ATC 299/1983, 15 de Junio de 1983

El Procurador, don Tomás Alonso Colino, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de don José Navarro Beato, don Juan Ignacio Sahagún Inunciaga, don Fernando Caballero Ungría, doña María Esther Marquínez Martínez de Musitu, doña María Concepción García Vallejo, doña María de los Desamparados Lanuza Sanchís, doña María del Sagrario Gómez López, don Pedro Ruiz Macías, doña Victoria Angelina del Río Lozano, don José Luis Martín Polo, doña María Angeles Bueno Pérez, don Francisco Calderón Fernández, don Juan José Simón Sanz, don Tomás López San Miguel, doña María Isabel Trigo Colina, doña Ana Victoria Simón Jiménez y don Ernesto Funes Valero, formuló recurso de amparo contra la Sentencia de la Sala Segunda de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid, de 7 de marzo de 1983, apoyándose en los siguientes hechos sintéticamente expuestos: Haber reclamado formalmente ante el Presidente del Instituto Nacional de Investigaciones Agrarias (INIA), el 25 de septiembre de 1978, el reconocimiento del derecho a percibir incentivos en cuantía análoga a la de los Ingenieros Agrónomos, e igualarlos a los mismos en el complemento de prolongación de jornada, elevando el escrito, en su caso, a la Autoridad procedente con su informe para reconocerles tales derechos. El 23 de octubre de 1978, el Presidente del INIA desestima la reclamación por entender no existe infracción del ordenamiento jurídico en el mantenimiento de diferencias retributivas, por estar establecido en la disposición transitoria única del Real Decreto 1086/1977, de 13 de mayo, que la equiparación de las escalas del mismo nivel se efectuará gradualmente en cuatro ejercicios presupuestarios como máximo. INIA, dando por supuesta la competencia para resolver, lo hace en sentido desestimatorio. Contra tal resolución interpusieron los actores recurso de alzada ante el Ministerio de Agricultura y, subsidiariamente, el recurso de reposición a que aludía la notificación de dicho acuerdo, resolviéndose por Orden de 5 de octubre de 1979 de dicho Ministerio, declarándose incompetente para resolver el recurso de alzada. Contra esta Orden interpuso recurso de reposición ante el propio Ministerio, solicitando el reconocimiento de los derechos indicados y, en su caso, informe sobre la procedencia de tal derecho, remitiendo el expediente al Ministerio de Hacienda, para que propusiera la correspondiente resolución al Consejo de Ministros. Por resolución de 31 de julio de 1980, se desestimó expresamente este recurso, reconociéndose la facultad de los interesados de instar la iniciación de un expediente, pero que éste no es el caso, por pretenderse combatir un Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de enero de 1978, y que el Ministerio no puede modificar o corregir el mismo. Se interpuso contra dichas decisiones recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Territorial de Madrid, que fue resuelto por la Sentencia de 7 de marzo de 1983, recogiendo las peticiones de las partes y las resoluciones recaídas, y especificando que la Administración no se declaró incompetente para resolver el recurso de alzada, sino para conocer de la petición de revisar un acuerdo del Consejo de Ministros, a quien por normas vigentes corresponde regular la materia controvertida, estando ajustada a derecho la declaración de incompetencia del Ministerio de Agricultura.

