ATC 227/1988, 16 de Febrero de 1988

1. El Letrado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno de la Nación, mediante escrito de 12 de septiembre de 1987, planteó recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 12/1987, de 25 de mayo, del Parlamento de Cataluña, sobre regulación del transporte de viajeros por carretera mediante vehículos de motor y, concretamente, contra sus arts. 2.1, 10, 11, 12, 13, 14,42.6, 53 b) y c), 54 e) e i), Disposición transitoria cuarta y Disposición transitoria sexta, por entender que vulneran el orden constitucional de competencias, con invocación expresa del art. 161.2 de la Constitución, al objeto de que fuese ordenada la suspensión de las disposiciones impugnadas.

2. Por providencia de la Sección Tercera del Pleno de este Tribunal de 16 de septiembre de 1987, se acordó admitir el recurso de inconstitucionalidad a trámite y se dio traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Parlamento y al Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, teniéndose por producida la suspensión de la vigencia y aplicación de la Ley objeto del recurso desde la fecha de su formalización, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 30 LOTC, lo que se participó a los Presidentes del mencionado Parlamento y del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña y se publicó en los periódicos oficiales del Estado y de la Comunidad Autónoma. El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña se personó y presentó escrito de alegaciones el 20 de octubre último, en solicitud de que se dicte Sentencia declarando que los preceptos impugnados de la Ley catalana 12/1987, de 25 de mayo, se ajustan a la Constitución y al Estatuto de Autonomía de Cataluña. El Parlamento de Cataluña, mediante escrito de su Presidente, recibido el 22 de octubre último, formula alegaciones en solicitud de que se dicte Sentencia por la que se desestimen las peticiones contenidas en la demanda, declarando expresamente la constitucionalidad y plena validez de los preceptos impuganados de la Ley 12/1987, del Parlamento de Cataluña.

3. Por providencia de la Sección Tercera del Pleno de este Tribunal de 20 de enero último, se acordó que, próximo a finalizar el plazo de los cinco meses que señala el articulo 161.2 de la Constitución, desde que se produjo la suspensión de los preceptos impugnados en el presente recurso de inconstitucionalidad, se oiga a las partes personadas en el mismo, Letrado del Estado, Presidente del Parlamento de Cataluña y Abogado representante del Consejo ejecutivo de la Generalidad de esa Comunidad Autónoma, para que, en el plazo común de cinco días, expongan lo que estimen procedente acerca del mantenimiento o levantamiento de dicha suspensión.

4. El Letrado del Estado, en escrito recibido el 29 de enero último, manifiesta que procede el mantenimiento de la suspensión; a cuyo efecto formula las siguientes alegaciones: El levantamiento de la suspensión produciría graves perjuicios al Estado, a terceros y a la seguridad jurídica, creando graves distorsiones en la aplicación de la Ley estatal, Ley 16/1987, que se encuentra pendiente de un recurso de inconstitucionalidad. seguido bajo el núm. 1.390/1987, pero que no por ello deja de producir plenamente sus efectos jurídicos. En cuanto al art. 2.1 de la Ley impugnada, dice el Letrado del Estado que, al extender el ámbito de aplicación de la Ley a los transportes que se exploten íntegramente en Cataluña, se está excluyendo la aplicación de las normas estatales cuando se trate de tramos de líneas de competencia estatal, que se explotan independienetemente del resto de la concesión, y, por tanto, considera la Ley que el transporte- en tal caso es de competencia de la Generalidad. La entrada en vigor de tal precepto da lugar a que la Comunidad Autónoma pueda adoptar cualquier decisión sobre tales tramos perturbando el funcionamiento del servicio. Respecto a los arts. 10, 11, 12, 13, 14, 54 i) y Disposiciones transitorias cuarta y sexta, señala que se refieren al acceso a la profesión de transportista y a las profesiones auxiliares del transporte, y que si se levanta la suspensión de estos preceptos, una vez determinada reglamentariamente la autoridad competente (art. 11.5), la Generalidad expedirá las licencias de calidad a que se refiere la Ley, y, en cualquier caso en 1988 se exigirá el cumplimiento de los requisitos señalados de capacitación profesional, excluyéndose la aplicación de la L.O.T.T. Ello provocaría una inseguridad jurídica grave para los transportistas de Cataluña, que podrían ser sancionados, aunque poseyeran la licencia de calidad, de acuerdo con el art. 140 f) de la L.O.T.T., o, en caso contrario, en virtud de lo dispuesto en el art. 54 i) de la Ley catalana. En cuanto al art. 42.6, dice el Letrado del Estado que, en cirtud de este precepto, las autoridades autonómicas podrán alterar horarios, itinerarios y frecuencia en los tramos intracomunitarios de servicios que son de competencia estatal por exceder de su territorio. Si se levanta la suspensión de los arts. 53 b) y c) y 54 e), las infracciones descritas en ellos serán sancionadas de acuerdo con esta Ley, en lugar de serlo en aplicación de L.O.T.T. Una Sentencia apreciando la inconstitucionalidad de estos preceptos implicaría la anulidad de las sanciones impuestas y, probablemente, que quedasen sin sanción las infracciones. Termina señalando el Letrado del Estado que la existencia de una completa normativa estatal en los aspectos y extremos que son objeto de impugnación, sin perjuicio de la Sentencia que recaiga en su día, determina que la suspensión de los preceptos no produzca perjuicio alguno a la Comunidad Autónoma.

