STC 8/1986, 21 de Enero de 1986

1. Por escrito que tuvo entrada en este Tribunal Constitucional (T.C.) el 6 de marzo de 1985, doña María M. D. interpuso el referido recurso de amparo constitucional contra los actos administrativos del Consorcio de Valencia-capital de la Contribución Territorial Urbana, por los que se asignaban nuevos valores catastrales a un inmueble de su propiedad, sito en la calle Gran Vía de las German ías, núm. 25, puertas 5 y 12, de aquella ciudad, por violación de lo dispuesto en los arts. 14 y 19 de la Constitución Española (C.E.) y en base a los siguientes hechos:

a) Con fecha 18 de junio de 1984, la ahora recurrente en amparo recibió dos notificaciones del Consorcio de la Contribución Territorial Urbana de Valencia-capital, en las que se asignaban nuevos valores catastrales a los referidos inmuebles de su propiedad y se determinaba la renta catastral y las bases imponible y liquidable correspondiente a los mismos efectos de la contribución urbana. La revisión catastral en cuestión se había realizado en aplicación del Real Decreto 11/1979, de 20 de julio, por zonas o polígonos dentro del término municipal de Valencia y con manifiesta anterioridad en dicha ciudad a la mayor parte de los municipios de España;

b) El 29 de julio de 1984, la señora M. D. interpuso recurso contencioso-administrativo, al amparo de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, contra los actos administrativos mencionados ante la correspondiente Sala de la Audiencia Territorial de Valencia, que dictó Sentencia el 12 de diciembre del mismo año, declarando la nulidad de los acuerdos recurridos, por entender contraria al art. 14 de la C.E. la revisión catastral por zonas dentro del término municipal de Valencia, y,

c) Contra dicha Sentencia interpuso el Abogado del Estado recurso de apelación, que fue estimado por la Sala Tercera del Tribunal Supremo en Sentencia de 28 de enero de 1985, en la que se declaraba que la revisión catastral impugnada no conculcaba el principio constitucional de igualdad, pues la aplicación sucesiva y no simultánea de la misma a diferentes zonas tiene una justificación objetiva y razonable.

2. Alega la demandante de amparo que, por el contrario, aquella revisión del catastro infringe los derechos reconocidos en los arts. 14 y 19 de la C.E., pues en el momento en que se aplicaron sus resultados a la zona de la ciudad de Valencia donde se sitúan los inmuebles de su propiedad referidos, la revisión aún no había concluido respecto de otras zonas de la misma ciudad y aún no se había iniciado en muchos otros municipios españoles, siendo así que el alcance de la revisión catastral no afectó sólo a la contribución territorial urbana, sino a otros impuestos y arbitrios municipales que sobre ella se calculan y al mismo impuesto general sobre la renta de las personas físicas, por lo que se crea una desigualdad de trato de carácter discriminatorio que afecta, además, a la libertad de residencia. Tal desigualdad carece de toda justificación objetiva y razonable, ya que si la revisión sucesiva y no simultánea del catastro urbano tiene su causa en el juego normal de su realización por zonas o polígonos, por la propia naturaleza del trabajo realizado y los medios disponibles para ello, como señala el Tribunal Supremo en su citada Sentencia, basta, para respetar las exigencias del principio de igualdad, posponer su entrada en vigor en todo el término municipal e incluso en toda España hasta el día en que toda la revisión catastral se haya concluido.

En consecuencia, solicita el recurrente de este T.C. que declare: a) la nulidad de los actos administrativos recurridos del Consorcio de la Contribución Territorial Urbana de Valencia y de la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 28 de enero de 1985 meritada; b) que la revisión catastral de dicha contribución no entre en vigor en Valencia de forma parcial, por zonas o sucesivamente, sino a la vez y en todo el territorio nacional o, al menos, a la vez en todo el término municipal de Valencia, declarando que la indicada revisión catastral entre en vigor el mismo día en todo el territorio nacional o, al menos, que tal simultaneidad se respete en cada uno de sus distintos municipios; c)que reconozca el derecho constitucional de la demandante a un tratamiento igual y no discriminatorio ante la Contribución Urbana respecto de los demás sujetos pasivos de la misma, en Valencia y en el resto de los municipios de España, y d) que restablezca el derecho de la recurrente a la igualdad de que se le ha privado por el Consorcio de la Contribución Urbana, adoptando como medidas al efecto las apuntadas en los párrafos anteriores.