En los fundamentos de derecho del amparo, luego de examinar la procedencia del recurso en el orden jurídico-procesal, en el jurídico material, alega que la Sentencia impugnada causa indefensión del art. 24 de la C.E., al asumir la posición de la Administración, incurriendo en denegación de justicia, sin que exista torpeza en el proceder de la parte, olvidándose el contenido del art. 8 de la Ley de Procedimiento Administrativo (L.P.A.). Asegura que la tramitación de los expedientes en la materia debatida supone la iniciativa del Ministerio de Agricultura, la propuesta del Ministerio de Hacienda, y la resolución pertenece al Consejo de Ministros, habiendo solicitado los actores, alternativamente, que se iniciare el procedimiento para conseguir sus derechos, y esto no se realizó. Los actores se limitaron a cumplir con lo que se le indicaba en las notificaciones que le hizo la Administración, que no le informaron correctamente sobre la vía jurídica a seguir, ni la Administración cumplió con su obligación de oficio de tramitar los recursos de acuerdo a su naturaleza y enviándolos al órgano competente, ni la Sentencia ha corregido esta situación, generando un auténtico desamparo judicial. Alega, a su vez, que los actores no impugnaron el acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de enero de 1978, y que el mantenimiento de la situación atenta claramente contra el principio de igualdad ante la Ley, en orden al derecho al percibo de las retribuciones solicitadas como los Ingenieros Agrónomos, lo que argumenta extensamente. Resumiendo lo expuesto, diciendo que el Ministerio se declaró incompetente en cuanto al fondo del asunto, a pesar de que previamente INIA se había declarado competente, y conoció del fondo del mismo, no advirtiéndose en las notificaciones sobre los recursos procedentes y la autoridad ante quien presentarlos, infringiendo el Ministerio remitir el expediente al organismo que consideraba competente para su resolución -art. 8 de la L.P.A.- no poniéndose la Administración de acuerdo con ella misma para determinar qué organismo era competente para tramitar la reclamación indicada, y, por fin, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con su Sentencia, ratificó y asumió la postura administrativa, con incumplimiento de obligaciones legales, notificaciones defectuosas y errores inducidos, es obvio que existe una violación del derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 de la C.E., debiéndosele reconocer la existencia de los derechos de los actores, violándose también el art. 14 de la misma.

La súplica de la demanda contra la Sentencia indicada es la de que, de conformidad con las razones expuestas, dicte en su día Sentencia otorgando el amparo que se solicita, declarando la nulidad de la Sentencia impugnada por violación de los arts. 24 y 14 de la Constitución y reconozca expresamente el derecho de mis mandantes a percibir idénticas retribuciones básicas y complementarias que las de los Ingenieros Agrónomos al servicio de INIA.

La Sección, por providencia, tuvo por parte al Procurador en la representación acreditada, haciéndole saber la posible existencia del siguiente motivo de inadmisión insubsanable: carecer la demanda manifiestamente de contenido que justifique una decisión de fondo por parte del Tribunal, según el art. 50.2 b) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), otorgando un plazo común al Ministerio Fiscal y a la parte recurrente, para que alegaren sobre el mismo.

El Ministerio Fiscal, en tal trámite, alegó: que el ataque contra la Sentencia que no entró en el fondo de la cuestión -régimen retributivo-, se apoya en la lesión de los arts. 14 y 24.1 de la C.E., no pudiendo existir la del principio de igualdad, porque no hace pronunciamiento alguno sobre las remuneraciones solicitadas. Que la súplica de la demanda se dirige a dejar sin efecto la Sentencia y a que se reconozca expresamente el derecho de los demandantes a percibir retribuciones básicas y complementarias idénticas que las de los Ingenieros Agrónomos, petición que sólo podría apoyarse en el art. 14 si la Sentencia hubiera decidido sobre el fondo, lo que no hizo, así como tampoco la resolución administrativa, al declararse incompetente.

La igualdad ante la Ley no es operativa, porque formalmente la Sentencia no hace declaraciones que entrañen desigualdad, y porque sustantivamente la igualdad exige un punto de comparación y en el caso de examen los funcionarios tienen el mismo nivel académico, pero sus cometidos son diferentes, lo que no permite la asimilación total, permitiéndose un diverso trato remunerativo, por lo que en tal sentido la demanda carece manifiestamente de contenido constitucional.

En relación a la falta de tutela jurídica, con indefensión por no tratar el fondo, presenta el tema de patrocinar una Sentencia acorde con lo pedido, siendo así que este alcance no es acogido en tal derecho, bastando con que exista una decisión judicial favorable o adversa, que decida razonadamente la cuestión planteada, y en el caso de examen tal resolución es extensamente motivada, aunque no llegue a la decisión que pretendían los recurrentes, y admitiera la incompetencia sin entrar a examinar el fondo, por lo que también por esta razón se duplica la carencia manifiesta de contenido constitucional. Suplicando se dicte auto en tal sentido, de acuerdo con el art. 50.2 b) de la LOTC.