5. El Parlamento de Cataluña, en escrito de su Presidente, recibido el I de febrero último, manifiesta que se ratifica en su escrito de alegaciones, y como sea que en el mismo se sotenía la constitucionalidad de los preceptos impugnados, considera que no debe prorrogarse la suspensión, y, por tanto, de conformidad con el art. 77 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, entiende que debería levantarse.

6. El Consejo Ejecutivo de la Generalidad, en escrito que se recibe el 2 de febrero último, estima necesario el levantamiento de la suspensión que pesa sobre los preceptos objeto de impugnación en el recurso de autos, por cuanto de la misma dimanan graves perjuicios para la Generalidad de Cataluña, que ve impedido el ejercicio de su competencia de carácter exclusico en materia de transportes, reconocida por el art. 9.15 del Estatuto de Autonomía, en tanto que, de la vigencia y aplicación de tales preceptos no puede derivar perjuicio alguno ni para el interés general, ni para el del sector del transporte, ni tampoco para la competencia estatal sobre dicho sector. Señala el Abogado de la Generalidad, en relación a la impugnación del art. 2 de la Ley, que el empleo del concepto de explotación, referido a los transportes a los que era de aplicación la Ley 12/1987, no tenía un contenido distinto del del criterio previsto en los arts. 149.1.21 de la Constitución y 9.15 del Estatuto de Autonomía ni iba más allá de una pura sinonimia terminológica. En relación con la impugnación de los artículos 10, 11, 12, 13, 14, 54.1 y Disposiciones transitorias cuarta y sexta, dice que tales preceptos en absoluto vulneran el orden constitucional vigente ni contradicen la normativa estatal sobre el particular, que puede calificarse de prácticamente equivalente, a tenor de lo previsto en los arts. 42 a 46 de la Ley 16/1987, de Ordenación de los Transportes Terrestres. A mayor abundamiento, señala que la regulación establecida por los referidos arts. es perfectamente conforme a los mandatos de la Directiva CEE 74/562, de 12 de noviembre, y demás disposiciones comunitarias europeas relativas al acceso a la profesión de transportista de viajeros por carretera. En cuanto a las cuestiones planteadas en el recurso respecto al art. 42.6 de la Ley, indica el escrito, se reducen también a una mera cuestión terminológica de forma que no se atribuye a la Generalidad otra función que la de ejercer la coordinación de los servicios de transporte de competencia autonómica, cuando éstos deben ser coordinados con servicios de transporte de competencia estatal. Así, no puede deducirse del artículo en cuestión una atribución de funciones que vaya más allá de la competencia que tiene atribuida la Generalidad, ni puede deducirse de la dicción literal del precepto perjuicio alguno para el sector del transporte. De los arts. 53 b) y c) y 54 e) de la Ley 12/1987, al tipificar determinadas sanciones, lo hacen exclusivamente desde el punto de vista de la seguridad de los usuarios del transporte, inmanente a la competencia autonómica y ajeno a la estatal de tráfico y circulación de vehículos de motor. Concluye el Abogado de la Generalidad afirmando que la valoración de los perjuicios resultantes del mantenimiento de la suspensión, es decir, el bloqueo al ejercicio de la competencia autonómica y a la ausencia de una regulación sectorial del transporte de viajeros propia de Cataluña, es con mucho superior a los perjuicios que derivan del levantamiento de tal suspensión, que, inequívocamente, deben calificarse de inexistentes.