3. Por providencia de 10 de abril de 1985, la Sección Segunda de este T.C. acordó admitir a trámite la demanda de amparo formulada por doña María M. D. y requerir la remisión de las actuaciones originales o testimonio de ellas a la Sala Tercera del Tribunal Supremo y a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia, así como el emplazamiento de quienes fueron parte en los procedimientos referidos ante estos Tribunales, en el plazo de diez días. El 24 de abril de 1984 se recibieron del Tribunal Supremo las actuaciones correspondientes al recurso de apelación 72/1985 en el que se dictó la Sentencia ahora impugnada, haciendo saber dicho Tribunal que las actuaciones relativas al recurso 941/1984, que concluyó con la Sentencia apelada, habían sido devueltas a la Audiencia Territorial de Valencia, por lo que, con fecha de 8 de mayo siguiente, se requirió nuevamente de dicha Audiencia la remisión de las actuaciones correspondientes y el emplazamiento de las partes. Reiterado dicho requerimiento el 12 de julio, fueron recibidas dichas actuaciones el día 18 del mismo mes y quedaron emplazadas las partes, sin que en el plazo otorgado se personase ninguna de ellas. Por providencia de 24 de julio de 1985, la citada Sección acordó dar vista de las actuaciones al Ministerio Fiscal y a la solicitante de amparo, para que en el plazo de veinte días alegasen lo que estimaran pertinente.

4. En el plazo concedido, el Ministerio Fiscal formuló sus alegaciones. Estima el mismo que, en cuanto a la infracción invocada por la recurrente del derecho de fijar libre residencia dentro del territorio nacional, establecido en el art. 19 de la C.E., no se contiene razonamiento alguno en la demanda y que no se advierte cómo puede ser vulnerado este derecho por el mero hecho de que unas fincas sean gravadas de modo más intenso que otras con carácter meramente transitorio, por lo que la invocación de dicho precepto es de todo punto inconsistente. En cuanto a la presunta violación de la igualdad que proclama el art. 14 de la C.E. por los actos administrativos impugnados, considera el Ministerio Fiscal, en primer lugar, que la mera notificación al contribuyente de un nuevo valor catastral y de las rentas y bases liquidables no supone de por si un trato de disfavor, ya que éste estaría en una concreta liquidación tributaria con la subsiguiente obligación de pago. Mientras la liquidación tributaria correspondiente al nuevo valor no se gire, no se ocasiona ningún perjuicio inmediato al notificado y por ello la demanda no intenta evitar una lesión actual del derecho de la recurrente, sino que constituye una pretensión de amparo cautelar o precautorio, no admitido por la Jurisprudencia constitucional. No obstante, de existir una desigualdad real desde el momento de la notificación, se trataría de una desigualdad transitoria, temporal y meramente ocasional que, si al momento de formular la reclamación no estaba corregida, lo era por insoslayables razones de orden técnico que la justifican, como apuntó el Tribunal Supremo. Pero, en cualquier caso, no existe discriminación cuando a una persona se le aplica la Ley en los términos que la misma recoge, por el hecho de que a otras no se les aplique simultáneamente, más aún si esta inaplicación parcial y temporal se debe a razones no arbitrarias. La actora, en realidad, no ha sufrido perjuicio, ya que la norma legal la obliga al pago, sino que otros muchos cuyos tributos no se han actualizado se encuentran con un beneficio transitorio y, obviamente, quien recibe el trato que la Ley contempla no puede alegar que la misma no se haya aplicado a terceros, pues ello equivaldría a alegar el principio de igualdad del sancionado ante la impunidad de otros culpables. Un cabal postulado de justicia tal vez exigiría que la implantación de los nuevos valores catastrales se hicieran al mismo tiempo para todos, pero el que no sea así no supone una vulneración constitucional del derecho a la igualdad. En atención a estas razones, el Ministerio Fiscal solicita la desestimación del amparo interesado.

