STC 139/1988, 8 de Julio de 1988

†††††1. El Procurador de los Tribunales don Juan A. G. S. M. y O., en nombre y representaciÛn de don Nicol·s P. S. J., funcionario en activo de las Cortes Generales, mediante escrito presentado en el Juzgado de Guardia de los de Madrid el dÌa 26 de marzo de 1987 y registrado en este Tribunal al dÌa siguiente, de conformidad con lo dispuesto en los arts. 42 y 44 de la Ley Org·nica del Tribunal Constitucional, interpuso recurso de amparo constitucional contra el Acuerdo de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, de 21 de noviembre de 1985, por el que se modifica el Estatuto del Personal de las Cortes Generales de 23 de junio de 1983, aÒadiendo un nuevo apartado 4.∞ del art. 7; una nueva letra ´lª al apartado 2 del art. 31 y se da nueva redacciÛn a la letra ´bª del apartado 7 del propio art. 31 de dicho Estatuto del Personal de las Cortes. Asimismo, el recurso se dirige contra la desestimaciÛn presunta, por silencio administrativo, del recurso de reposiciÛn interpuesto contra el citado Acuerdo de las Mesas del Congreso y del Senado y, finalmente, contra la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 20 de enero de 1987, que vino a declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el ahora solicitante de amparo contra el seÒalado Acuerdo y la desestimaciÛn presunta del correspondiente recurso de reposiciÛn.

†††††2. El recurrente alega que el Acuerdo impugnado vulnera lo establecido en los arts. 14, 18, 20.1 a) y 27 de la ConstituciÛn, mientras que la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, tambiÈn recurrida, ha incurrido en violaciÛn del art. 24 C.C.

†††††1) Por lo que ataÒe a la Sentencia impugnada, se afirma en la demanda que se ha producido indefensiÛn desde el momento en que no se razona el porquÈ se otorga categorÌa de Ley formal al Acuerdo recurrido, con la consecuencia a ello anudada de quedar excluida su revisiÛn de la vÌa jurisdiccional contencioso-administrativa, argumentado, a tal efecto, en los tÈrminos siguientes:

†††††A) La Sentencia que se impugna, en su considerando 4.∞, sostiene, en efecto, que el Acuerdo ´tiene el valor de una disposiciÛn general de rango equivalente a una Leyª y que ´no se puede identificar con un reglamento propiamente dicho, sino, m·s bien, se trata de una autÈntica Leyª, frente a lo cual, se afirma que ´en ning˙n lado de la ConstituciÛn se dice que los Acuerdos de las Mesas de ambas C·maras (...) tengan car·cter de Ley, o se asemejen a la Ley, o sean tÈrminos equivalentes...ª, aÒadiendo que ´...por esa vÌa argumental tambiÈn serÌa una Ley el acto de las Mesas por el que se resuelve presuntamente, por silencio negativo, el recursoª (de reposiciÛn interpuesto contra el Acuerdo).

†††††B) En cuando a que el car·cter de Ley del Acuerdo pueda inferirse de su propia justiciabilidad ante el Tribunal Constitucional de acuerdo con lo dispuesto en el art. 27.2 d) de la LOTC, tal como se pretende en el mismo considerando 4.∞ de la Sentencia, se seÒala que no es procedente trasponer lo dispuesto en el art. 72.1 de la ConstituciÛn a la regulaciÛn del recurso de inconstitucionalidad que la propia ConstituciÛn refiere a las ´leyes y disposiciones normativas con fuerza de Leyª y que el referido art. 27.2 d) de la LOTC ha ceÒido, y de manera exhaustiva, como objetos propios de un recurso de inconstitucionalidad, a los textos normativos que enumera, entre los que no se encuentra menciÛn alguna al Estatuto del Personal de las Cortes y, menos a˙n, a los Acuerdos de las Mesas que lo modifiquen o interpreten. Todo ello sin que pueda desconocerse que para los Reglamentos de las Cortes, el propio art. 72.1 de la ConstituciÛn establece un plus de forma al exigir para su aprobaciÛn una votaciÛn final por mayorÌa absoluta sobre la totalidad del texto ya aprobado, lo que no sucede en el caso del Estatuto del Personal de las Cortes.

†††††C) Se enlaza esta ˙ltima consideraciÛn, a fin de mostrar la errÛnea interpretaciÛn de la Sentencia, con otra relativa a que ´si se admitiese que las Mesas de las C·maras pueden aprobar normas con rango de Ley se estarÌa conculcando gravemente el equilibrio de poderes implÌcitos de la ConstituciÛnª, ´ya que en la Mesa no est·n representados todos los grupos parlamentarios, ni, por consiguiente, todas las corrientes ideolÛgicasª.

†††††D) Finalmente, no es de recibo en ning˙n caso la ´argumentaciÛnª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo (considerando 3.∞) cuando sostiene que la ConstituciÛn prevÈ para la funciÛn p˙blica ´una indudable reserva constitucional a la Leyª, con lo cual parece suponerse que cualquier regulaciÛn sobre esa materia es de por sÌ una Ley.

†††††E) En consecuencia, bajo ning˙n concepto puede sostenerse que el Acuerdo de las Mesas recurrido es Ley o se asimila a ella, pudiÈndose afirmar, antes bien, que se trata de una resoluciÛn o de una disposiciÛn de rango en todo caso inferior o distinta a la Ley y, como tal, enjuiciable primero en vÌa contencioso-administrativa y despuÈs en vÌa de amparo.

