STC 103/1984, 12 de Noviembre de 1984

Ponente:Don Francisco Tomás y Valiente
Fecha de Resolución:12 de Noviembre de 1984
Emisor:Tribunal Constitucional - Sala Segunda
Número de Recurso:Recurso de Amparo nº 94/1984
RESUMEN

1. El principio de igualdad no abarca sólo la igualdad ante la Ley, sino también la igualdad en la aplicación de la Ley, lo que implica que un mismo órgano no puede modificar arbitrariamente el sentido de sus decisiones en casos sustancialmente iguales y que cuando el órgano en cuestión considere que tiene que apartarse de sus precedentes tiene que ofrecer para ello una fundamentación suficiente y razonable (reiteración de anterior doctrina del Tribunal Constitucional). Sin embargo, en el presente caso el cambio de criterio aparece suficiente y razonablemente fundamentado en recientes pronunciamientos del órgano judicial superior, a saber: el Tribunal Central de Trabajo. 2. Sometida la actuación administrativa a los criterios de interpretación y aplicación del Derecho emanados de los Tribunales, es el sentido de la norma vigente en un momento determinado el que debe guiar su actuación, que, en la medida en que difiera de la producida con anterioridad, encuentra en aquellos criterios su justificación. 3. La pretendida equiparación en el momento actual con quienes fueron beneficiados por un criterio de interpretación de las normas hace tiempo superado, no constituye exigencia del derecho a la igualdad, pues supone una selección arbitraria del término de comparación. Ni desde el punto de vista abstracto puede condenarse por inconstitucionalidad la evolución en el criterio de interpretación de la legalidad, que constituye, junto con la modificación normativa, uno de los instrumentos para la adaptación del Derecho a la cambiante realidad, ni puede en concreto impugnarse en la actualidad una modificación conducente a un criterio ya consolidado.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, compuesta por don Jerónimo Arozamena Sierra, Presidente, y don Francisco Rubio Llorente, don Luis Díez-Picazo y Ponce de León, don Francisco Tomás y Valiente, don Antonio Truyol Serra y don Francisco Pera Verdaguer, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de amparo promovido por doña Joaquina C. G., representada por el Procurador don Luciano R. N. y bajo la dirección del Abogado don Javier M. C. respecto de la Sentencia de la Magistratura de Trabajo núm. 5 de Sevilla desestimatoria de demanda sobre compatibilidad de pensiones, y en el que ha comparecido el Ministerio Fiscal y el Instituto Nacional de la Seguridad Social, representado por el Procurador don Eduardo M. P., bajo la dirección del Letrado don Emilio R. J., siendo Ponente el Magistrado don Francisco T. y V., quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

1. Doña Joaquina C. G., debidamente representada y asistida, interpuso recurso de amparo contra la Sentencia in voce núm. 46 dictada por la Magistratura de Trabajo núm. 5 de las de Sevilla en autos 1.484/1983. De su demanda y de la documentación adjunta se desprenden los siguientes hechos.

La actora, que venía percibiendo una pensión de invalidez con cargo al Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez (SOVI), solicitó, al producirse el fallecimiento de su esposo, que era pensionista del Régimen General de la Seguridad Social, la percepción de una pensión de viudedad. En resolución del correspondiente expediente, la Dirección Provincial en Sevilla del INSS le comunicó por oficio de 19 de julio de 1983 que tenía derecho a la pensión solicitada con cuantía mensual de 22.005 pesetas, pero que el hecho de ser beneficiario de la prestación de invalidez del SOVI hacía que fuese aplicable el punto 2 de la disposición transitoria segunda de la Ley de la Seguridad Social de 20 de mayo de 1974, en virtud del cual la hoy demandante debía optar por una u otra pensión, por ser incompatibles entre sí. Doña Joaquina C. G. recurrió contra el citado acuerdo, y ante la denegación por silencio, dedujo demanda contra el INSS, que fue resuelta en su día por la Sentencia contra la que ahora pide amparo, esto es, la de la Magistratura de Trabajo núm. 5 de las de Sevilla, pronunciada in voce el 18 de enero de 1984 en los autos antes citados.