5. Por su parte, la recurrente se remite, en su escrito de alegaciones, a los hechos y fundamentos de derecho expresados en la demanda, insistiendo en la gravedad de la situación de desigualdad producida en su perjuicio, que tiende a incrementarse si, como apuntan los «Criterios para la reforma del impuesto» sobre la renta de las personas físicas, aprobados en Consejo de Ministros, va a computarse como ingreso en el próximo ejercicio el 3 por 100 del valor catastral de todos los inmuebles del contribuyente, a excepción de los arrendados, y no sólo de las viviendas directamente utilizadas por sus propietarios o usufructuarios, como hasta ahora, aparte de las consecuencias que la revisión catastral ha de tener para determinar la base imponible a efectos del Impuesto sobre el Valor Añadido, que entrará en vigor el 1 de enero de 1986.

6. Por providencia de 8 de enero de 1986 se señaló para deliberación y votación el 15 de enero de 1986.

1. La cuestión que plantea el presente recurso de amparo consiste en determinar si la aplicación sucesiva y no simultánea, en todo el territorio nacional o, al menos, en un mismo municipio, del mandato para la revisión de los valores catastrales que impone el legislador (art. 3 del Real Decreto-ley 11/1979, de 20 de julio), infringe, como pretende la recurrente y niega el Ministerio Fiscal, los derechos fundamentales de aquélla a la igualdad jurídica y a la libertad de fijación de su residencia, reconocidos, respectivamente, en los arts. 14 y 19 de la C. E.

2. Como cuestión previa es preciso, sin embargo, examinar la alegación del Ministerio Fiscal, que considera el presente recurso de amparo como cautelar o precautorio, en cuanto que los actos impugnados no son susceptibles de producir por sí mismos perjuicio actual alguno a la recurrente, lo que, de acuerdo con la jurisprudencia de este T.C., conduciría a la desestimación del recurso sin necesidad de analizar en cuanto al fondo las pretensiones deducidas de aquélla. Esta alegación no puede ser aceptada, pues si bien es cierto que la mera asignación del valor catastral a un bien inmueble no significa una inmediata obligación de pago, no lo es menos que aquel acto determina, al menos en parte, el contenido de las subsiguientes liquidaciones tributarias que en virtud del hecho imponible puedan girarse al contribuyente y, más aún, imponen directamente al mismo en relación con determinadas figuras impositivas, como los impuestos sobre la renta de las personas físicas o sobre el patrimonio, la obligación de declarar sus ingresos y bienes, sin intermediación de acto administrativo alguno, conforme al valor catastral revisado, por lo que, para evitar el nacimiento o la modificación del contenido de esta obligación, se hace preciso impugnar el valor catastral asignado por actos administrativos como los que ahora se recurren.

3. Entrando en el fondo de la cuestión planteada y comenzando por la invocada infracción del derecho reconocido en el art. 19 de la C.E., respecto de la que nada argumenta la recurrente, como destaca el Ministerio Fiscal, no puede sino suscribirse la tesis de este último acerca de la absoluta falta de fundamentación de la demanda. La libertad de elección de residencia que atribuye a los españoles el art. 19 de la C.E. comporta la obligación correlativa de los poderes públicos de no adoptar medidas que restrinjan u obstaculicen ese derecho fundamental, pero ello no significa que las consecuencias jurídicas de la fijación de residencia hayan de ser, a todos los efectos, las mismas en todo el territorio nacional o, al menos, en un mismo municipio. La libertad de elección de la residencia implica, como es obvio, la de opción entre los beneficios y perjuicios, derechos, obligaciones y cargas que, materialmente o por decisión de los poderes públicos competentes, corresponden a los residentes en un determinado lugar o inmueble por el mero hecho de la residencia, derechos, obligaciones y cargas que pueden ser diferentes en cada caso, en virtud de circunstancias objetivas y de acuerdo con lo dispuesto en el ordenamiento. El hecho de que los residentes en una determinada zona del territorio nacional hayan de soportar obligaciones y cargas mayores que las de otros, lo que normalmente se corresponde con la atribución de mayores beneficios o de una situación de hecho más ventajosa, no limita o restringe su derecho a la libre elección de residencia, aun cuando no consideren legalmente exigibles las obligaciones que por razón de la residencia se les imponen.

4. En realidad, la imputación esencial que la demandante dirige a las resoluciones recurridas y sobre la que las partes en este proceso centran sus alegaciones, se refiere a la pretendida infracción del derecho fundamental a la igualdad ante la Ley (art. 14 de la C.E.), sobre cuyo contenido y alcance procede realizar ahora determinadas precisiones, necesarias para su aplicación al examen del supuesto que nos ocupa.