Fundamentos:

1. Acordada en virtud de lo dispuesto por el art. 161.2 de la Constitución, la suspensión de la Ley 12/1987, de 28 de mayo, del Parlamento de Cataluña, sobre regulación del transporte de viajeros por carretera mediante vehículos a motor, recurrida por el Gobierno de la Nación en lo relativo a los arts. 2.1, 10, 1 1, 12, 13, 14, 42.6, 53 b) y c), 54 e) e i), Disposición transitoria cuarta y Disposición transitoria sexta, y a punto de transcurrir el plazo de cinco meses dentro del cual, con arreglo a dicho precepto constitucional, deberán ratificarse o levantarse la suspensión acordada, se está en el caso de adoptar la resolución procedente sobre la suspensión, sin prejuzgar la cuestión de fondo planteada en el recurso y ponderando tan sólo los perj uicios que, sobre los intereses jurídicamente tutelables, pudieran derivarse de una u otra medida, según las alegaciones formuladas al respecto por las partes, sin tener en cuenta ahora los argumentos relativos a la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los preceptos impugnados.

2. Dada la distinta naturaleza de la materia regulada por los preceptos recurridos, no procede dar el mismo tratamiento al mantenimiento o suspensión de su vigencia, sino que habrá de distinguirse el alcance y consecuencias que, para los intereses generales o particulares, puedan derivarse de los diferentes preceptos impugnados, partiendo del criterio sostenido por este Tribunal favorable al reconocimiento de la vocación de eficacia de todos los actos de los poderes públicos.

3. El primero de los preceptos recurridos es el art. 2.1 de la Ley 12/1987, de 28 de mayo. La impugnación se refiere a que, al señalarse en el inciso inicial de este precepto, la aplicación de la ley «a los transportes que transcurran o se exploten íntegramente por el territorio de Cataluña», esta última expresión -«que se exploten»- excede de la competencia autonómica, puesto que la explotación pudiera comprender tramos de la competencia estatal, «independientemente del resto de la concesión». Se señalan por el Agobado del Estado como perjuicios que, de levantarse la suspensión podrían producirse, los derivados de que la Generalidad únicamente tendría en cuenta los intereses de Cataluña, púdiendo resultar afectados tramos de la competencia estatal. Mas, como señala el Letrado de la Generalidad, los términos utilizados por el precepto -«transportes que transcurran o se exploten íntegramente por el territorio de Cataluña»- no van «más allá de una pura sinonimia terminológica» y, por tanto, su vigencia no puede originar los perjuicios que se señalan. A los efectos de la suspensión ha de acogerse esta interpretación de la Generalidad, puesto que la hipotética invasión de decisiones sobre tramos de la competencia estatal no se produciría por la utilización en el precepto de la palabra «explotación», sino por la realidad a que en cada caso afectan las medidas adoptadas, medidas cuya extralimitación no podría ampararse en la palabra «explotación» utilizada por este artículo.

4. Los arts. 10, 11, 12, 13 y 14 de la Ley recurrida integran el Capítulo Primero del Título II de la misma, que, bajo la rúbrica «de la forma de acceder a la profesión de transportista y a las profesiones auxiliares del transporte», regulan la materia así enunciada a través de las llamadas por la Ley «licencias de calidad». El levantamiento de la suspensión de estos preceptos entrañaría, caso de ser anulados por la resolución de fondo que se dicte en este recurso, los perjuicios derivados de la inseguridad jurídica, tanto los relativos a las licencias de calidad otorgadas a su amparo, como los invocados por el Abogado del Estado en orden a que «los transportistas de Cataluña podrían ser sancionados, aunque poseyeran la licencia de calidad, de acuerdo con el art. 140 b) de la Ley de Ordenación de Transportes Terrestres, o, en caso contrario, en virtud de lo dispuesto en el art. 54 i) de la Ley Catalana». Frente a estos posibles perjuicios, el Letrado de la Generalidad no precisa los que a ésta produciría el mantenimiento de la suspensión. se limita a señalar que los indicados arts. no contradicen la Constitución y que se ajustan a la normativa comunitaria europea y a la estatal. Alegaciones que, como hemos dicho, son ajenas a la medida simplemente preventiva de que ahora se trata. Procede por ello mantener la suspensión de la vigencia de los citados artículos, integrantes del Capítulo Primero del Título II de la Ley, así como del art. 54 i) y. Disposiciones transitorias cuarta y sexta, por referirse también estas normas a cuestiones que tienen conexión directa con dichos preceptos, bien desde el ángulo de la sanción [artículo 54 i)] o de la temporalidad de sus efectos.