La Sentencia impugnada, contra la cual no cabía recurso alguno, según se indica en el inciso final de su fallo, comienza reconociendo que la propia Magistratura, «en otros supuestos similares» al enjuiciado, se ha mantenido el criterio de la simultaneidad entre pensiones procedentes una del SOVI y otra del Régimen General de la Seguridad Social (RGSS), pero añade que no es posible mantener ese mismo criterio a partir de Sentencias del Tribunal Central de Trabajo como la de 15 de noviembre de 1982, en donde se aplica estrictamente «la norma de incompatibilidad contenida en la disposición transitoria segunda, 2, de la LGSS»; en apoyo de este mismo criterio, la Sentencia de Magistratura invoca también la STC, Sala Segunda, de 26 de julio de 1983 (Sentencia 70/1983, de 26 de julio, en el «Boletín Oficial del Estado» de 18 de agosto). Tras esta fundamentación la Sentencia concluye con un fallo desestimatorio.

La demanda de amparo contiene un extenso «estudio histórico-jurídico» de la disposición transitoria segunda, 2 de la LGSS y de su aplicación. Entiende la representación procesal de la recurrente que la Sentencia in voce de la Magistratura de Sevilla viola el derecho a la igualdad de doña Joaquina C. G., «en relación a cuantas personas anteriormente y concurriendo en ellas los mismos supuestos fácticos habían logrado obtener la compatibilidad de las pensiones», porque la citada disposición ha de interpretarse, desde la entrada en vigor de la Constitución, a la luz de sus principios y de conformidad en concreto con el art. 50 de la Constitución Española, es decir, que el principio de igualdad ha de interpretarse en el sentido más favorable a la realización de este objetivo. En consecuencia, sostiene la recurrente que ha sido víctima de un trato discriminatorio dispensado por un órgano jurisdiccional sin la suficiente fundamentación jurídica. Aunque la recurrente reconoce que impugna la Sentencia de la Magistratura, como ésta cita a título de fundamento jurídico la del T. C. T. de 15 de noviembre de 1982, razona también contra ésta, y cifra su disentimiento en que la Sentencia del T. C. T. no interpreta la disposición transitoria segunda, 2, de la LGSS de acuerdo con los arts. 1.1, 9.2, 53.3 y 50 de la Constitución. Finalmente, alega la actora que la Sentencia de esta Sala de 26 de julio de 1983 no puede ser invocada en este caso y en contra de su pretensión, porque «los hechos de la misma son distintos y sin relación que los vincule con el supuesto fáctico» del caso presente. En su petitum solicita la declaración de nulidad de la Sentencia recurrida y la declaración de que doña Joaquina C. G. tiene «derecho al percibo simultáneo de ambas prestaciones», sin estar obligada a optar entre ellas.

2. La Sección Cuarta acordó la admisión del recurso por providencia de 7 de marzo de 1984 y dio cumplimiento a lo dispuesto en el art. 51 de la LOTC. Por ulterior providencia de 2 de mayo de 1984, la misma Sección acordó acusar recibo de las actuaciones judiciales recibidas, tener por comparecido al INSS y abrir el trámite del art. 52 de la LOTC para alegaciones con vista de las actuaciones por plazo común para las partes.

En su breve escrito de alegaciones la recurrente sintetiza sus anteriores alegatos y se ratifica en su petitum.

3. El Ministerio Fiscal, después de destacar la justificación aportada por la Sentencia de Magistratura para modificar su criterio y exponer el contenido de la doctrina del Tribunal Central de Trabajo, lleva a cabo un análisis de la evolución legislativa y jurisprudencial sobre la compatibilidad de las pensiones del Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez.

Habiendo existido varios criterios en la jurisprudencia laboral, entre las Sentencias más recientes pueden extraerse las siguientes afirmaciones: 1) la pensión a cargo del SOVI ha quedado como una pensión residual para aquellos trabajadores que carecen de otra pensión; 2) el mantenimiento de la pensión del SOVI sólo tiene por objeto favorecer a quienes estuviesen afiliados a dicho sistema y no tengan acceso a pensión alguna de los distintos regímenes de la Seguridad Social; 3) la incompatibilidad entre las pensiones de vejez y viudedad fue decretada en la disposición transitoria segunda de la Ley de 21 de junio de 1972 y de la Ley de la Seguridad Social. De ello deriva que la Sentencia del Tribunal Central de Trabajo de 15 de noviembre de 1982, en la que se apoya la Sentencia impugnada, no se aparta del criterio mantenido en supuestos similares.