La parte recurrente, en el mismo trámite, alegó en síntesis: en principio sobre la doctrina sentada por este TC, en relación a la causa de inadmisión debatida, el concepto de indefensión como estorbo, el principio in dubio pro actionis y sobre la línea de generosa admisibilidad mantenida por aquél. Seguidamente razonó sobre la falta de tutela judicial producida, tanto en la vía administrativa, como en la judicial, porque la administración es competente para conocer y decidir de su pretensión sobre incentivos y complementos: porque la pretensión ha sido bien planteada en vía administrativa, a pesar del mal funcionamiento de la Administración a través de una legislación caótica e inseguridad en las decisiones, sin torpeza procedimental de la parte; y porque la Administración de oficio debe tramitar los recursos, según el art. 114 de la Ley de Procedimiento Administrativo, remitiéndolos, si se declara incompetente, al órgano que sea competente, citando en tal sentido la Ley sobre derecho de petición y el art. 8.3 de la propia L.P.A. Manteniendo que la Administración y la Sentencia indujeron a los actores a error. Sobre el principio de igualdad del art. 14 de la C.E., afirma que la alegaron a mayor abundamiento para reforzar desde el punto de vista del fondo la procedencia del amparo, aunque comprende que, al no entrar la Sentencia en el fondo de la cuestión, difícilmente el Tribunal Constitucional puede decidir si existió o no la lesión de tal principio, lo que es materia del fondo. Finalmente, se pregunta por la pretensión ejercitada en el amparo, y luego de asegurar que ahora pide la admisión a trámite del recurso, precisa que no pretende con el amparo obviamente la revocación de la Sentencia indicada, para que por orden del Tribunal Constitucional fuera sustituida por otra favorable al reconocimiento de los derechos de los demandantes, pues aquél no se puede subrogar en competencias propias de la jurisdicción contencioso-administrativa, siendo en definitiva lo que pretenden, según los arts. 53 y 54 de la LOTC, que se les otorgue el amparo, con subsiguiente revocación de la Sentencia y con reconocimiento expreso del derecho a los actores, a que la Administración, a través de sus órganos competentes para ello, se pronuncie, positiva o negativamente, sobre la reclamación planteada, a saber, que los demandantes titulados universitarios superiores de INIA tienen o no derecho a ser retribuidos en relación con los conceptos alegados, en la misma cuantía que los Ingenieros Agrónomos del propio INIA. Y suplicó se acordara la admisión a trámite y ulterior sustanciación en la forma legalmente prevista del recurso de amparo.

Fundamentos:

Las cuestiones jurídicas que pueden calificarse y resolverse en el recurso de amparo han de ser aquellas que fueron objeto del conocimiento y de las decisiones de los poderes públicos en su propio contenido y significación, no debiendo admitirse falta de congruencia entre las decisiones previas y los temas fundamentales de amparo, con ultra petitio pretensional, que desborde su real contenido, ni que se exija decidir pretensiones no tratadas en instancia judicial ordinaria, cuando tenían que ser por ella previamente resueltas, para que este Tribunal pueda comprobar y decidir la posible vulneración de los derechos fundamentales y libertades públicas de los ciudadanos, de manera adecuada no remediada por los órganos judiciales, y no actuar ex novo.

Para conocer si existe o no en el caso de examen esa necesaria congruencia entre los procesos, resulta indispensable exponer sintéticamente las actuaciones básicas seguidas por los recurrentes ante la Administración y la jurisdicción contencioso-administrativa, con la precisión de las cuestiones planteadas y decididas, así como la pretensión ejercitada en el amparo ante este Tribunal.