†††††Se apoya esta conclusiÛn, adem·s de lo ya expuesto, en una ˙ltima serie de consideraciones:

†††††a) Consideraciones que comienzan, en primer tÈrmino, por analizar el tenor literal del art. 35 del propio Estatuto del Personal de las Cortes (que habla de ´resolucionesª de las C·maras en materia de personal y de que Èstas son recurribles en vÌa contencioso-administrativa ´de conformidad con la normativa reguladora de esta jurisdicciÛnª), estimando que la palabra ´resolucionesª da cobertura a acepciones tan distintas como la de simple acto o a las variadas normas o disposiciones. TÈngase en cuenta, por lo dem·s, que si esta interpretaciÛn no fuese v·lida, los funcionarios de las Cortes quedarÌan sumidos en la m·s absoluta indefensiÛn, al ser inatacables las normas de las C·maras en materia de personal en vÌa contencioso-administrativa y, al no existir ninguna vÌa judicial previa, tambiÈn quedarÌa excluido el recurso de amparo, dado que podrÌa aducirse que el art. 42 de la LOTC sÛlo debe aplicarse a actos y no a disposiciones emanadas del Cuerpo legislativo.

†††††b) En segundo lugar, el art. 53.2 de la ConstituciÛn permite residenciar ante la jurisdicciÛn la norma, resoluciÛn o disposiciÛn que sea atentatoria de derechos y libertades protegidos por el correspondiente procedimiento preferente y sumario para su tutela, debiÈndose decir lo mismo del art. 6 de la Ley 62/1978, tal como ha reconocido el Tribunal Supremo ya desde 1979 (asÌ, STS, Sala Cuarta, de 14 de agosto de 1979). Quiere decirse, pues, que el Acuerdo de las C·maras de 21 de noviembre de 1985 y la denegaciÛn presunta por silencio administrativo del recurso contra el mismo interpuesto son perfectamente enjuiciables tanto en la jurisdicciÛn contencioso- administrativa como en la vÌa de amparo, cualquiera que sea la naturaleza del acto o disposiciÛn que quiera atribuirse al referido Acuerdo.

†††††c) Apurando los argumentos, el recurrente trae a colaciÛn lo dispuesto en el art. 58.1 de la Ley Org·nica del Poder Judicial, que posibilita el enjuiciamiento contencioso de ´actos y disposiciones de las C·maras... en materia de personalª y que, por tanto, liquida cualquier duda que al respecto pudiera mantenerse, concluyÈndose que el Acuerdo recurrido es una norma del tipo descrito en el art. 39.3 de la Ley de la JurisdicciÛn Contencioso-Administrativa (disposiciÛn de car·cter general que hubiere de ser cumplida por los administrados directamente, sin necesidad de un acto de requerimiento o sujeciÛn individual; cumplimiento que, en este caso, recaerÌa, en los funcionarios en activo de las Cortes); por lo que puede ser recurrida en la jurisdicciÛn contenciosa (incluido por la vÌa especial sumaria de la Ley 62/1978) como vÌa previa y, en ˙ltima instancia, tal como se pretende, ante el Tribunal Constitucional en vÌa de amparo.

†††††F) De otra parte, se advierte que tanto el recurso contencioso-administrativo, como el presente recurso de amparo, no tienen un ˙nico objeto, ´pues en ambos se ha recurrido tambiÈn un acto, todo lo presunto que se quiera, pero acto al fin y al cabo, de las Mesas de las C·maras en virtud del cual se resolvÌa negativamente el recurso interpuesto contra la adopciÛn del Acuerdo de noviembre de 1985ª, razÛn por la cual no resulta procedente escudarse en la presunta naturaleza de Ley del Acuerdo recurrido, debiÈndose resolver sobre el fondo del asunto dado que, en todo caso, y en ˙ltima instancia, tambiÈn se impugna un acto que puede ser entendido como acto de aplicaciÛn del Acuerdo. En definitiva, si, aun a pesar de todo lo expuesto, se llegara a entender que el Acuerdo es una Ley, la ˙nica consecuencia que de ello podrÌa derivarse serÌa que, una vez otorgado el amparo, deberÌa darse aplicaciÛn a lo dispuesto en el art. 55.2 de la LOTC.

†††††2) El Acuerdo impugnado ha venido a establecer que las Cortes, cuando lo estimen necesario, facilitar·n medios personales y materiales que puedan contribuir a la formaciÛn de los aspirantes al ingreso en los Cuerpos de funcionarios de las Cortes, a la vez que se incompatibiliza genÈricamente a los funcionarios en activo de las Cortes para llevar a cabo ´actividades de preparaciÛn organizada para el acceso en los Cuerpos de funcionarios de las Cortes Generalesª; incompatibilidad, no obstante, que no se produce para aquellos funcionarios que las Cortes designen para el cumplimiento del objetivo institucional de facilitar medios personales y materiales para la formaciÛn de los opositores.

†††††Pues bien, mientras que con anterioridad al Acuerdo, las Cortes consideraban a la preparaciÛn de opositores como una funciÛn docente e investigadora que se permitÌa compatibilizar con la funciÛn propia del personal al servicio de las Cortes, ahora la citada actividad sÛlo podr· desarrollarla alg˙n funcionario de las Cortes, aquel, en concreto, que sea ´designado a tal efectoª, como dice el nuevo apartado 4 del art. 7 del Estatuto, lo que, en opiniÛn del recurrente, obliga a calificar la aplicaciÛn del Acuerdo como vulneraciÛn de lo establecido en los arts. 14, 18, 20.1 a) y 27 de la ConstituciÛn, justific·ndose tal afirmaciÛn en unas extensas consideraciones a proposito de cada uno de los derechos lesionados.

†††††A) No obstante, y sin perjuicio de que, el propio recurrente advierta que no tienen trascendencia directa e inmediata en el presente recurso de amparo, se alegan, adem·s, una serie de causas determinantes de la nulidad de pleno derecho del Acuerdo recurrido, y que, en necesaria sÌntesis, pueden resumirse en la forma siguiente:

†††††a) El Acuerdo incurre en nulidad radical de pleno Derecho al haberse aprobado por un Ûrgano manifiestamente incompetente por inexistente, ya que debe tenerse en cuenta que la funciÛn de las Mesas de ambas C·maras es un Ûrgano que no ha sido creado de forma regular por ninguna norma jurÌdica, ya que el Reglamento de las Cortes Generales previsto en el art. 72 de la ConstituciÛn, que es la misma que podrÌa haber creado dicho Ûrgano, a˙n no ha sido aprobado.

