ATC 465/1989, 19 de Septiembre de 1989
| Fecha de Resolución | 19 de Septiembre de 1989 |
| Emisor | Tribunal Constitucional - Pleno |
| ECLI | ES:TC:1989:465A |
| Número de Recurso | 598/1989 |
Extracto:
Suspensión de disposiciones de las Comunidades Autónomas impugnadas por el Gobierno: levantamiento de la suspensión.
Preámbulo:
El Pleno, en su reunión del día de hoy y en el asunto de referencia, ha acordado dictar el siguienteAUTO
Antecedentes:
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El Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación, mediante escrito presentado en este Tribunal el 31 de marzo de 1989, planteó conflicto constitucional positivo de competencia y subsidiariamente impugnación al amparo del Título V de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), frente a la Generalidad de Cataluña, en relación con la Orden de 15 de febrero de 1989, de la Consejería de Agricultura, Ganadería y Pesca, por la que se declara a Cataluña zona libre de peste equina africana y se establece un Plan de vigilancia y prevención de esta enfermedad, concretamente contra el anexo de tal Orden, y dentro de él, contra la parte denominada «Medidas de control y vigilancia del movimiento de animales» procedentes de fuera del ámbito territorial de Cataluña (núms. 1, 2 y 3, salvo el segundo inciso), con invocación expresa del art. 161.2 de la Constitución, al objeto de que fuese ordenada la suspensión de la parte del anexo de la Orden impugnada.
Por providencia de la Sección Primera del Pleno de este Tribunal, de 17 de abril de 1989, se tuvo por planteado el conflicto y se dio traslado de la demanda y documentos presentados al Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, según determina el art. 82.2 de la LOTC, participándole a su Presidente la suspensión de la vigencia y aplicación de la parte del anexo de la Orden impugnada conforme disponen los arts. 64.2 y 77 de la LOTC; se dirigió oficio al Presidente de la Audiencia Territorial de Barcelona para conocimiento de la Sala de lo Contencioso- Administrativo correspondiente, según dispone el art. 61.2 de la LOTC; y se publicó la formalización del conflicto y la suspensión acordada en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña».
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El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña presentó escrito de alegaciones el 1 de junio de 1989, en solicitud de que se dicte en su día Sentencia por la que, desestimando la pretensión adversa, se declare que corresponde a la Generalidad de Cataluña la competencia controvertida y que los preceptos impugnados se ajustan a lo dispuesto en la Constitución y el Estatuto de Autonomía de Cataluña.
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Por providencia de la Sección Primera, de 25 de julio último, se acordó oír a las partes personadas en el conflicto, para que, en el plazo común de cinco días, expusieran lo que estimasen procedente acerca del mantenimiento o levantamiento de dicha suspensión.
El Abogado del Estado, en escrito recibido el 28 de julio siguiente, solicita el mantenimiento de la suspensión, de acuerdo con las siguientes alegaciones:
La parte de la Orden que se impugna consiste en una serie de medidas aplicables al movimiento de animales procedentes de fuera del ámbito territorial de Cataluña. Tales medidas suponen unos requisitos y documentación que deben cumplirse y obtenerse fuera del ámbito territorial catalán; su incumplimiento simplemente posibilita la entrada en este territorio de los animales afectados. Puede verse prima facie que estas medidas suponen una grave restricción al mandato de libertad de circulación previsto en el art. 139.2 de la Constitución, ya que suponen, sin paliativo, la prohibición de entrada en caso de incumplimiento. Es pues, una verdadera barrera territorial, la que aquí se establece. Sólo la concurrencia de excepcionales circunstancias puede justificar el levantamiento de la suspensión de una norma de esta naturaleza. El levantamiento de la suspensión supondría la aparición de esta barrera territorial. Los movimientos intercomunitarios de los animales afectados quedarían gravemente obstaculizados, y dada la severidad de las medidas, muchas veces totalmente impedidos. Dado el carácter prohibitivo de la medida, ésta se consuma definitivamente por su simple aplicación, produciendo por tanto perjuicios de muy difícil reparación en el plano afectado (movimiento de animales). Por el contrario, el Ahogado del Estado señala que el mantenimiento de la suspensión no puede suponer perjuicios validamente previsibles para la Comunidad Autónoma, y mucho menos que concurran las excepcionales circunstancias antes señaladas. No cabe válidamente suponer que las demás Comunidades Autónomas van a incumplir sus obligaciones en la previsión de la peste equina, con el establecimiento de las medidas necesarias para evitar su contagio, y, por tanto, en su caso, con las inmovilizaciones necesarias. Debe presumirse lo contrario y, por tanto, que la protección sanitaria de Cataluña, en cuanto a los animales que provengan fuera de su territorio, está garantizada por los poderes públicos, con inclusión de las restantes Comunidades Autónomas.
