STC 137/1987, 22 de Julio de 1987

Ponente:Don Fernando García-Mon y González Regueral
Fecha de Resolución:22 de Julio de 1987
Emisor:Tribunal Constitucional - Sala Segunda
Número de Recurso:Recurso de Amparo nº 306/1986
RESUMEN

1. Al introducir el art. 136.2 de la Ley General de la Seguridad Social el incremento de pensión en la llamada «invalidez permanente total cualificada», exige, para su concesión, la concurrencia, junto a la capacidad física residual, de otros factores (edad, falta de preparación general o especializada y circunstancias sociales y laborales del lugar de residencia) que, por derivarse de ellas la presunción de una mayor dificultad en la posibilidad de iniciar una nueva actividad laboral, ha tenido en cuenta el legislador para el otorgamiento del incremento de pensión. Prescribir estas circunstancias no es, en modo alguno, discriminar a quienes no las tengan, sino compensar a quienes las padecen para que su situación de capacidad laboral se aproxime a la de aquéllos. No hay, pues, infracción del principio de igualdad en la Ley por lo establecido en el citado precepto, sino que la finalidad del mismo responde y respeta dicho principio.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, compuesta por doña Gloria Begué Cantón, Presidenta; don Angel Latorre Segura, don Fernando García-Mon y González Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Jesús Leguina Villa y don Luis López Guerra, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de amparo núm. 306/86, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Esther R. P., en nombre de doña Josefa D. G., asistida del Letrado don José I. T. G., contra Sentencia de la Magistratura de Trabajo núm. 4 de Vizcaya, de fecha 13 de febrero de 1985, en autos a su instancia seguidos contra el Instituto Nacional de la Seguridad Social (I.N.S.S.) y su Tesorería General, sobre reclamación de incremento del 20 por 100 de la pensión de invalidez permanente total. Ha comparecido el Ministerio Fiscal y el I.N.S.S., representado por el Procurador de los Tribunales don Carlos Z. C., asistido del Letrado don Emilio R. J. F., y ha sido Ponente el Magistrado don Fernando G. M. y G. R., quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

1. Por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 21 de marzo de 1986, la Procuradora de los Tribunales doña Esther R. P., en nombre de doña Josefa D. G., interpuso recurso de amparo contra la Sentencia dictada por la Magistratura de Trabajo núm. 4 de Vizcaya, por la que, desestimando la demanda sobre incremento del 20 por 100 de la pensión de incapacidad permanente total de la que es beneficiaria la actora, absolvió de aquella al I.N.S.S. y a la Tesorería General de la Seguridad Social.

La demanda de amparo se basa en los siguientes hechos y fundamentos:

a) La actora fue declarada afecta de incapacidad permanente total con derecho a percibir una pensión vitalicia del 55 por 100 de su base reguladora, con efectos al 27 de mayo de 1983. Con fecha 16 de febrero de 1984, solicitó de la Dirección Provincial del I.N.S.S. el incremento de la pensión en el 20 por 100 de la base reguladora, de conformidad con los arts. -dice la solicitud de la actora- «11.4 de la Ley 24/1972, 136.2, 2.°, de la Ley General de la Seguridad Social, y 14 de la Constitución Española». La solicitud fue denegada por Resolución de la Dirección en Vizcaya del I.N.S.S. que se acompaña como documento núm. 2, en la que se dice: «... que no cumple con los requisitos exigidos en el art. 6 del Decreto de 23 de junio de 1972, que desarrolla lo preceptuado en el art. 11.4 de la Ley 24/1972, de 21 de junio». Contra esta Resolución se interpuso la reclamación previa ante la Dirección Provincial del I.N.S.S., alegando: «que el precepto reglamentario que impone el requisito mínimo de la edad de cincuenta y cinco años, y el Instituto al seguir tal criterio, infringe la Constitución por cuanto se dispensa un trato distinto en razón de la edad, carente de justificación, y se infringe el principio de jerarquía normativa». La reclamación fue desestimada por resolución de 15 de junio de 1984 «por no tener cumplida la edad de cincuenta y cinco años en la fecha del hecho causante».