Los actores solicitaron del Instituto Nacional de Investigaciones Agrarias (INIA) el reconocimiento del derecho a percibir incentivos y complementos de prolongación de jornada en igual cuantía que los Ingenieros Agrónomos, siendo desestimada la reclamación en el fondo por INIA, interponiendo aquéllos recursos de alzada ante el Ministerio de Agricultura, y de reposición potestativa, resolviéndose el primero por Orden de 5 de octubre de 1979, declarándose tal órgano incompetente, y fracasando el remedio de reposición contra esta decisión, así como la pretensión formulada en los mismos para que se enviara el expediente al Ministerio de Hacienda, a fin de que propusiera la correspondiente resolución al Consejo de Ministros, al ser desestimado por resolución de 31 de julio de 1980 (por entender que combatía el acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de enero de 1978, el cual no podía modificar o corregir). Contra estas decisiones, se formuló recurso contencioso-administrativo, suplicando que se reconociera a los actores, con efectos a partir de dicho acuerdo del Consejo de Ministros, el derecho a percibir los incentivos y complementos antes indicados, lo que fue denegado por Sentencia de 7 de marzo de 1983, al estimar bien realizada la declaración de incompetencia por el Ministerio de Agricultura, por corresponder al Consejo de Ministros regular y decidir la materia controvertida, «sorprendiéndose el Tribunal de que el recurso no se promoviera con el fin de combatir las razones legales alegadas por la Administración para declarar su incompetencia, y la competencia de tal Consejo, haciéndolo sin embargo de una decisión sobre el fondo del tema no tratado por la Administración.

La pretensión de la demanda de amparo se concreta en solicitar se declare nula la Sentencia impugnada por violación de los arts. 24 y 14 de la C.E., reconociendo a los actores el derecho a percibir idénticas retribuciones básicas y complementarias que las de los Ingenieros Agrónomos al servicio de INIA.

De lo acabado de exponer resulta claramente determinado que, frente a la declaración de incompetencia de la Administración -Ministerio de Agriculturapara conocer de la pretensión, se indicó el órgano competente para decidirla -en Consejo de Ministros-, y los actores, en vez de recurrir ante éste, sometieron a la jurisdicción contencioso-administrativa, no el tema de la competencia negativa y positiva, sino el fondo de la pretensión, que no había sido tratado por la Administración competente, recibiendo del órgano judicial respuesta confirmando la competencia, sin decidir la pretensión, pero tal parte, continuando su actuación, presentó el amparo, no sobre esas declaraciones referidas a la competencia, sino como explícitamente lo demuestra el suplico de la demanda, tratando de resolver el tema de fondo, que no había sido tratado por la Administración, ni por la jurisdicción común, y sobre el que por ello no se ha podido producir vulneración alguna que lesione el art. 14 de la C.E., al faltar, de un lado, decisión, de otro, desigualdad creada y, por fin, término de comparación, como reconoce explícitamente el propio recurrente en el escrito de alegaciones.

En relación a la alegada infracción del art. 24 de la C.E., no puede aceptarse la posición mantenida por la parte recurrente en instancia judicial y en amparo, distinguiendo en el trámite del expediente la iniciativa del Ministerio de Agricultura, la subsiguiente propuesta del Ministerio de Hacienda, y, por último, la resolución del Consejo de Ministros, estando obligado el primero de ellos a remitir dicho expediente al organismo que considere competente para su resolución, según el art. 8 de la Ley de Procedimiento Administrativo (L.P.A.), tal y como los actores habían solicitado de él, sin conseguirlo, achacándole ausencia, de tutela judicial a un órgano administrativo. Y no puede acogerse esta alegación, destinada a eludir la consecuencia de la falta de actuación de los actores, achacándola a la caótica actuación de la Administración, porque además de no intentar justificar en qué normas se apoyaban para pretender la iniciación del expediente ante un órgano incompetente, cuando debían efectuarlo según se precisara ante el competente Consejo de Ministros, pues es lo cierto, que dicho art. 8 de la L.P.A. sólo impone, en supuestos de declaración de incompetencia para resolver un asunto, la remisión de las actuaciones directamente al órgano competente «si dependiere del mismo Departamento ministerial», circunstancia que en absoluto concurre en el caso de estudio, al tratarse de Departamentos ministeriales distintos, siendo por el contrario de directa aplicación lo dispuesto en los arts. 39 y 40 de la Ley de Conflictos Jurisdiccionales de 17 de julio de 1948, que refiriéndose en el art. 1 a los conflictos de atribuciones que se promueven entre los diversos Departamentos ministeriales negativamente, al declararse incompetente uno de ellos, por razón de la materia, para conocer de un negocio, disponen expresamente, «sin que de oficio procedan a remitir las actuaciones a las Autoridades de orden distinto, que estimaren competentes para entender del asunto», «pudiendo el interesado recurrir a la jurisdicción que resulte competente».