El Consejo Ejecutivo de la Generalidad, en escrito recibido el 3 de agosto último, solicita el levantamiento de la suspensión en su día acordada. Con independencia de la resolución que en su día se dicte dirimiendo el presente conflicto, se estima necesario el levantamiento de la suspensión que pesa sobre el precepto objeto de impugnación, porque de la misma dimanan graves perjuicios para los intereses del sector y para la Generalidad de Cataluña. El origen de este conflicto se halla en el distinto valor o alcance dado por el Gobierno del Estado y por la Generalidad de Cataluña a la parte del anexo denominada «Medidas de control y vigilancia del movimiento de animales» procedentes de fuera del ámbito territorial de Cataluña (núms. 1, 2 y 3, salvo el segundo inciso) de la Orden de 15 de febrero de 1989. Así mientras la actora ha entendido que se trata de una norma relativa a la coordinación general de la sanidad, la Generalidad ha alegado y entiende que atañe únicamente al título competencial de agricultura y ganadería y no puede encajarse dentro del ámbito material genérico de la sanidad. La peste equina no es una zoonosis, es decir, no es una enfermedad que puede ser transmitida por los animales al hombre. Por tanto, en nada puede afectar a la salud humana. Además, la Orden de 15 de febrero de 1989 no vulnera la libre circulación de bienes, ya que los requisitos de sanidad animal establecidos para la circulación de équidos resultan proporcionados a los perjuicios que se quieren evitar y adecuados a la finalidad perseguida. Por otra parte, son requisitos equivalentes a los que internacionalmente se consideran como prevención adecuada de la peste equina. La libertad de circulación de mercancías, y en este caso el ganado caballar, no puede ser entendida como un valor absoluto y sin cortapisas o límites de ninguna clase. Pueden ser diversas las causas que obliguen razonablemente a limitar el ejercicio de esa libertad, y no por ello esas medidas limitadoras han de ser calificadas de atentadoras a lo proclamado en el art. 131.1 de la Constitución. Particularmente cuando, como sucede en este caso, las limitaciones a la libre circulación tienen su fundamento en cuestiones de sanidad animal, y la naturaleza de las medidas adoptadas resulta proporcionada a los valores protegidos, puesto que en modo alguno se establece un cierre absoluto de la circulación de équidos, sino que tan sólo se exige la observancia de unas prevenciones sanitarias para el traslado de esos animales. Los efectos extraterritoriales son accesorios e instrumentales y no desvirtúan la competencia que tiene la Generalidad de Cataluña, puesto que si no fuera así, resultaría totalmente ineficaz cualquier medida de control interno.
En consecuencia, añade el Consejo Ejecutivo de la Generalidad, el rigor de la medida respecto al libre traslado de équidos, y su alcance extraterritorial, no es desproporcionado, pues se ha de tener en cuenta la importancia de la enfermedad y la repercusión económica que podría tener su difusión para la cabaña equina; máxime si se tiene en consideración la proximidad de la celebración de los Juegos Olímpicos, con sede en territorio de la Comunidad Autónoma de Cataluña, y que se ha obligado a tomar unas medidas, coherentes con la eficacia del compromiso adquirido, que garanticen la situación de no afectación de la peste equina a Cataluña. La gravedad e importancia de la enfermedad y la necesidad de adoptar medidas para su prevención se demuestran con el hecho de que también el MAPA, aunque con retraso, pocas semanas después de la Orden de la Generalidad, ha dictado la Orden de 17 de marzo de 1989, por la que se dictan normas provisionales de coordinación en relación a la peste equina, que regula los intercambios de équidos entre las diferentes Comunidades Autónomas. Pero para que Cataluña pueda cumplir el compromiso mundial asumido, no basta con la normativa establecida por el MAPA, pues ésta no garantiza de una manera clara y precisa la declaración de esta Comunidad Autónoma como zona libre de peste equina africana; y tampoco establece de una manera tan detallada como la Orden impugnada, un plan de vigilancia y prevención de esta enfermedad, pues no regula las condiciones a seguir, ni los plazos a cumplir, para que los animales procedentes de aquellas zonas que hayan presentado brotes epidémicos puedan entrar dentro de la Comunidad Autónoma.
