisar, con car·cter prioritario, si las previsiones controvertidas del Real Decreto vinculan efectivamente a la Comunidad promotora- del conflicto, quedando Èsta obligada a su plena, o incluso parcial, observancia, ya que, si no fuera asÌ, es obvio que ninguna competencia autonÛmica se habrÌa vulnerado, ni tacha alguna cabria referir al Real Decreto en el marco del presente proceso constitucional. A tal fin, procede analizar la relaciÛn existente entre los preceptos controvertidos con los del mismo Real Decreto que regulan el ·mbito territorial de su aplicaciÛn, a fin de comprobar su alcance y extensiÛn y si hay o no afectaciÛn del ·mbito competencial propio de la Comunidad.

†††††4. Las normas que pretenden ordenar el ·mbito territorial de aplicaciÛn de este Reglamento se hallan recogidas en los dos apartados de su art. 10, siendo esta disposiciÛn la que ha de permitir indagar el alcance y eficacia de la reglamentaciÛn estatal. Es al apartado 2.∫, sin embargo, al que la Comunidad AutÛnoma imputa un excesivo o indebido condicionamiento de sus competencias, en cuanto la posibilidad de una eventual modificaciÛn de la organizaciÛn establecida en el Reglamento ˙nicamente se reconoce a aquellas Comunidades AutÛnomas a las que ´hayan sido transferidos los servicios sanitarios antes dependientes del Instituto Nacional de la Saludª. Pero esta imputaciÛn, fundada en una interpretaciÛn determinada del texto que se considera, no puede ser aceptada. El art. 10, como se ha dicho, contiene dos apartados, pero entre el primero (no impugnado) y el segundo, no hay m·s nota distintiva que la referencia a un hecho -transferencia de servicios- que por su posibilidad o por su real existencia, es tenido en cuenta por la norma, mas no para producir discriminaciÛn en el titulo competencial de unas u otras Comunidades AutÛnomas, sino para regular los distintos efectos que de aquella situaciÛn de hecho puedan derivarse para las mismas. Si los servicios se han transferido, la normativa que los regule asÌ lo podr· hacer ´con pleno respeto siempre a sus principios generales en la coordinaciÛn y planificaciÛnª a los que se refiere el apartado segundo, ˙nico impugnado, del citado art. 10, conviene advertirlo. Cumple sÛlo ahora examinar si esa regla o norma es vinculante para la Comunidad de Galicia.

†††††5. En efecto, a esos principios se refiere, como se ha dicho, el art. 10.2 del Real Decreto 137/1984 en cuanto incorpora una nueva regla, en virtud de la cual se reconoce la posibilidad de que, actuando sus potestades en la materia, las Comunidades AutÛnomas a las que se hubieran transferido los servicios del INSALUD sustituyan, para su propio ·mbito, la planta organizativa del Reglamento estatal, si bien haciÈndose con pleno respeto a los ´principios generalesª en la ´coordinaciÛn y en la planificaciÛnª, asimismo previstos en el Real Decreto. Asume asÌ una condiciÛn supletoria respecto de la ordenaciÛn que puedan establecer las Comunidades AutÛnomas sobre el mismo objeto, imponiendo, en todo caso, la observancia de unos principios generales que, sin identificarlos, deber·n deducirse del propio contenido del Real Decreto. El fragmento que ahora se considera de la disposiciÛn estatal -su alusiÛn a unos ´principios generalesª obligatorios, en la actualizaciÛn de sus competencias, para las Comunidades AutÛnomas- intenta expresar lo que de b·sico haya en la organizaciÛn establecida por el Real Decreto, pretendiÈndose, de este modo, ejercer las competencias al efecto reconocidas al Estado en los n˙ms. 16 y 17 del art. 149.1 de la ConstituciÛn.

†††††Resulta, sin embargo, de todo punto rechazable la referida pretensiÛn, por cuanto la norma se remite a unos ciertos ´principios generalesª para la coordinaciÛn y planificaciÛn que, sin embargo, en manera alguna identifica. Sobre este particular, baste recordar que la definiciÛn de lo b·sico constituye una operaciÛn normativa de delimitaciÛn y concreciÛn que al legislador estatal corresponde realizar, no sÛlo con plena adecuaciÛn al orden constitucional de distribuciÛn de competencias, sino posibilitando tambiÈn a las Comunidades AutÛnomas una mÌnima certeza jurÌdica a fin de que puedan conocer de manera suficientemente segura el marco b·sico al que deben someter sus competencias. Como ha seÒalado este Tribunal en su STC 69/1988, de 19 de abril, es necesario garantizar ´una definiciÛn clara y precisa de los marcos b·sicos delimitadores de las competencias autonÛmicas que, siendo f·cilmente reconocibles, evite la incertidumbre jurÌdica que supone para las Comunidades AutÛnomas asumir, sin dato orientativo alguno, la responsabilidad de investigar e indagar, en la masa ingente de disposiciones legislativas y reglamentarias estatales, una definiciÛn que es al Estado a quien corresponde realizar por encargo directo de la ConstituciÛnª (fundamento jurÌdico 6.∫).