b) Con fecha 13 de junio de 1984, la actora presentó demanda ante la Magistratura de Trabajo, insistiendo «en la inconstitucionalidad del Decreto 1646/1972, de 23 de junio, que impone el requisito de los cincuenta y cinco años, por infracción de los principios de interdicción de la discriminación por razón de edad y de jerarquía normativa», solicitando por ello el incremento de la pensión. La demanda turnada a la Magistratura de Trabajo núm. 4 de Vizcaya, fue desestimada por la Sentencia objeto de este recurso de amparo.

c) La demanda de amparo se funda en lo siguiente: La razón del incremento de pensión solicitado por la actora, es la de atender situaciones de quienes no estando incapacitados para toda profesión u oficio, sus posibilidades de obtención de rentas de trabajo, una vez declarados afectos de incapacidad permanente total, son escasas y difíciles y de ahí que la ley establezca este incremento y determine los criterios para presumir la dificultad de obtener empleo («... cuando por su edad, falta de preparación general o especializada y circunstancias sociales y laborales del lugar de residencia...»), artículo 132.2 de la Ley General de la Seguridad Social. «Por ello -dice la recurrente-, al no tratarse de una prestación que tiene su fundamento en la edad, sino en la dificultad de recolocación, la exigencia del requisito de tener cumplida la edad de cincuenta y cinco años es discriminatoria para todos aquellos menores de tal edad que, en una consideración global de la situación, se les presenta dificultad de encontrar empleo en profesión distinta de la que es habitual, porque se les priva de un derecho en razón, exclusivamente, de su edad». A ello añade la recurrente que el citado requisito no se ha establecido por el legislador, sino por vía reglamentaria «con contravención del criterio de la norma con rango de Ley».

Por todo ello, solicita se le otorgue el amparo, se anule la Sentencia recurrida, y «se restablezca a la recurrente en el disfrute del derecho a la igualdad ante la ley sin que prevalezcan discriminaciones por razón de edad, declarando su derecho a percibir el incremento del 20 por 100 de la base reguladora de la pensión que por Invalidez Permanente en grado de I.P. Total tiene reconocida».

2. Por providencia de 16 de abril de 1986, la Sección Tercera de la Sala Segunda acordó admitir a trámite la demanda y de conformidad con el art. 51 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), requerir a la Magistratura de Trabajo núm. 4 de Vizcaya la remisión de los autos 1029/84, interesando el emplazamiento de quienes hubiesen sido parte en el procedimiento, con excepción de la recurrente en amparo ya personada, a fin de que en el plazo de diez días puedan comparecer en este proceso constitucional.

Con fecha 13 de mayo de 1986 se recibieron los autos de la Magistratura y por escrito de esa misma fecha compareció ante este Tribunal el Procurador de los Tribunales don Carlos Z. C., en nombre y representación del Instituto Nacional de la Seguridad Social, parte demandada en el proceso laboral, solicitando se le tuviera por comparecido como parte recurrida en este recurso de amparo.

Por providencia de 21 de mayo de 1986, se tuvieron por recibidas las actuaciones y por parte en este proceso al Procurador de los Tribunales don Carlos Z. C., en nombre del I.N.S.S., y de conformidad con el art. 52 de la LOTC se dio vista de las actuaciones por un plazo común de veinte días al Ministerio Fiscal y a los Procuradores de las partes, para que dentro de dicho término presenten las alegaciones que a su derecho convengan.

3. El Fiscal ante el Tribunal Constitucional, por escrito presentado el 13 de junio de 1986, tras exponer los antecedentes del caso y la pretensión actora, con cita de doctrina de este Tribunal, entiende que el problema que se suscita carece de connotaciones constitucionales, porque la decisión desfavorable a los intereses de la actora «no vulnera el principio de igualdad, pues corresponde a la jurisdicción ordinaria decidir acerca de la aplicación de la norma. Y si, en el ejercicio de su exclusiva competencia, se ha entendido por aquélla que la mejora de la pensión de invalidez total permanente requiere cumplir la edad de cincuenta y cinco años en momento anterior a la declaración del estado de invalidez, tal criterio interpretativo no puede ser corregido en vía de amparo».