5. El art. 42.6, también impugnado, dispone lo siguiente: «La Administración Autonómica coordinará, en lo que afecta a los tránsitos autonómicos, los transportes de la Comunidad Autónoma y los estatales cuando los itinerarios de éstos pasen por el territorio de Cataluña». El Letrado del Estado señala como perjuicios que pueden derivvarse de la vigencia de este precepto, que las medidas de coordinación que adopte la Generalidad sobre el tránsito de los itinerarios estatales que pasen por el territorio de Cataluña, pueden adoptarse «valorando el interés público autonómico, por lo que en la mayoría de los casos perjudicarán al transporte intercomunitario y al interés público protegido por el Estado». El Letrado de la Generalidad alega, por su parte, que se trata de una simple cuestión terminológica de la que no puede traducirse «una atribución de funciones que vaya más allá de la competencia que tiene atribuida la Generalidad, ni puede deducirse de la dicción literal del precepto perjuicio alguno para el sector del transporte».

   De la referencia expresa que hace el precepto al tránsito de los itinerarios estatales «que pasen por el territorio de Cataluña», y sin perjuicio de lo que definitivamente se resuelva, no cabe excluir que pudiera exceder de la simple cuestión terminológica a que alude el Letrado de la Generalidad, haciendo posibles, por tanto, los perjuicios señalados por el Abogado del Estado. Por ello procede mantener la suspensión del número 6 del art. 42, exclusivamente en lo relativo a los tránsitos estatales «cuando los itinerarios de éstos pasen por el territorio de Cataluña».

6. Finalmente se impugnan en el recurso los apartados b) y c) del art. 53, y el apartado e) del art. 54. Se trata de la clasificación como muy graves (art. 53) o como graves (art. 54), de determinadas faltas. Para el Letrado del Estado la vigencia de estos apartados, levantada la suspensión, puede producir el perjuiio de que las sanciones que se impongan con arreglo a esta Ley en lugar de a la L.O.T.T., podría producir la nulidad de las mismas si se acuerda la inconstitucionalidad de estos preceptos y «ello implicaría -a juicio del Abogado del Estado- la nulidad de las sanciones impuestas y, probablemente, que quedasen sin sanción las infracciones». Para el Letrado de la Generalidad, la tipificiación de estas sanciones se hace «exclusivamente desde el punto de vista de la seguridad de los usuarios de transporte, inmanente a la competencia autonómica y ajeno a la estatal de tráfico y circulación de vehículos de motor». No pueden apreciarse en este trámite los perjuicios que como probables apunta el Abogado del Estado, porque la nulidad de estos preceptos no acarrearía necesariamente la impunidad de las conductas que en ellos se sancionan.

   Fallo:

   Por lo expuesto, el Pleno acuerda mantener la suspensión de la vigencia de los artículos 10, 11, 12. 13 y 14, integrantes del Capítulo Primero, Titulo II, de la Ley 12/1987 de 28 de mayo, del Parlamento de Cataluña, y por conexión con los citados preceptos, del art. 54 i) y Disposiciones transitorias cuarta y sexta, así como la del art. 42.6, exclusivamente en su último inciso relativo a la coordinación por la Comunidad Autónoma de los itinerarios estatales cuando pasen por el territorio de Cataluña, y levantar la suspensión de los demás preceptos impugnados [art. 2. 1, 42.6, salvo su último inciso, 53 b) y c) y 54 e) de la Ley recurrida].Publíquese en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma de Cataluña».Madrid, a dieciséis de febrero de mil novecientos ochenta y ocho.