†††††Por lo dem·s, si se llegara a admitir que el Ûrgano de las ´sesiones conjuntas de las Mesasª es fruto, sin m·s, de la pr·ctica parlamentaria, es claro que la tesis de que el Acuerdo impugnado no es Ley o norma equivalente a˙n se refuerza m·s, por cuanto que ´parece difÌcil admitir que a un Ûrgano creado por la mera pr·ctica parlamentaria se le atribuya la capacidad de emanar normas con rango de Leyª.

†††††b) La nulidad radical del Acuerdo se evidencia, de otra parte, en el hecho de haberse incumplido lo dispuesto en el propio Estatuto del Personal de las Cortes Generales. En concreto, se ha incumplido lo dispuesto en la DisposiciÛn adicional segunda, 1, dado que ´las apariencias externas del acto o Acuerdo recurrido (...) hacen pensar que no hubo (como en anteriores ocasiones) sesiÛn conjunta de ambas Mesasª y en atenciÛn tambiÈn a que, si bien dicha DisposiciÛn adicional segunda, 1, establece que ser· ´oÌda la Junta de Personalª, cuando se adoptÛ el Acuerdo estaba dimitida la Junta de Personal y no habÌa convocada nueva elecciÛn, todo lo cual abunda en la tesis de la nulidad radical y en la conculcaciÛn por las Mesas de las C·maras del espÌritu constitucional, cuando no su letra misma, si se repara en la conducta seguida y en las exigencias contenidas, entre otras, en los apartados 1, 2 y 3 del art. 9 de la ConstituciÛn.

†††††c) La conculcaciÛn del principio de seguridad jurÌdica (art. 9.3 de la ConstituciÛn) merece, asimismo, la atenciÛn del recurrente, seÒalando, al respecto, que el objetivo de sustituir el cl·sico sistema de preparaciÛn de oposiciones y libre concurrencia de preparadores por otro sistema oficial y oficializado, puede propiciar la inseguridad jurÌdica de los funcionarios en activo de las Cortes que ´vivir·n en la zozobra de saber si van o no a ser seleccionados entre esos "medios personales y materiales"...ª, a la vez que en nada se clarifica si la incompatibilidad alcanza o no a las actividades personales de preparaciÛn, carentes de toda idea de organizaciÛn (en academias) y de ·nimo de lucro.

†††††d) De otra parte, no deja tampoco de seÒalarse que si se crea una incompatibilidad artificial, tal como sucede con la previsiÛn del Acuerdo que se impugna, ya que ´no existe substrato de conflicto entre las actividades a desarrollarª, ´se habr· incurrido en arbitrariedad, por faltar el elemento que justifica o legitima un menor derecho (la incompatibilidad siempre genera un grado menor de libertad, un campo m·s reducido de actividad).

†††††B) El Acuerdo vulnera, como ya se ha dicho, el principio de igualdad establecido por el art. 14 de la ConstituciÛn, ya que determina que sÛlo algunos de los funcionarios de las Cortes -los que sean designados a tal efecto, como ´preparadores oficialesª- podr·n ser compatibilizados, sin que, por lo dem·s, en el Acuerdo se fijen criterios objetivos que permitan escoger o designar a los funcionarios para tales funciones. De manera que se ha producido ya discriminaciÛn por el solo hecho de la aprobaciÛn del Acuerdo, y la misma perdurar· cada vez que haya en las Cortes una convocatoria de oposiciÛn para ingreso de funcionarios, dada la falta de justificaciÛn objetiva y razonable en la desigualdad que incorpora la medida adoptada. Todo ello, en fin, sin que pueda olvidarse la propia doctrina del Tribunal Constitucional (asÌ, STC de 21 de marzo de 1986) de que cuando se alegue discriminaciÛn debe invertirse la regla de la carga de la prueba, porque asÌ lo impone un principio de justicia, obligando, en este caso, al autor del Acuerdo recurrido a explicitar las razones -si las hubiere- que le han llevado a adoptar tal decisiÛn limitativa de derechos y discriminatoria.

†††††Y se alega, asimismo, que la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, reguladora de las incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones P˙blicas, en su art. 19 b), except˙a del rÈgimen de incompatibilidades la actividad consistente en ´la preparaciÛn para el acceso a la funciÛn p˙blica en los casos y forma que reglamentariamente se determineª.

†††††C) Al atribuir, presuntamente al menos, una determinada conducta a los antiguos preparadores de oposiciones, el acuerdo impugnado vulnera igualmente el art. 18 de la ConstituciÛn, que garantiza el derecho al honor, razonando el recurrente, al respecto, que ´se infama ante la opiniÛn p˙blica a los antiguos preparadores, pues las Cortes han constatado o bien la falta de capacidad de aquÈllos para lograr buenos opositores, o bien la falta de honorabilidad de dichos preparadores al realizar la actividad controvertida...ª, ya que no otra puede ser la explicaciÛn de las razones que han motivado el Acuerdo.

†††††D) Una nueva inconstitucionalidad se aprecia por el recurrente en el Acuerdo impugnado ya que, en su opiniÛn, tambiÈn vulnera el derecho constitucional a difundir libremente pensamientos, ideas y opiniones que consagra el art. 20.1 a) de la ConstituciÛn, sin que pueda ser objeto de censura previa alguna. La actividad de preparador de opositores es, sin duda, una de las muchas posibles manifestaciones del referido derecho y, sin embargo, el Acuerdo que se recurre, al decretar la incompatibilidad en cuestiÛn, viene a privar de ese derecho a expresar y di.fundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones mediante la palabra, el escrito o cualquier otro medio de reproducciÛn.

†††††Adem·s, al ´oficializarseª la preparaciÛn de oposiciones de las Cortes, bien puede interpretarse como una fÛrmula tendente a censurar determinadas ideas y opiniones, queriÈndose suministrar en exclusiva a los futuros funcionarios ´sÛlo una doctrina determinadaª, con quiebra de la pluralidad a que conduce una libre preparaciÛn de opositores y oposiciones. De manera que si se mantiene la validez del Acuerdo, bien puede afirmarse que habr· censura previa.