Y en cuanto a la alegación de que el requisito de la edad no se ha establecido por el legislador, sino por vía reglamentaria con contravención del criterio de la norma con rango de Ley, entiende el Ministerio Fiscal que, además de no anudarse tal alegación a la vulneración de derechos fundamentales, a los que en este extremo ni siquiera alude la demanda, carece de sentido jurídico «porque basta leer el art. 136.2, 2.°, de la L.G.S.S. para darse cuenta que dicha ley ya prevé el requisito de la edad como uno de los necesarios para obtener el incremento de la pensión que reglamentariamente se determine, cuando por su edad... y es el Decreto 1646/1972 el que fija en 55 años (artículo 6.2)». Solicita por ello el Ministerio Fiscal Sentencia denegando el amparo que se solicita.

4. La representación de la recurrente, por escrito presentado el 21 de junio de 1986, insistió en lo argumentado en la demanda de amparo, haciendo las siguientes alegaciones en favor de su estimación: 1.ª Afirma que la negativa del incremento de pensión por ella solicitado se basa exclusivamente, tanto en las resoluciones administrativas como en la judicial, la única causa de no reunir al tiempo de causar la pensión el requisito de la edad mínima de cincuenta y cinco años establecido por el art. 6 del Decreto 1346/1972, de 23 de junio; 2.ª Cita jurisprudencia de este Tribunal relacionada con el principio de igualdad, según la cual, se vulnera este principio cuando la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable en relación con la finalidad y efectos de la medida adoptada, debiendo darse una proporcionalidad ante medios y finalidad que no concurre si el factor diferencial no es necesario para la protección de bienes y derechos buscado por el legislador (Sentencias de 22 y 23 de noviembre de 1983); 3.ª Analiza la recurrente en esta alegación, la finalidad del incremento de la pensión, cuya denegación motiva este recurso de amparo, y entiende que responde al perfeccionamiento y mejora de las prestaciones de la Seguridad Social, analizando los distintos grados de invalidez establecidos cuando entró en vigor la Ley 24/1972 -incapacidad permanente parcial, total, absoluta y gran invalidez-, y entiende que el incremento de pensión de la incapacidad permanente total responde a la necesidad de compensar a quienes, afectados de esta invalidez, por determinadas circunstancias tienen mayores dificultades para iniciar el desempeño de una nueva actividad en el mercado de trabajo, que hace ilusoria o teórica la posibilidad, que caracteriza este grado de invalidez, de realizar un trabajo distinto al de la profesión habitual; 4.ª Con base en estos antecedentes y en la finalidad a que responde el incremento de la pensión de invalidez permanente total, plantea la recurrente como cuestión a resolver en este recurso, «determinar la adecuación a la Constitución del elemento diferenciador interpuesto» por el art. 6.2 del Decreto 1646/1972, es decir, haber cumplido cincuenta y cinco años al tiempo de causar la pensión para obtener el incremento de la misma; 5.ª Entiende en la alegación quinta que la edad, lo mismo que las demás circunstancias señaladas en la Ley 24/1972 responden a dicha finalidad como presunción iuris tantum o como criterios anunciativos de una mayor dificultad para encontrar un nuevo trabajo, pero que, establecida la edad de haber cumplido cincuenta y cinco años como requisito necesario para la concesión del incremento, según lo dispuesto por el art. 6 del Decreto 1346/1972, entraña la infracción que se denuncia del art. 14 de la Constitución, pues convierte la edad en un factor discriminatorio no justificado por la finalidad perseguida por el legislador. Alude la recurrente, finalmente, a que, «además de la infracción del principio de igualdad, única cuestión en que se basa el presente amparo», no se puede omitir que el art. 6.2 del Decreto 1646/1972 vulnera la legalidad ordinaria, porque el art. 11.4 de la Ley de Financiación y Perfeccionamiento de la Seguridad Social, refundido en el art. 136.2 de la L.G.S.S., sólo remitía al Reglamento la determinación del porcentaje del incremento y no los requisitos para la concesión del mismo.