†††††Pues bien, sin necesidad ahora de vincular esa finalidad al hecho de orden formal de que la norma b·sica venga incluida en ley votada en Cortes que designe expresamente su car·cter de b·sica, es claro que, aun en los supuestos excepcionales en que la norma b·sica se prevea por una disposiciÛn de rango reglamentario -tal como aquÌ sucede-, resulta ineludible que la disposiciÛn precise expresamente el car·cter b·sico de la norma o, en todo caso, que ese car·cter pueda inferirse sin dificultad alguna. Lo que no es admisible constitucionalmente es que la norma pretendidamente b·sica -con independencia ahora del rango normativo que tenga- no concrete lo b·sico sino por remisiÛn a una posterior labor deductiva a desarrollar sobre la propia disposiciÛn o sobre cualesquiera otras, ya que con ello se crea un ·mbito de inseguridad y confusiÛn radicalmente incompatible con el sistema de distribuciÛn de competencias constitucionalmente establecido. La consecuencia no puede ser otra, por tanto, que la de negar el car·cter b·sico del art. 10.2 del Real Decreto impugnado, en cuanto condiciona el ejercicio de las competencias autonÛmicas a unos inconcretos y ambiguos principios generales en la coordinaciÛn y planificaciÛn, no pudiÈndose reconocer en tal previsiÛn un ejercicio adecuado de la competencia estatal para la ordenaciÛn de las bases de la materia de sanidad interior.

†††††Por su parte, el Abogado del Estado estima que el titulo competencial estatal sobre coordinaciÛn ampara el texto del Real Decreto impugnado. Ahora bien, la indeterminaciÛn y ambig¸edad a la que se acaba de hacer referencia afecta tambiÈn a la norma del art. 10.2 aun en la hipÛtesis de que hubiera de considerarse como coordinadora, ya que la exigencia de precisiÛn es aplicable tanto a las normas b·sicas como a las de coordinaciÛn.

†††††6. La interrelaciÛn existente entre todos los preceptos del Real Decreto, que se articulan homogÈnea y unitariamente a fin de hacer efectivo el modelo de organizaciÛn sanitaria a nivel asistencial primario que prevÈ, asÌ como la insuficiente cobertura competencial para su imposiciÛn a la Comunidad AutÛnoma de Galicia promotora del conflicto, hace innecesaria ya toda consideraciÛn individualizada, por separado y aisladamente, de cada uno de los preceptos impugnados.

†††††Asimismo resulta in˙til referirse a las cuestiones que la Comunidad AutÛnoma ha querido tambiÈn plantear en este proceso sobre la legitimidad constitucional -o la vigencia, tras la ConstituciÛn- de algunas de las disposiciones a las que, en su ExposiciÛn de Motivos, se vincula el Real Decreto (art. 6 de la Ley General de la Seguridad Social, de 30 de mayo de 1974, y DisposiciÛn final segunda, 3, del Real Decreto-ley 36/1978, de 16 de noviembre, sobre gestiÛn institucional de la Seguridad Social). Es claro, en efecto, que estas disposiciones preconstitucionales ni nada pudieron expresar respecto de la definiciÛn de lo que fuera b·sico en el sector material que aquÌ importa, ni, por lo mismo, atribuyeron competencias de tipo alguno al Estado respecto de las autonÛmicas, no d·ndose, asÌ, el supuesto contemplado en el art. 67 de nuestra Ley Org·nica.

†††††En definitiva, no cabe ya sino elevar al fallo la consecuencia de estos razonamientos, es decir, la estimaciÛn en parte de las pretensiones deducidas en el conflicto por la Junta de Galicia, reconociendo que el contenido del Real Decreto, al establecer una concreta organizaciÛn para la prestaciÛn de asistencia sanitaria primaria, no puede imponerse, ni vincular, a la Comunidad AutÛnoma de Galicia en la forma y manera que, en cualquiera de los casos, prevÈ el art. 10.2.

FALLO

En atenciÛn a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÛN DE LA NACION ESPA—OLA,

Ha decidido

†††††1.∫ Declarar que el inciso ´con pleno respeto siempre a sus principios generales en la coordinaciÛn y planificaciÛnª, contenido en el apartado 2.∫ del art. 10 del Real Decreto 137/1984, de 11 de enero, invade la competencia de la Comunidad AutÛnoma de Galicia, por su indeterminaciÛn, y en cuanto tal es inaplicable en la misma.

†††††2.∫ Desestimar las restantes pretensiones formuladas por la Junta de Galicia.

†††††PublÌquese esta Sentencia en el ´BoletÌn Oficial del Estadoª.

†††††Dada en Madrid, a trece de octubre de mil novecientos ochenta y ocho.