†††††E) El ˙ltimo derecho fundamental que el recurrente alega haber sido vulnerado con la aprobaciÛn del Acuerdo de 21 de noviembre de 1985 es el garantizado por el art. 27 de la ConstituciÛn, y ello en la medida en que se restringe injustificadamente aspectos esenciales de la libertad de enseÒanza y del derecho a la educaciÛn.

†††††De una parte, se conculca el derecho subjetivo a recibir educaciÛn por parte de los futuros opositores a Cuerpos de funcionarios de las Cortes, al priv·rseles de un indudable derecho a elegir el tipo de preparaciÛn que estimen m·s conveniente. De otra, se conculca el derecho de los funcionarios en activo de las Cortes a enseÒar a la libre transmisiÛn del saber, derecho que el recurrente tenÌa reconocido antes de la aprobaciÛn del Acuerdo y del cual se ha visto ahora privado.

†††††F) Finalmente, aun cuando las nuevas Mesas del Congreso y Senado, tras las elecciones generales de 1986, han estimado reclamaciones parecidas a la que ahora plantea el recurrente, afirma Èste que es necesaria la derogaciÛn del reiterado Acuerdo, ya que sus alegaciones en nada se han contradicho y dado que la inseguridad jurÌdica se ampliar· al haberse contestado positivamente a algunas solicitudes de funcionarios en activo de las Cortes, mientras que en otros no se ha producido contestaciÛn alguna y, en definitiva, en la mayorÌa de los casos, los funcionarios no sabr·n a que norma atenerse.

†††††3) Consecuentemente con lo expuesto, solicita el recurrente de este Tribunal se declare la nulidad de pleno derecho del acuerdo recurrido y de la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 20 de enero de 1987, sin que, en este caso, por economÌa procesal y dado que la inadmisibilidad del recurso se produjo en tr·mite de Sentencia, se retrotraigan los autos para nuevo examen del propio Tribunal Supremo, y todo ello con la obligaciÛn para la AdministraciÛn demandada de estar y pasar por dicha declaraciÛn de nulidad, reponiendo el Estatuto del Personal al servicio de las Cortes y su redacciÛn anterior al citado Acuerdo de 1985.

†††††3. Por providencia de la SecciÛn Primera de la Sala Primera de 20 de mayo de 1987, se acordÛ admitir a tr·mite la demanda, solicitando de la Sala Tercera del Tribunal Supremo las actuaciones judiciales y de la Presidencia del Congreso de los Diputados y del Senado la remisiÛn de la actuaciones correspondientes al expediente que dio lugar al Acuerdo impugnado, emplaz·ndose a quienes hubieran sido parte en el expediente y en el procedimiento, si los hubiere.

†††††Han comparecido el Congreso de los Diputados y el Senado, cuyas Mesas acordaron la personaciÛn en el procedimiento correspondiendo la representaciÛn y defensa al Letrado de las Cortes Generales don Manuel D. I. G. C.. Por providencia de 30 de septiembre de 1987, la SecciÛn acordÛ tener por personado al referido Letrado, acusar recibo de las actuaciones remitidas y dar vista de dichas actuaciones a las partes personadas y al Ministerio Fiscal para la presentaciÛn de alegaciones conforme determina el art. 52.1 de la LOTC.

†††††4. El solicitante de amparo, en su escrito de alegaciones, reitera su denuncia de la existencia de vicios formales en el Acuerdo impugnado, y se ratifica en lo ya dicho en su demanda y en el petitum de la misma, ya que nada nuevo aporta el ´expedienteª por ser pr·cticamente inexistente, insistiendo en que, si bien a partir de enero de 1987 a determinados Letrados de las Cortes en situaciÛn de activo les ha sido reconocida la no aplicaciÛn del sistema de incompatibilidades en que el Acuerdo consiste -lo que evidencia la sinrazÛn del reiterado Acuerdo-, lo cierto es que todavÌa se desconoce -al menos lo desconoce el recurrente- si la norma sigue en vigor o si ha sido enervada por nuevos acuerdos de las C·maras. Solicita, asimismo, una expresa condena en costas de las Cortes Generales, dado que la contumacia en el mantenimiento del Acuerdo recurrido no puede interpretarse sino con los par·metros a los que se refiere el art. 95.2 LOTC.

†††††5. El Ministerio Fiscal, tras descartar las menciones de la demanda a los arts. 9.3, 18, 20 y 27 de la ConstituciÛn, por cuanto, bien quedan excluidos de su protecciÛn por la vÌa de amparo (art. 9.3), o, en realidad, no expresan sino un estado de ·nimo personal que, aun siendo respetable de todo punto, no tienen alcance constitucional, centra la cuestiÛn en dos puntos fundamentales.

†††††1) En primer lugar, se refiere al car·cter y valor del Estatuto del Personal de las Cortes Generales, ya que de ser norma con car·cter y valor de Ley la inadmisiÛn de la demanda seria correcta. A tal efecto, con base en el art. 72.1 de la ConstituciÛn afirma que la Norma fundamental distingue entre Reglamentos y Estatuto del Personal de las Cortes Generales, de manera que los primeros, al ordenar la forma de ejercer las C·maras ´sus propiasª funciones y enmarcarse en el campo de los actos internos de las C·maras, se incardinan en el ·mbito de las normas con valor o car·cter de Ley, mientras que los restantes Reglamentos -entre los que se encuentra el Estatuto del Personal de las Cortes Generales- son propios y simples Reglamentos, es decir, Reglamentos menores o de segundo o inferior rango. Es decir, que para que un Reglamento de las C·maras tenga valor o car·cter de Ley es necesario desde el plano material que tengan por objeto su propia organizaciÛn y funcionamiento y desde el plano formal que hayan sido elaborados con arreglo al procedimiento previsto en el inciso ultimo del art. 72.1 de la ConstituciÛn, lo que no sucede en el caso del Estatuto del Personal de las Cortes Generales ni desde la perspectiva material, ni desde la formal.