Por todo ello y porque la única causa de la denegación del incremento solicitado es improcedente, solicita la estimación de la demanda de amparo.

5. La representación de I.N.S.S por escrito presentado el 23 de junio de 1986, se opone al recurso de amparo en virtud de las siguientes alegaciones: Después de señalar en forma sucinta los antecedentes del caso expuestos por la actora y el fundamento de su pretensión, entiende que de los razonamientos que se contienen en la demanda de amparo, tan sólo comparte el relativo a la finalidad a que responde el incremento de la pensión de los afectados por invalidez permanente total. Este grado de invalidez impide a quien la padece desempeñar las tareas fundamentales de su profesión habitual (art. 135.4 de la L.G.S.S.), «lo que no excluye, sino que afirma por no negarlo y a la vista del párrafo siguiente del citado precepto, que el trabajador está capacitado para realizar otros trabajos. De ahí que la prestación económica correspondiente, se configure como un resarcimiento parcial de su capacidad de ganancia, fijando la cuantía de la pensión en el 55 por 100 de su base reguladora». Ahora bien, añade la representación del I.N.S.S., esta posibilidad de realizar otro trabajo puede resultar más difícil o limitada por determinadas circunstancias concurrentes en el afectado que señala así el art. 136.2 de la L.G.S.S.: Edad, preparación general o especializada del trabajador y circunstancias del mercado de trabajo en su lugar de residencia. Y cuando a la invalidez permanente total declarada se unen estas dificultades, estos inconvenientes se compensan incrementando en un 20 por 100 de la base reguladora la pensión resultante, distinción que es absolutamente razonable porque todos los requisitos exigidos representan obstáculos reales para la obtención de un nuevo empleo. La norma tiene, pues, justificación y por ello, por no ser una distinción carente de razón, no se da la discriminación denunciada en el recurso de amparo.

Examina, finalmente, el I.N.S.S, el fundamento alegado por la recurrente de que el desarrollo reglamentario del art. 136.2 de la L.G.S.S., contraviene el criterio legal establecido en dicho precepto y entiende que, además de no darse dicha contradicción, el argumento no es susceptible de invocarse en un recurso de amparo, en el que solamente puede traerse a colación los arts. 14 a 29 de la Constitución y en ninguno de estos preceptos se hace consideración alguna del principio de jerarquía normativa invocado en el recurso.

Solicita por todo ello Sentencia por la que no se dé lugar al amparo solicitado.

6. Por providencia de 15 de julio de 1987 se acordó señalar para deliberación y votación de este recurso el día 22 del mismo mes y año.

Fundamentos jurídicos

1. El recurso de amparo, si bien se interpone formalmente contra la Sentencia de la Magistratura de Trabajo núm. 4 de Vizcaya, de fecha 13 de febrero de 1985, se dirige también, según resulta de la demanda y del posterior escrito de alegaciones, contra el art. 6 del Decreto 1646/1972, de 23 de junio, que establece como uno de los requisitos necesarios para que se otorgue el incremento de pensión solicitado por la actora, el de haber cumplido la edad de cincuenta y cinco años al tiempo del hecho causante de la prestación; contra las resoluciones administrativas de la Seguridad Social que, por aplicación de la Ley General de la Seguridad Social en relación con el citado precepto, denegó a la solicitante el incremento del 20 por 100 por ella pretendido y contra la Sentencia de la Magistratura de Trabajo que desestimó la demanda de la recurrente en amparo, vulnerando -según ella- el art. 14 de la Constitución y el principio de jerarquía normativa por ser una disposición reglamentaria la que introdujo el requisito de la edad de cincuenta y cinco años que no se hallaba determinada así por la Ley General de la Seguridad Social que desarrolla el Reglamento.