Partiendo del principio de que la interpretación y aplicación de las normas efectuada por la jurisdicción ordinaria sólo puede ser desvirtuada por este Tribunal si vulnera derechos o libertades fundamentales, el Ministerio Fiscal estima que procede estudiar si la interpretación de la disposición transitoria segunda, 2 de la Ley General de la Seguridad Social es contraria al derecho de igualdad. Si se atiende a la evolución legislativa, resulta que la demandante hubiera podido percibir las dos pensiones cuya compatibilidad ahora se le niega si su marido hubiera fallecido con anterioridad al 1 de enero de 1967. Esta desigualdad no es, sin embargo, discriminatoria, pues el Fiscal del Estado estima aplicable la doctrina sentada por este Tribunal en su Sentencia de 26 de julio de 1983, con arreglo a la cual el tratamiento diferenciado que hace el legislador no puede reputarse equivalente a una consideración distinta de situaciones iguales sin más motivación que la diferencia de fecha.

De lo expuesto se deriva que la Sentencia in voce de la Magistratura de Trabajo núm. 5 de las de Sevilla de 18 de enero de 1984 no vulnera el principio de igualdad ante la Ley, ya que el trato diverso que se otorga a la recurrente se deriva del cambio de situación motivado por la entrada en vigor del Régimen de la Seguridad Social de 1 de enero de 1967, y no vulnera el principio de igualdad en la aplicación de la Ley, por estar su cambio de criterio motivado por las más recientes Sentencias del Tribunal Constitucional y del Tribunal Central de Trabajo.

4. El Procurador don Eduardo M. P., en nombre del Instituto Nacional de la Seguridad Social, expone en su escrito de alegaciones que la tendencia del Derecho transitorio -como lo es la disposición transitoria segunda, 2 de la Ley General de la Seguridad Social- es, sin olvidar la protección de los derechos en curso de adquisición, cancelar las situaciones pasadas, absorbiéndolas en las reguladas en la normativa posterior, con el fin de evitar la pervivencia de regímenes paralelos, y si no fuera posible evitar la duplicidad de aseguramientos que puedan llegar a concretarse en diferentes pensiones, arbitrando las oportunas opciones entre ellas, de igual forma como ocurre en el Derecho sustantivo, en que el art. 91 de la Ley General de la Seguridad Social establece la incompatibilidad de pensiones salvo que disposición expresa disponga lo contrario. Todo ello responde a un mismo espíritu: la racionalización del sistema de Seguridad Social, constituyendo el pluripensionismo una excepción que va en contra de aquél y debe ser interpretado restrictivamente.

De la devolución del Derecho positivo se desprende que el principio general de incompatibilidad tiene una progresiva implantación, tendente a que cada persona se beneficie de una sola pensión; el hecho de que esta incompatibilidad se aplique más o menos rígidamente por razón del tiempo o del sector de que se trate tiene la misma justificación que el hecho de que la cobertura personal u objetiva de la Seguridad Social sea diversa y progresiva, y así sucedió en este caso, en que la Ley de 1966 permitía compatibilizar la pensión del SOVI con la causada en cualquiera de los regímenes de la Seguridad Social. Ello no es discriminatorio por fundarse en normas sucesivas que han regulado la materia de modo diverso.

Si la incompatibilidad encuentra su justificación en la racionalización del sistema de la Seguridad Social, la concreta entre las pensiones del SOVI y del actual sistema encuentra una nueva justificación, pues debido a las distintas condiciones exigidas para causar pensión en uno y otro y al cómputo de las cotizaciones al SOVI para el Régimen General, podría producirse una sobrevaloración de aquellas cotizaciones que causarían simultáneamente dos pensiones.

5. La Sala, por providencia de 4 de julio, señaló para la deliberación y votación de este recurso el día 31 de octubre de 1984.