†††††La conclusiÛn, por tanto, a la que llega el Ministerio Fiscal es que, con independencia de la competencia o no del Ûrgano del que emanÛ el Estatuto del Personal de las Cortes, tal disposiciÛn no se enmarca dentro del ·mbito de los Reglamentos de las C·maras de los que es posible predicar su car·cter y valor de Ley, por lo que discrepa de la posiciÛn mantenida por la Sala Tercera del Tribunal Supremo en la Sentencia impugnada, sin que -aÒade- sea aceptable la extrapolaciÛn que dicha Sentencia hace del Auto 296/1985, dictado por este Tribunal Constitucional en el R. A. n˙m. 29/85.

†††††2) Apreciada por el Ministerio Fiscal la vulneraciÛn del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva del recurrente (art. 24.1 de la ConstituciÛn) en que ha incurrido la Sentencia impugnada al declarar inadmisible su recurso contencioso-administrativo, cuando, por todo lo razonado anteriormente, si debÌa haberlo sido, y proponiendo en consecuencia, la admisiÛn de la demanda y la declaraciÛn de nulidad de la Sentencia con reposiciÛn de las actuaciones judiciales al momento procesal oportuno, aborda el Ministerio Fiscal (dado, adem·s, el alcance y contendio del petitum de la demanda de amparo) el an·lisis de la presunta vulneraciÛn del derecho a la igualdad que consagra el art. 14 de la ConstituciÛn, llegando a la conclusiÛn de que lo prohibido por el Acuerdo impugnado y, por tanto, el surgimiento de la incompatibilidad, no deriva sino del hecho de actuar a titulo privado y a travÈs de una estructura definida (v. gr. ´academia de preparaciÛnª para determinadas oposiciones) que comporta una propia Empresa en el sentido m·s amplio del tÈrmino. De manera que la norma cuestionada no puede estimarse lesiva con vulneraciÛn del principio de igualdad, porque ning˙n funcionario podr· hacer lo que se prohÌbe y todos podr·n hacer lo que se permite, pudiendo producirse una vulneraciÛn del principio de igualdad ˙nica y exclusivamente si se adoptasen designaciones arbitrarias sin fundamento objetivo y razonable, si bien en tal caso quedan abiertas las pertinentes vÌas jurisdiccionales impugnatorias.

†††††6. Por su parte, el Letrado de las Cortes Generales, tras afirmar que la impugnaciÛn del Acuerdo de las Mesas de las C·maras de 21 de noviembre de 1985 debe situarse ˙nicamente en el ·mbito del art. 42 de la LOTC, sin que sea posible su extensiÛn a la desestimaciÛn de la pretensiÛn del demandante en las vÌas administrativa y judicial previa, y tras recordar, asimismo, que todo proceso de amparo queda circunscrito a las presuntas vulneraciones de derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, centra sus alegaciones en las siguientes cuestiones:

†††††1) El recurso resulta inadmisible por plantearse contra un acto no susceptible de ser impugnado por vÌa del recurso de amparo, ya que no se cumple el presupuesto normativo al que se refiere el art. 42 de la LOTC, siendo procedente, por ello, la estimaciÛn de la causa de inadmisibilidad prevista en el art. 50.2 b) de la LOTC que puede -y debe- convertirse en motivo de desestimaciÛn del recurso, sin que sea necesario analizar el fondo del asunto tal como ha reconocido, en semejantes casos, el Tribunal Constitucional (por todas, STC 156/1986, fundamento jurÌdico 1.∞).

†††††A esta primera conclusiÛn se llega tras el an·lisis de la cuestiÛn central de si el Estatuto del Personal de las Cortes constituye o no ´una decisiÛn o acto sin valor de Leyª, tal como establece el art. 42 de la LOTC. An·lisis que el Letrado representante de las Cortes desarrolla partiendo del art. 72.1 de la ConstituciÛn y de la reserva material que a favor de dicho Estatuto allÌ se consagra, estableciÈndose una excepciÛn a la regla general del art. 103.3 de la misma norma fundamental, para aÒadir, seguidamente, que ese Estatuto, al igual que los Reglamentos de las C·maras, se incardina, por tanto, directamente a la ConstituciÛn, radicando la diferencia entre uno y otros ˙nicamente en su contenido, que en el caso del Estatuto se refiere al rÈgimen jurÌdico del personal de las Cortes Generales y en el de los Reglamentos a la organizaciÛn y funcionamiento de las C·maras.

†††††Con expresa cita, sobre todo, del ATC 296/1985, de 8 de mayo, al que tambiÈn alude la ahora impugnada Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 20 de enero de 1987, asÌ como del ATC 183/1984, de 21 de marzo, cabe concluir que el Estatuto del Personal de las Cortes Generales no es, ni constituye, en definitiva, una ´decisiÛn o acto sin valor de Ley de las Cortes o de cualquiera de sus Ûrganosª, que es el presupuesto previo para la admisibilidad del recurso seg˙n establece el art.. 42 LOTC.

†††††A lo expuesto, aÒade el Letrado de las Cortes que la no explÌcita inclusiÛn del Estatuto en el art. 27.2 de la LOTC no es argumento suficiente para descalificar las anteriores consideraciones, refiriÈndose a las diferentes razones y motivos que algunos sectores doctrinales han aportado en favor de la competencia del Tribunal Constitucional tratando de salvar la ´lagunaª de la LOTC y apostillando, finalmente, que, por el hecho de no poderse impugnar directamente el Estatuto, no puede afirmarse que los funcionarios de las Cortes Generales quedan en la m·s absoluta indefensiÛn, ya que esa misma es la situaciÛn del resto de los funcionario.s p˙blicos que tampoco pueden impugnar directamente la Ley que regula su Estatuto, sin perjuicio, claro es, de que unos y otros sÌ puedan impugnar los actos dictados en aplicaciÛn de esas normas.