De lo expuesto se deduce que no correspondía al Ministerio de Agricultura, al estimarse órgano incompetente, enviar el expediente al Consejo de Ministros, por sólo proceder su abstención en tal sentido, y el impulso a la parte recurrente, para iniciar ante ese Consejo la declaración de competencia y la decisión, previos los informes y trámites oportunos que fueren procedentes, a cuyo efecto podría reclamar el expediente, si lo consideraba necesario.

En definitiva, se ha incurrido en falta de congruencia entre las situaciones creadas ante la Administración y el proceso de instancia y el recurso de amparo, porque teniendo que plantear ante el Consejo de Ministros la cuestión de su competencia y la cuestión de fondo -rehusadas por el Ministerio de Agricultura-, en la forma que determina el art. 13 del Decreto 157/1973, de 1 de febrero, en relación con el Decreto 1066/1977, de 13 de mayo, disposición transitoria, se omitió hacerlo, y se entabló la cuestión de fondo ante la jurisdicción contencioso-administrativa, sin haber decisión previa de fondo en la vía administrativa, decisión de fondo que tampoco se acogió en la vía judicial, al confirmar ésta la declaración de incompetencia de aquélla, reiterándose la falta de congruencia en el recurso de amparo con la pretensión de fondo antes expuesta, sin que pueda admitirse su cambio que en el escrito de alegaciones del incidente de inadmisión se ha tratado de efectuar, al pretender variar el contenido del amparo sin poder hacerlo, al pedirse el reconocimiento del derecho a que la Administración a través de sus órganos competentes se pronuncie sobre la reclamación retributiva, y no ya este Tribunal, toda vez que el mismo no podría de oficio, sin realizar un prohibido juicio de mera legalidad, revisar la incompetencia decretada por el Ministerio de Agricultura, ni tampoco vincular al Consejo de Ministros, ni a cualquier otro órgano en abstracto, a que se declarasen competentes y resolviesen el fondo, pues el Tribunal Constitucional no es un órgano destinado a precisar en abstracto los órganos competentes a los que antes tenía que haber acudido la parte actora para obtener una decisión, y ninguna de las dos cosas hasta ahora han sucedido, por falta de impulso concreto de los actores, resultando imposible a este Tribunal pronunciarse per saltum fuera de su específico contenido.

Quedando antes argumentada la no existencia de vulneración alguna del art. 14 de la C.E. es evidente que tampoco existe la del art. 24.1 por indefensión, ya que ésta no puede producirla la declaración de incompetencia de un órgano que impide el examen de fondo de la pretensión, cuando entiende que pertenece la competencia a otro distinto y ante ella se deben ejercitar los derechos, pudiéndose generar entre ellos incluso un conflicto jurisdiccional negativo a resolverse en forma legal, máxime cuando este Tribunal no ha sido requerido para levantar tal incompetencia ni podía hacerlo tampoco, al no poder entrar a efectuar juicio de mera legalidad.

A consecuencia de todo ello resulta evidente, que la demanda de amparo no puede ser admitida a trámite, según el art. 50.2 b) de la LOTC, al faltar cualquier afectación a los derechos fundamentales que se dijeron vulnerados, por no haberse comprobado en este trámite, atendiendo a las razones expuestas.

Es sin embargo evidente que los actores pueden solicitar del Consejo de Ministros la declaración de su competencia para conocer del posible derecho a que se le reconozcan las retribuciones básicas y complementarias de referencia, puesto que la declaración de incompetencia del Ministerio de Agricultura así lo entendió, como también la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, y este derecho no se ha agotado, ni puede entorpecerlo este recurso de amparo inadmitido, que deja expedito tal camino administrativo.

Fallo:

La Sección acordó:Inadmitir a trámite la demanda de amparo formulada por el Procurador don Tomás Alonso Colino en representación de las personas nombradas al comienzo de esta resolución, y el archivo de las actuaciones, sin perjuicio de lo expuesto en el párrafo final del fundamento jurídico 6 de esta resolución.Madrid, a quince de junio de mil novecientos ochenta y tres.