Delimitada así la cuestión planteada en el recurso de amparo, hay que excluir del mismo la impugnación que se hace en el del art. 6 del Decreto 1646/1972, porque lo que realmente combate el recurso es el acto concreto de aplicación que de dicho precepto hacen las resoluciones administrativas recurridas y la Sentencia que las confirma. La recurrente mantiene que tal aplicación es contraria al principio de jerarquía normativa consagrado por el art. 9.3 de la Constitución, precepto que, con arreglo al art. 53.2 de la C.E. y 41.1 de la LOTC, no es susceptible del recurso de amparo que está limitado a los derechos y libertades reconocidos en los arts. 14 a 29 de la Constitución y a la objeción de conciencia reconocida en el art. 30 de la misma.

Queda así reducida la cuestión planteada en este recurso a determinar si la denegación a la actora, afecta de una incapacidad permanente total para su profesión habitual, del incremento de pensión por ella solicitado con base en una mayor dificultad para iniciar una nueva actividad laboral, entraña o no la vulneración del principio de igualdad en que funda la recurrente su demanda.

2. En la resolución de la Delegación Provincial en Vizcaya del I.N.S.S., aportada por la recurrente como documento núm. 2 de los presentados con el recurso, se deniega a la solicitante el incremento del 20 por 100 sobre la base reguladora de la pensión de Incapacidad Permanente Total que tiene reconocida, por las dos razones que se exponen así en dicha resolución: porque «no tenía cumplida la edad de cincuenta y cinco años en la fecha de declaración, de la Incapacidad Permanente Total, reconocida el 27 de mayo de 1983», y porque «no se la puede considerar como falta de preparación general o especializada, ni afecta de circunstancias sociales y laborales del lugar de residencia, ni se le presume dificultad de encontrar empleo en actividad distinta a la que le era habitual». Por ello y «dado que no cumple los requisitos exigidos en el artículo 6 del Decreto de 23 de junio de 1972, que desarrolla lo preceptuado en el artículo 11, núm. 4, de la Ley 24/1972, de 21 de junio», se desestima su solicitud.

Contra esta resolución que decidió en la forma indicada y por las razones expuestas su solicitud inicial, interpuso la actual recurrente en amparo la reclamación previa ante el I.N.S.S. y desestimada ésta, la demanda ante la Magistratura de Trabajo núm. 4 de Vizcaya. Tanto en una como en otra reclamación, la base de su pretensión la centró en combatir la aplicación al caso del requisito de la edad de cincuenta y cinco años que no había cumplido, por entender que tal exigencia reglamentaria no se hallaba contenida con esa precisión en la Ley aplicable, y entrañaba, además, una discriminación por razón de la edad que resultaba contraria al principio de igualdad consagrado por el art. 14 de la Constitución. Prescindió, pues, en sus reclamaciones previa y judicial, lo mismo que hace ahora en el recurso de amparo, de las otras razones por las que, además de la edad, se le denegó su solicitud de incremento de la pensión y en lugar de alegar y acreditar, en su caso, que concurrían en ella las demás circunstancias de dificultad para iniciar y encontrar un nuevo trabajo distinto al de su profesión habitual para el que estaba incapacitada, prefirió limitar la cuestión al requisito de la edad apreciado también por la resolución inicial del expediente administrativo.

Pues bien, bastaría esta circunstancia para desestimar la demanda de amparo, porque el requisito de la edad no es el único determinante de la denegación del incremento de pensión, según la resolución administrativa inicial del expediente; y como esta resolución es la que origina la supuesta violación de los derechos reclamados por la recurrente, puesto que, conforme al art. 43.1 de la LOTC, la reclamación ante la Magistratura de Trabajo cumple la finalidad de «agotar la vía judicial procedente» a que se refiere dicho precepto, sin que sea imputable a la Sentencia «de modo inmediato y directo» la vulneración denunciada en el recurso, es obvio que la citada resolución administrativa, íntegramente considerada, no vulnera ni afecta a ningún derecho constitucional que haya de preservarse o restablecerse a la recurrente. Porque aunque afectara al derecho de igualdad del art. 14 de la Constitución el requisito de la edad -que, como seguidamente veremos, no le afecta- se mantendrían las demás causas apreciadas por la resolución administrativa para desestimar la solicitud de la actora. Y como éstas no han sido impugnadas por la recurrente, carecería de finalidad, en todo caso, el tema de constitucionalidad por ella planteado, omitiendo las demás circunstancias concurrentes en el caso.