Fundamentos jurídicos

1. La demanda de amparo formulada por doña Joaquina C. G., que impugna la Sentencia in voce dictada el día 18 de enero de 1984 por la Magistratura de Trabajo núm. 5 de Sevilla por presunta violación del principio de igualdad reconocido en el art. 14 de la Constitución Española, lo hace por entender que dicha Magistratura ha modificado su criterio anterior sin causa que lo justifique, pero también porque, como consecuencia de su resolución, la demandante ha resultado discriminada frente a otros pensionistas que en iguales circunstancias que ella obtuvieron la compatibilidad de las prestaciones procedentes del SOVI con la de viudedad procedentes de cualquiera de los regímenes integrantes del actual sistema de la Seguridad Social.

Con ello se están denunciando dos infracciones diferentes, si bien unidas por la común apoyatura constitucional en el derecho de igualdad. La primera consiste en la desigualdad en la aplicación de la Ley por un mismo órgano judicial y se imputa lógicamente a la actuación de la Magistratura de Trabajo; la segunda se trata de una desigualdad ante la Ley entre distintos sujetos pensionistas del SOVI y, pese a lo afirmado en la demanda, sólo puede achacarse a la resolución del Instituto Nacional de la Seguridad Social, pues es ésta la que exigió la opción entre pensiones que consideró incompatibles, limitándose la Magistratura de Trabajo a considerar ajustada a Derecho tal decisión.

2. En reiteradas ocasiones ha expuesto este Tribunal que el principio de igualdad reconocido en el art. 14 de la Constitución no abarca sólo la igualdad ante la Ley, sino también la igualdad en la aplicación de la Ley, lo que implica que un mismo órgano no puede modificar arbitrariamente el sentido de sus decisiones en casos sustancialmente iguales y que cuando el órgano en cuestión considere que debe apartarse de sus precedentes tiene que ofrecer para ello una fundamentación suficiente y razonable (Sentencias núms. 49/1982, de 14 de julio, «Boletín Oficial del Estado» de 4 de agosto; 52/1982, de 22 de julio, «Boletín Oficial del Estado» de 18 de agosto; 2/1983, de 24 de enero, «Boletín Oficial del Estado» de 17 de febrero; 60/1984, de 16 de mayo, «Boletín Oficial del Estado» de 19 de junio; 63/1984, de 21 de mayo, «Boletín Oficial del Estado» de 19 de junio; 64/1984, de 21 de mayo, «Boletín Oficial del Estado» de 19 de junio, y 78/1984, de 9 de julio, «Boletín Oficial del Estado» de 30 de julio). En el presente caso es cierto que el Magistrado de Trabajo, como expone en su Sentencia, había mantenido con anterioridad el criterio de reconocer el derecho a la percepción simultánea de las dos pensiones, pero también lo es que el cambio de criterio se declara expresamente motivado en la doctrina del Tribunal Central de Trabajo manifestada en Sentencias como la de 15 de noviembre de 1982, que aplica estrictamente la regla de incompatibilidad contenida en la disposición transitoria segunda, 2 de la Ley General de la Seguridad Social. Lejos, pues, de constituir una modificación arbitraria, el cambio de criterio aparece suficiente y razonablemente fundamentado en recientes pronunciamientos del órgano judicial superior.

3. La exigencia de opción entre la pensión de invalidez del SOVI que venía disfrutando la demandante y la de viudedad del Régimen General de la Seguridad Social que ahora se le reconoce deriva, según exponen tanto la resolución de la Dirección Provincial de Sevilla del Instituto Nacional de la Seguridad Social como la Sentencia de la Magistratura de Trabajo núm. 5 de aquella ciudad, del punto 2 de la disposición transitoria segunda de la Ley General de la Seguridad Social de 30 de mayo de 1974, con arreglo a la cual quienes en 1 de enero de 1967 tuviesen cubierto el período de cotización exigido por el extinguido Seguro de Vejez e Invalidez, conservarán el derecho a causar sus prestaciones con arreglo a las condiciones exigidas por su legislación, «siempre que los interesados no tengan derecho a ninguna pensión a cargo de los regímenes que integran el sistema de la Seguridad Social».

La demandante cuestiona la interpretación de esta disposición conducente a la declaración de incompatibilidad absoluta, entendiendo que la Ley sólo proscribe la compatibilidad con pensiones de igual carácter -vejez o invalidez-, pero no con la de viudedad, y trae en su apoyo no sólo los resultados de un análisis evolutivo de la legislación, sino también diversos pronunciamientos del Tribunal Central de Trabajo que así lo habían declarado con anterioridad.