†††††Niega, asimismo, la procedencia de la invocaciÛn que el recurrente hace del art. 55.2 de la LOTC, ya que si se aceptase bastarÌa que un particular interpusiese recurso administrativo contra una norma con fuerza de Ley para que tras su desestimaciÛn pudiese acudir a la vÌa de amparo e invocar el referido art. 55.2 de la LOTC y explica, de otra parte, que el fundamento de la competencia de las Mesas de las C·maras en sesiÛn conjunta para la adopciÛn del Estatuto del Personal de las Cortes Generales radica en los propios Reglamentos de las C·maras, que atribuyen a las Mesas el car·cter de Ûrgano rector, competente para ´adoptar cuantas decisiones y medidas requieran la organizaciÛn del trabajo y el rÈgimen y gobierno interiores de la C·maraª (arts. 30 y 31.1.1 del Reglamento del Congreso y 35 del Reglamento del Senado).

†††††2) Con car·cter subsidiario, se seÒala, en un segundo orden de consideraciones, que todas las presuntas violaciones de derechos fundamentales que el recurrente en amparo alega, tienen como presupuesto una determinada interpretaciÛn que dicho recurrente hace de los preceptos del Estatuto que impugna. InterpretaciÛn, sin embargo, que debe rechazarse, por cuanto que, de los propios tÈrminos literales del Estatuto se desprende con claridad que no se prohÌbe cualquier tipo de preparaciÛn, sino ˙nicamente la que sea ´organizadaª, con lo que quedan al margen -y asÌ se confirma por la propia resoluciÛn de las Mesas que como documento n˙m. 11 incorpora el recurrente a su demanda- todas aquellas actividades que no denotan la idea de ´empresaª o de ´profesionalidadª. De manera que difÌcilmente han podido ser vulnerados los derechos que el recurrente refiere, dada la interpretaciÛn que de dichos preceptos cabe seguir y han seguido las Mesas de las C·maras; interpretaciÛn, en suma, radicalmente diferente a la que mantiene el recurrente y sobre la que construye toda su argumentaciÛn. De ahÌ que el recurso carezca de sentido, pues difÌcilmente se puede reestablecer al demandante en unos derechos que no han podido ser vulnerados.

†††††7. Por providencia de 14 de marzo de 1988 se acordÛ seÒalar para deliberaciÛn y votaciÛn del presente recurso el dÌa 20 de junio del mismo aÒo, quedando concluida el 4 de julio siguiente.

†††††1. El recurso planteado presenta un car·cter mixto, debiendo formalmente situarse, de una parte, en el art. 44 de la LOTC y, de otra, en el art. 42 de la misma Ley Org·nica, ya que dos son, en efecto, las causas determinantes del amparo que se solicita. Se alega, en primer tÈrmino, la vulneraciÛn del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 de la ConstituciÛn), en cuanto que la Sentencia impugnada declarÛ inadmisible el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Acuerdo de las Mesas de las C·maras parlamentarias, modificatorio del Estatuto del Personal de las Cortes Generales. En segundo lugar se alega que dicho Acuerdo vulnera, dado su contenido, los derechos fundamentales que consagran los arts. 14, 18, 20.1 a) y 27 de la ConstituciÛn. Confluye, pues, una doble perspectiva que es preciso analizar comenzando por la primera de esas presuntas vulneraciones, la referida al art. 24.1 de la ConstituciÛn, advirtiendo que la conclusiÛn a la que se llegue puede predeterminar la viabilidad misma del recurso en lo que ataÒe a la vulneraciÛn de los derechos en que, seg˙n se afirma, ha incurrido el Acuerdo impugnado.

†††††La yuxtaposiciÛn de las vertientes procesal y sustantiva del recurso, dada su propia complejidad, se pone de manifiesto si se repara en que el juicio que, desde la consideraciÛn del art. 24.1 de la ConstituciÛn, deba merecer la Sentencia impugnada, aboca irremisiblemente al examen de la naturaleza y valor normativo del Acuerdo de las Mesas de las C·maras Parlamentarias de manera que, si no se llegase a apreciar infracciÛn alguna del derecho ex art. 24.1 de la ConstituciÛn, porque se estimara que fue correcta la declaraciÛn de inadmisibilidad de la Sentencia, habrÌa que concluir que, respecto de las restantes infracciones directamente imputadas al Acuerdo, el recurso de amparo interpuesto incurre en causa de inadmisibilidad -ahora motivo de desestimaciÛn- por imposibilitar el art. 42 de la LOTC la utilizaciÛn de la vÌa de amparo frente a actos y decisiones de las Cortes o de cualquiera de sus Ûrganos que tengan valor de Ley.

†††††En definitiva, ning˙n reparo hay que oponer a la viabilidad procesal de la queja constitucional que se plantea en cuanto se dirige contra la Sentencia que declarÛ inadmisible el recurso contencioso-administrativo por estimar falta de jurisdicciÛn para conocer del mismo, pero no menos cierto es que, de no acogerse el alegato, difÌcilmente podr· ya este Tribunal adentrarse en el examen que, sobre la adecuaciÛn del Acuerdo de las Mesas de las C·maras Parlamentarias a los arts. 14, 18, 20.1 a) y 27 de la ConstituciÛn, se le solicita, ya que, en tal caso, la propia LOTC, seg˙n el art. 42 antes seÒalado, radicalmente viene a imposibilitarlo.