Se señala también que del levantamiento de la suspensión de la disposición impugnada no dimana perjuicio alguno para el interés general, ni supone un menoscabo de los títulos competenciales atribuidos al Gobierno Central.
Se añade, por último, que las medidas de prevención de la peste equina adoptadas por la Generalidad están justificadas además por el hecho de que resulta imprescindible presentar ante la opinión mundial un conjunto de medidas que supongan suficientes garantías para que cualquier país del mundo esté dispuesto a presentar animales equinos en las competiciones de los JJOO de 1992, y que tales animales puedan, una vez finalizados los juegos, regresar a sus países respectivos sin ningún riesgo de epidemia. Que es preciso reconocer que las pérdidas económicas que sufriría España por el hecho de que las pruebas hípicas se realizaran en otro Estado, serían verdaderamente sustanciales, aparte de que un brote nuevo de esa enfermedad, dados los antecedentes de 1987 y 1988 en que se detectaron casos de PEA en España, determinaría la calificación de España como un país endémico con el consiguiente cierre de fronteras durante diez años. El mantenimiento en Cataluña como zona libre de Peste Equina Africana -pues realmente lo es- permitiría que aunque se declarara un foco de PEA el año 91 en el resto del Estado español, se podrían realizar las competiciones hípicas de los JJOO del 92 dentro del ámbito territorial de Cataluña. En ese sentido, el mantenimiento de la suspensión de la disposición impugnada causa unos perjuicios ciertos al sector, e impide el control reglado de esa actividad por la Generalidad de Cataluña.
Fundamentos:
Unico. La suspensión automática de la vigencia de las disposiciones, resoluciones o actos de las Comunidades Autónomas, producida en virtud de lo dispuesto en los arts. 161.2 de la Constitución y 64.2 de la LOTC, debe ser revisada por este Tribunal en el plazo señalado en el art. 65.2 de la misma ley resolviendo sobre el mantenimiento o levantamiento de dicha suspensión. De acuerdo con una reiterada doctrina constitucional, esta decisión debe adoptarse ponderando tanto los perjuicios o repercusiones negativas que a los intereses generales y de terceros podría ocasionar la prórroga o la cesación de la suspensión inicialmente acordada como la dificultad o imposibilidad de reparar las consecuencias derivadas de una u otra solución, todo ello examinado desde el ángulo del carácter preventivo de la medida y al margen de toda previsibilidad acerca de la solución que en su día reclame la decisión sobre el fondo del conflicto planteado y sin prejuzgar en este trámite la misma.
De los eventuales perjuicios que las partes atribuyen al mantenimiento o al alzamiento de la suspensión, es claro que resultan de mayor entidad y de más difícil reparación los señalados por la representación de la Generalidad de Cataluña, puesto que, de un lado, la propagación de la epidemia de peste equina africana más allá de las zonas en que se encuentra localizada puede dañar gravemente los intereses económicos generales y del sector localizados en Cataluña y, de otro, puede llegar a impedir la celebración de las competiciones hípicas de los Juegos Olímpicos que tendrán lugar en Barcelona en el año 1992. Frente a tales perjuicios, la representación del Estado se limita a expresar la opinión de que no es previsible que el mantenimiento de la suspensión de la Orden en conflicto pueda acarrear perjuicios para los intereses de la Comunidad Autónoma, sin que concurran tampoco circunstancias excepcionales que justifiquen el levantamiento de la suspensión. A juicio de la Abogacía del Estado, la disposición autonómica debe seguir en suspenso, pues su aplicación vulneraría frontalmente el art. 139.2 de la Constitución y supondría un exceso de las facultades que, en materia de protección sanitaria, ostenta la Comunidad Autónoma de Cataluña según su Estatuto de Autonomía. Pero es evidente que ninguno de ambos alegatos tiene consistencia en este momento para justificar el mantenimiento de la suspensión solicitada, ya que se refieren a cuestiones que solo pueden ser resueltas en la Sentencia que decida el fondo del asunto, y no en este trámite, en el que, como queda dicho, sólo deben ponderarse las repercusiones negativas que pueden seguirse de la vigencia o no de la norma controvertida.
Fallo:
Por lo expuesto, este Tribunal acuerda levantar la suspensión de la vigencia de la Orden de la Consejería de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Generalidad de Cataluña, de 15 de febrero de 1989, por la que se declara a Cataluña zona libre de peste equina africana y se establece un plan de vigilancia y prevención de esta enfermedad.Comuníquese al Gobierno de la Nación y al Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña y publíquese en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña».En Madrid, a diecinueve de septiembre de mil novecientos ochenta y nueve.