Como ya ha declarado este T.C., la igualdad es un valor preeminente en el ordenamiento jurídico español, al que debe colocarse en un rango central, según dispone el art. 1.1 de la C.E. (Sentencias 103 y 104/1983, de 22 y 23 de noviembre, respectivamente). Este valor tiene numerosas manifestaciones específicas y concretas en el propio Texto constitucional y, entre ellas, el principio de igualdad que ha de inspirar el sistema tributario, establecido en el art. 31. 1 de la C.E. y además los poderes públicos tienen el deber de promover las condiciones para que la igualdad sea efectiva y remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud (art. 9.2 de la C.E.).

En conexión directa con aquel valor superior y central, el art. 14 de la C.E. establece el principio de igualdad jurídica o igualdad de los españoles ante la ley, que constituye, por imperativo constitucional, un derecho fundamental de la persona a no sufrir discriminación jurídica alguna, esto es, a no ser tratada jurídicamente de manera diferente a quienes se encuentren en su misma situación, sin que exista una justificación objetiva y razonable de esa desigualdad de trato.

Pero, como también ha señalado este T.C., el art. 14 de la C.E. no implica la necesidad de que todos los españoles se encuentren siempre, en todo momento y ante cualquier circunstancia, en condiciones de absoluta igualdad (Sentencia 83/1984, de 24 de julio, entre otras). Sin perjuicio del deber de todos los poderes públicos de procurar la igualdad real, el derecho fundamental que el art. 14 de la C.E. confiere a todos los españoles lo es a la igualdad jurídica, es decir, a no soportar un perjuicio -o una falta de beneficio- desigual e injustificado en razón de los criterios jurídicos por los que se guía la actuación de los poderes públicos. Naturalmente, se trata de los criterios jurídicos normativos, contenidos en las normas jurídicas, así como los criterios jurídicos adoptados para la aplicación de las normas, puesto que, como tantas veces ha señalado este T.C., la igualdad a que se refiere el art. 14 de la C.E. lo es ante la ley y ante la aplicación de la ley. Lo que no protege dicho precepto constitucional, como derecho fundamental, es la legítima aspiración a la igualdad material o de hecho, frente a desigualdades de trato que no derivan de criterios jurídicos discriminatorios, sino de otras circunstancias objetivas y razonables. Pero en el recurso de amparo, como es obvio y deriva de lo dispuesto en el art. 53.2 de la C.E. y en la Ley Orgánica de este T.C., sólo pueden hacerse valer las pretensiones que se deduzcan en relación con presuntas violaciones de los derechos fundamentales y, entre ellos, del derecho a la igualdad jurídica reconocido en el citado art. 14 de la C.E.

5. Ciertamente no alega la recurrente una desigualdad en la ley, directamente derivada de las prescripciones de las normas jurídicas aplicables a la revisión de los valores catastrales de los bienes urbanos. No se encuentra en el ordenamiento jurídico vigente, en verdad, ninguna norma que imponga o conduzca a la desigualdad de trato que la demandante combate, así como, por otra parte, tampoco se encuentra criterio alguno en las normas aplicables a la contribución territorial urbana del que se deduzca la necesidad de revisar simultáneamente los valores catastrales en todo el territorio nacional o, al menos, en cada circunscripción municipal. La ley impone determinadas cargas tributarias a los titulares de bienes inmuebles en función del valor de los mismos, valor que, a efectos fiscales, se determina pública y objetivamente en función de criterios o baremos aplicables a todos los contribuyentes por dicha causa, y que figura en el correspondiente catastro. Con el fin de aproximar los valores fiscales a los valores reales de los inmuebles, la ley, en este caso el Real Decreto-ley 11/1979, de 20 de julio, impone la revisión de los valores catastrales cada tres años (art. 3, núm, 2). Efectuada la revisión y conocido así el valor fiscal actual de cada inmueble, se determina la base imponible con arreglo a la cual se establece la carga tributaria de los titulares de inmuebles que, a tenor de diferentes normas fiscales, deben contribuir por este derecho. La Administración tributaria tiene la potestad de exigir el pago de la deuda impositiva que derive de la citada base y los contribuyentes tienen, por igual, la obligación de satisfacer la deuda correspondiente.