3. Pero es que, además, prescindiendo de lo razonado en el fundamento anterior y abordando el problema desde el ángulo en que se plantea por la actora, no se da la infracción del principio de igualdad en que se basa su demanda. Considera la demandante que no es razonable utilizar la edad como factor diferenciador para otorgar o no el incremento de pensión a los que -como ella-, declarados incapaces en grado de invalidez permanente total para su profesión habitual, por no haber cumplido cincuenta y cinco años se les deniega el incremento y se les sitúa, por tanto, en peor condición que a los beneficiarios que hayan cumplido dicha edad.

No puede acogerse esta argumentación. El art. 136.2 de la L.G.S.S. introduce el incremento de pensión en la llamada por la doctrina «invalidez permanente total cualificada», atendiendo no sólo a la capacidad física residual (la tenida en cuenta para determinar el grado de invalidez permanente total para la profesión habitual), sino también a otros factores que, añadidos a aquélla, entrañan una mayor dificultad real en la posibilidad de iniciar una nueva actividad laboral. Y para compensar esa mayor dificultad en la «capacidad de ganancia», se señalan en el citado precepto unas circunstancias (edad, falta de preparación general o especializada y circunstancias sociales y laborales del lugar de residencia) que, por derivarse de ellas la presunción de esa mayor dificultad, ha tenido en cuenta el legislador para el otorgamiento del incremento de pensión. Prescribir estas circunstancias no es, en modo alguno, discriminar a quienes no las tengan, sino compensar a quienes las padecen para que su situación de capacidad laboral se aproxime a la de aquellos. No hay, pues, infracción del principio de igualdad en la Ley, por lo establecido en el citado precepto, sino que la finalidad del mismo responde y respeta dicho principio.

Despejada la constitucionalidad de precepto legal, resta por examinar si la determinación reglamentaria, a la que se remitía la Ley, de fijar en cincuenta y cinco años la edad que sin precisión concreta establecía el art. 136.2 de la L.G.S.S., incide en la desigualdad denunciada por la demandante. La contestación ha de ser negativa. El Reglamento, habilitado legalmente para ello, no ha establecido un límite desproporcionado que lesione derechos de los beneficiarios, sino que, posiblemente atendiendo condicionamientos financieros, ha concretado en dicha edad aquella que la Ley preveía, juntamente con otras circunstancias que se mantienen, como determinante de una mayor dificultad para encontrar nuevo trabajo. El Reglamento no altera, pues, como se sostiene en el recurso, el espíritu y finalidad de la L.G.S.S., sino que, manteniendo lo establecido en ella, concreta una de las circunstancias que, juntamente con las demás, pueden producir el efecto de incrementar la pensión de los afectados por la incapacidad a que la norma se refiere. Desde la perspectiva del principio de igualdad no vulnera, pues, el Reglamento lo establecido en el art. 14 de la Constitución, por las mismas razones expuestas respecto del art. 136.2 de la L.G.S.S. que le sirve de base.

En la interpretación que, siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la Sentencia recurrida ha hecho en este caso del art. 6 del Reglamento, no puede entrar el Tribunal Constitucional. Es un problema de legalidad ordinaria que corresponde resolver a los órganos judiciales de conformidad con lo dispuesto en el art. 117.3 de la Constitución.

FALLO

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

Desestimar el recurso de amparo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Esther R. P., en nombre de doña Josefa D. G., contra la Sentencia dictada por la Magistratura de Trabajo núm. 4 de Vizcaya, de fecha 13 de febrero de 1985.

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a veintidós de julio de mil novecientos ochenta y siete.