Esta alegación no puede prosperar. En la interpretación de la disposición transitoria segunda, 2 de la Ley General de la Seguridad Social no aparece implicado problema alguno relativo a un derecho fundamental susceptible de amparo que faculte a este Tribunal para corregir la efectuada por los órganos aplicativos del Derecho, pues el alcance de la compatibilidad o incompatibilidad de pensiones declaradas por la Ley constituye cuestión de mera legalidad, en relación con la cual ni siquiera cabe invocar los arts. 41 y 50 de la Constitución para obtener determinada interpretación, toda vez que la suficiencia de prestaciones que establecen dichos preceptos ni exige ni guarda relación con la compatibilidad que aquí se reclama.

No es en realidad el alcance de la incompatibilidad el objeto de este recurso de amparo, sino la presunta desigualdad motivada por el hecho de que a la demandante se niega una compatibilidad que a otros sujetos se ha reconocido, y, según se afirma en la demanda, sin modificación normativa que lo justifique.

La incompatibilidad entre pensiones del Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez y las derivadas de los regímenes del sistema de Seguridad Social no existe en la primitiva Ley de Seguridad Social de 1966, siendo la Ley de Financiación y Perfeccionamiento de la Acción Protectora del Régimen General de la Seguridad Social de 21 de junio de 1972 la que la introduce mediante una fórmula que se reproduce en la Ley General de la Seguridad Social de 1974 aplicada al caso de autos. La incompatibilidad es, pues, el resultado de una modificación normativa que, conforme ha tenido ya ocasión de declarar este Tribunal en su Sentencia núm. 70/1983, de 26 de julio («Boletín Oficial del Estado» de 18 de agosto), no puede hacerse equivaler a una desigualdad de trato temporal, pues no es el transcurso del tiempo el que origina la diferencia de régimen, sino una sucesión de normas que responden a principios y condiciones diversas.

Es cierto que, vigente ya la Ley de 1972 -y la posterior de 1974-, existen diferentes y sucesivas interpretaciones de la incompatibilidad o declarada, correspondiendo la primera a la que ahora propugna la demandante, pero también lo es que la misma fue modificada por los Tribunales del orden laboral con mucha anterioridad al momento en que la actora solicita y obtiene su pensión, imponiéndosele la obligación de optar entre ella y la que anteriormente disfrutaba. Sometida la actuación administrativa a los criterios de interpretación y aplicación del Derecho emanados de los Tribunales, es el sentido de la norma vigente en un momento determinado el que debe guiar su actuación, que, en la medida en que difiera de la producida con anterioridad, encuentra en aquellos criterios su justificación.

La pretendida equiparación en el momento actual con quienes fueron beneficiados por un criterio de interpretación de las normas hace tiempo superado no constituye exigencia del derecho a la igualdad, pues supone una selección arbitraria del término de comparación. Ni desde el punto de vista abstracto puede condenarse por inconstitucional la evolución en el criterio de interpretación de la legalidad, que constituye, junto con la modificación normativa, uno de los instrumentos para la adaptación del Derecho a la cambiante realidad, ni puede en concreto impugnarse en la actualidad una modificación conducente a un criterio ya consolidado.

4. En su escrito de alegaciones la demandante añade que la situación generada resulta también discriminatoria frente a las personas afiliadas al sistema de la Seguridad Social nacido el 1 de enero de 1967, que pueden compatibilizar la pensión de viudedad con cualquier tipo de rentas, ya provengan del trabajo o de pensiones de vejez o invalidez. Pero la propia enunciación del argumento excluye la posibilidad de apreciar la discriminación denunciada, pues se quiere comparar el tratamiento jurídico de situaciones diferentes, como son aquellas generadas en distintos sistemas de protección, regulados por distinta normativa y sometidas a condiciones y requisitos diversificados. La identidad en el nivel de protección de todos los ciudadanos podrá constituir algo deseable desde el punto de vista social, pero cuando las prestaciones derivan de distintos sistemas o regímenes, cada uno con su propia normativa, no constituye un imperativo jurídico.

FALLO

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

Denegar el amparo solicitado por doña Joaquina C. G..

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a doce de noviembre de mil novecientos ochenta y cuatro.