6. En puridad, lo que la recurrente alega como término de comparación no es la inaplicación de la norma que impone la revisión de los valores catastrales de los inmuebles urbanos en otros municipios españoles o en otras zonas del municipio en que están situados sus bienes, sino que combate la desigualdad ocasionada en su perjuicio por la falta de aplicación simultánea de aquella norma, es decir, por una diferencia de aplicación en el tiempo de la misma. El problema suscitado es, así, distinto al que deriva de una inaplicación parcial de la ley, al contrario de lo que sugiere el Ministerio Fiscal, que equipara, aun salvando las distancias, el resultado desigualitario que la recurrente combate con el que se produce en comparación con el sancionado por la impunidad de otros culpables. Por lo demás, es evidente que aunque la desigualdad sea meramente ocasional o transitoria no por ello puede dejar de tener relevancia jurídica y ya ha señalado este T.C. en alguna ocasión (Sentencia 59/1982, de 28 de julio), que también las excepciones o limitaciones temporales del criterio de igualación han de tener una justificación razonable, que al mismo corresponde examinar.

Sin embargo y en todo caso, la desigualdad producida sólo podría infringir el derecho a la igualdad jurídica reconocida en el art. 14 de la C.E., en tanto y en cuanto fuese la consecuencia de un criterio jurídico adoptado para la aplicación de la ley, que careciera de justificación objetiva razonable. La igualdad en la aplicación de la ley que dicho precepto constitucional eleva a la categoría de derecho fundamental no ampara, sin más, la pretensión de que la norma jurídica no se aplique a la demandante mientras no se aplique a todas las demás afectadas por aquélla, no supone que necesariamente y, en todo caso, la ley haya de aplicarse simultáneamente a todos los que caen bajo su ámbito subjetivo de aplicación. Pero sí exige que no se adopten criterios para la ejecución de la norma que, habiendo de producir un resultado desigualitario, carezcan de una justificación objetiva o razonable.

7. En el presente caso no puede decirse que el Consorcio para la Gestión e Inspección de la Contribución Territorial Urbana de Valencia-capital haya vulnerado el principio de igualdad jurídica por su decisión de aplicar la norma legal que le impone la revisión de los valores catastrales con antelación a la iniciación de los trabajos de revisión por otras Administraciones tributarias, ya que cada Entidad administrativa tiene, en este supuesto y con los limites que la ley establece, la potestad de decidir el momento en que se procede a ella en virtud de su propia y autónoma competencia. Por otra parte, tampoco puede estimarse que constituya una infracción de dicho principio la decisión o criterio jurídico aplicativo de realizar la revisión catastral por zonas o polígonos dentro de la misma ciudad, ya que, tratándose de un municipio de dimensiones considerables, no carece de justificación razonable, habida cuenta de la normal limitación de los recursos administrativos, proceder a esa revisión en forma sucesiva, dividiendo al efecto el término municipal en varias zonas de actuación. Tampoco consta, ni lo alega la solicitante de amparo, que en la delimitación de esas zonas o en la determinación del orden de prioridad de las mismas a efectos de la revisión se hayan seguido criterios no objetivos o que, de alguna otra manera, en la aplicación a sus propiedades del mandato legal de revisión de los valores catastrales se haya seguido un criterio jurídico discriminatorio, una vez establecida la división zonal y decidida la situación prioritaria en la zona donde se ubican aquéllas. Por eso, la desigualdad entre los contribuyentes a que conduce, como resultado, la actuación del Consorcio de la Contribución Urbana, no es contraria al principio de igualdad jurídica reconocida en el art. 14 de la C.E. ni puede ser reparada a través del recurso de amparo constitucional. Se trata, por el contrario, de una desigualdad de hecho producida por la aplicación no discriminatoria de una norma jurídica cuyo contenido tampoco vulnera el derecho fundamental invocado.

Desde esta perspectiva, carece de relevancia la última alegación de la demandante, en el sentido de que, para respetar una aplicación de la ley acorde con el principio de igualdad bastaría posponer los efectos de los trabajos de revisión catastral en todo el término municipal o en toda España hasta la fecha en que todos esos trabajos hayan concluido, pues no es de la competencia de este T.C., y menos aún en la resolución de un recurso de amparo, determinar las medidas concretas que el legislador o el aplicador de la ley pueden o deben adoptar en cumplimiento del deber de promoción de la igualdad real y efectiva que les impone el art. 9.2 de la C.E.

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

Desestimar el presente recurso de amparo.

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a veintiuno de enero de mil novecientos ochenta y seis.