†††††2. Con argumentaciones similares, sin perjuicio de diferentes matices y de la extensiÛn misma del razonamiento, el recurrente y el Ministerio Fiscal afirman que el Acuerdo recurrido (y el Estatuto en su conjunto, seg˙n el Fiscal) no es una norma con valor de Ley o equivalente, sino que la calificaciÛn adecuada es la de norma reglamentaria, menor o secundaria, por relaciÛn a los Reglamentos de las C·maras, de lo que deducen que su enjuiciamiento directo como tal disposiciÛn de rango y categorÌa inferior a la Ley, al igual que sucede con las disposiciones reglamentarias de la AdministraciÛn P˙blica a las que se refiere el art. 39.3 de la Ley de la JurisdicciÛn Contencioso-Administrativa de 1956, a la jurisdicciÛn contencioso-administrativa corresponde y debe corresponder. AsÌ se desprende, dada la materia que se regula, de lo dispuesto en el propio Estatuto del Personal de las Cortes Generales (art. 35) y, despejando ya cualquier posible duda al respecto, asÌ lo establece el vigente art. 58.1 de la Ley Org·nica del Poder Judicial, por lo que, afirman, debe estimarse que la alegada vulneraciÛn en efecto se produjo en la Sentencia impugnada.

†††††Por el contrario, el representante de las Cortes Generales, aunque formalmente plantee la cuestiÛn desde una perspectiva negativa, de hecho afirma que el Estatuto del Personal de las Cortes Generales y el propio Acuerdo modificatorio que se impugna es una decisiÛn o acto con valor de Ley, dando por supuesta, ya no sÛlo la no vulneraciÛn del art. 24.1 de la ConstituciÛn por la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, sino la inviabilidad procesal del recurso de amparo, que, a la luz del art. 42 de la LOTC, resulta inadmisible. El representante de las Cortes Generales advierte, por tanto, la concurrencia en la demanda planteada de una causa de inadmisiÛn que, en el presente momento procesal, de apreciarse efectivamente, se convertirÌa en motivo de desestimaciÛn del recurso.

†††††Pues bien, sin necesidad de llevar a cabo un an·lisis agotador de todos y cada uno de los diversos argumentos que se han manejado, y podrÌan manejarse, en pro de cada una de las posiciones enfrentadas, baste con retener que la ConstituciÛn, en su art. 72.1, establece una reserva formal y material a favor del ´Estatuto del Personal de las Cortes Generalesª, de manera que ese Estatuto aparece como una norma directamente vinculada a la ConstituciÛn, es decir, como una norma primaria -o acto normativo primario- que, por ello mismo, determina que la regulaciÛn a Èl encomendada quede fuera del alcance de cualquier otra norma jurÌdica. AsÌ pues, el Estatuto del Personal de las Cortes Generales, por imperativo constitucional, goza de una efectiva fuerza de Ley, al menos en su vertiente pasiva, por cuanto que ninguna otra norma del ordenamiento puede proceder a la regulaciÛn que a Èl le ha sido reservada y en exclusiva atribuida por la ConstituciÛn. En suma, estamos en presencia de una norma cuya posiciÛn en el actual sistema de fuentes del Derecho no puede ya explicarse en los tÈrminos del tradicional principio de jerarquÌa normativa, debiÈndose acudir a otros criterios entre los que el de la competencia juega un papel decisivo.

†††††BastarÌa, en este momento, a los efectos que interesan, con esta sencilla constataciÛn para afirmar que el Estatuto del Personal de las Cortes Generales (y, en principio, tambiÈn el Acuerdo modificatorio que ahora se impugna) no es equiparable en manera alguna a las normas reglamentarias, ya que, a diferencia de Èstas, aquÈl no se halla subordinado a la Ley, sino directamente incardinado y vinculado a la ConstituciÛn. No se trata, en efecto, de una ´disposiciÛn de categorÌa inferior a la Leyª, sino, antes bien, de una norma que, de acuerdo con la reserva constitucional establecida, goza de fuerza de Ley y que, asimismo, por proceder del Poder Legislativo, posee valor de Ley. Pero puede aÒadirse tambiÈn, no obstante, que en nada empece tal conclusiÛn el hecho de que el art. 27.2 de la LOTC no mencione expresamente al Estatuto del Personal de las Cortes, dado que, con cobertura en el art. 161.1 d) de la ConstituciÛn, entre los supuestos susceptibles de declaraciÛn de inconstitucionalidad se incluyen tambiÈn los ´actos del Estado con fuerza de Leyª [art. 27.2 b) de la LOTC]; categorÌa Èsta en la que, a los efectos seÒalados, bien puede subsumirse sin dificultad alguna el referido Estatuto del Personal de las Cortes Generales, obvi·ndose de este modo la aparente ´lagunaª de la LOTC y, en su caso, la interpretaciÛn un tanto forzada del apartado d) del mismo art. 27.2 que en ocasiones se ha tratado de mantener. La ConstituciÛn dada la reserva formal y material que a favor del Estatuto del Personal de las Cortes Generales establece (art. 27.1), da plena cobertura a la calificaciÛn de dicha norma, y de los Acuerdos que la modifiquen, como disposiciÛn con valor y fuerza de Ley no susceptible en sÌ misma de impugnarse, sino a travÈs del recurso de inconstitucionalidad, dejando a salvo, claro es, los casos en que medie una cuestiÛn de inconstitucionalidad o se llegue a plantear autocuestiÛn de inconstitucionalidad de acuerdo con lo dispuesto en el art. 55.2 LOTC.

†††††3. El recurrente afirma que la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo ha vulnerado el derecho fundamental garantizado por el art. 24.1 de la ConstituciÛn, al estimar indebidamente inadmisible el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Acuerdo de las Mesas de las Cortes y no haberse adentrado en el fondo del mismo. Pues bien, convendr· recordar la doctrina de este Tribunal, ciertamente reiterada, seg˙n la cual el derecho a la tutela judicial efectiva tambiÈn se satisface cuando la resoluciÛn judicial es de inadmisiÛn siempre que se haya dictado en aplicaciÛn razonada de una causa legal, es decir, mediante una motivaciÛn suficientemente fundada, no arbitraria o irrazonable y presidida por el criterio de la interpretaciÛn de las normas conforme a la ConstituciÛn y en el sentido m·s favorable para la efectividad del derecho fundamental (entre otras muchas, SSTC 37/1982, de 16 de junio; 68/1983, de 26 de julio; 93/1984, de 16 de octubre; 68/1987, de 25 de febrero). Quiere decirse que habr· vulneraciÛn cuando la causa de inadmisiÛn aparezca como irrazonable o arbitraria, siendo resultado de una interpretaciÛn restrictiva desfavorable para la efectividad del contenido normal del derecho.

†††††Sobre esta base, y atendiendo a lo antes expuesto, la Sentencia impugnada no puede afirmarse que haya incurrido en la vulneraciÛn del derecho fundamental que se le imputa, ya que, razona en primer tÈrmino que ´...dicho Estatuto es el resultado de la autonomÌa institucional de ambas C·maras reconocida en el art. 72.1 de la ConstituciÛn EspaÒola y, como tal, se reconoce a aquÈllas la facultad de regular el Estatuto del Personal de las Cortes Generales...ª, aÒadiendo que, atendiendo a lo dispuesto en los arts. 23.2, 103.3 y 122.1, todos de la ConstituciÛn, ´...toda regulaciÛn a travÈs de un Estatuto del personal de la AdministraciÛn, de los miembros del Poder Judicial o de los funcionarios de las Cortes Generales, se realiza a travÈs de normas con valor de Ley, y tambiÈn, ello es obvio, cualquier modificaciÛn de los mencionados Estatutos, deber· forzosamente hacerse mediante una norma de igual rango...ª (fundamento de Derecho 3.∞). Es decir, la argumentaciÛn, aunque sea breve, es aparente y fundada en Derecho. Si la ConstituciÛn ha establecido una reserva constitucional de ley para la regulaciÛn del Estatuto de los funcionarios p˙blicos y el acceso a la funciÛn p˙blica y, por imperativo constitucional (art. 72.1 de la ConstituciÛn), esa regulaciÛn, en el caso de los funcionarios al servicio de las Cortes Generales, queda reservada al Estatuto del Personal de las Cortes Generales adoptado de com˙n acuerdo por ambas C·maras, resulta convincente que ese Estatuto, en cuanto a su posiciÛn normativa en el sistema de fuentes, a la Ley habr· de equipararse. Si el Estatuto en cuestiÛn fuese una simple norma reglamentaria de categorÌa inferior a la Ley, la propia reserva constitucional de Ley en la materia funcionarial quebrarÌa (al menos en relaciÛn a los funcionarios al servicio de las Cortes) de manera que, a juicio del Tribunal Supremo -que debe compartirse-, la estricta lÛgica del sistema aboca a que el Estatuto del Personal de las Cortes Generales no pueda ser calificado como norma de categorÌa inferior a la Ley. El juego combinado de la reserva constitucional formal de Ley en la materia de funcionarios y la propia reserva constitucional material para proceder a la regulaciÛn del Estatuto del Personal al servicio de las Cortes a una norma especÌfica y singular asÌ llamada precisamente, imposibilita, en definitiva, la equiparaciÛn de ese Estatuto con las normas o disposiciones de car·cter general a que se refiere el art. 1 de la LJCA.

†††††Pero es que, adem·s, la Sentencia aÒade una explÌcita referencia al Auto de este Tribunal Constitucional n˙m. 296/1985, de 8 de mayo. Con arreglo a este Auto, la Sentencia impugnada, al estimar que el Acuerdo recurrido no es ´...un acto singular dictado por las Mesas de las C·maras en aplicaciÛn del Estatuto del Personal de las Cortes, sino un Acuerdo (...) que tiene el valor de una disposiciÛn general de rango equivalente a una Ley, al ser una norma reglamentaria que se integra en el Estatuto del Personal de ambas C·maras, que es una manifestaciÛn, insistimos una vez m·s, de su genÈrico poder de autoorganizaciÛn, y que no se puede identificar con un Reglamento propiamente dicho, sino, m·s bien, se trata de una autÈntica Ley, en la medida en que tales normas reglamentarias proceden de los Ûrganos legislativos y enlazan directamente con la Norma constitucional (art. 71.2), de lo que se infiere, como conclusiÛn, que son normas primarias sÛlo justiciables ante el Tribunal Constitucional, tal como se establece en el art. 27.2 d) de la Ley Org·nica de dicho Tribunalª, necesariamente debÌa llegar -como asÌ ha sucedido- a la conclusiÛn de la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo planteado.

†††††En definitiva, el razonamiento y la conclusiÛn a la que se ha llegado por la Sentencia, no solamente no resulta irrazonable o arbitraria, sino que, tal como en el fundamento de Derecho anterior se dijo, resulta ajustada en toda su plenitud al vigente marco normativo, por lo que debe desestimarse esta primera alegaciÛn en que se fundamenta el recurso.

†††††4. Alcanzada la soluciÛn que acaba de exponerse, dado que el Acuerdo que modificara el Estatuto del Personal de las Cortes Generales es una norma de la que no puede conocer la jurisdicciÛn contencioso-administrativa por tener valor y fuerza de Ley, tampoco este Tribunal Constitucional puede en este momento adentrarse en el enjuiciamiento del mismo dado que no lo permite el art. 42 de la LOTC, sin perjuicio de que contra dicho Acuerdo pueda, en su caso, articularse el correspondiente procedimiento de declaraciÛn de inconstitucionalidad o, con ocasiÛn de la impugnaciÛn de un acto dictado en su aplicaciÛn (que sÌ serÌa admisible como recurso de amparo por la vÌa del art. 42 LOTC), pudiera darse tr·mite a lo dispuesto en el art. 55.2 de la LOTC, lo que, sin embargo, no resulta factible en el presente supuesto dada la impugnaciÛn directa que se lleva a cabo del referido Estatuto.

En atenciÛn a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPA—OLA,

Ha decidido

†††††Denegar el amparo solicitado por don Nicol·s P. S. J..

†††††PublÌquese esta Sentencia en el ´BoletÌn Oficial del Estadoª.

†††††Dada en Madrid, a ocho de julio de mil novecientos ochenta y ocho.