ATC 207/1991, 2 de Julio de 1991
| Fecha de Resolución | 2 de Julio de 1991 |
| Emisor | Tribunal Constitucional - Pleno |
| ECLI | ES:TC:1991:207A |
| Número de Recurso | 358/1991 |
Extracto:
Suspensión de disposiciones de las Comunidades Autónomas impugnadas por el Gobierno: ratificación parcial de la suspensión.
Preámbulo:
El Pleno, en su reunión del día de hoy y en el asunto de referencia, ha acordado dictar el siguienteAUTO
Antecedentes:
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El Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno, mediante escrito presentado en este Tribunal el 16 de Febrero de 1991, planteó recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 2.6 [a) y b)], 8.4, 15.1 b) y la frase segunda del artículo 15.5 (frase que dice: «En este supuesto, incluso cuando la fianza se haga mediante aval, no se podrá utilizar el beneficio de excusión al que se refiere el artículo 1830 y concordantes del Código Civil»). todos de la Ley del Parlamento de las Islas Baleares 10/1990, de 23 de octubre, de disciplina urbanística, con invocación expresa del art. 161.2 de la Constitución al objeto de que fuese ordenada la suspensión de los preceptos impugnados, a excepción de la del art. 2.6 a) y b).
Por providencia de la Sección Segunda de este Tribunal, de 25 de febrero de 1991, se tuvo por planteado el recurso y se dio traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34.1 de la LOTC, al Congreso de los Diputados, Senado, Parlamento y Consejo de Gobierno de las Islas Baleares; se comunicó a estos dos últimos, la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados (con la excepción indicada) de la citada Ley 10/1990, de 23 de octubre, del Parlamento de las Islas Baleares, según dispone el art. 30 de la LOTC; y, se publicó la formalización del recurso y la suspensión acordada en el «Boletín Oficial del Estado» y en el de Baleares.
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El Consejo de Gobierno y el Parlamento de las Islas Baleares, mediante escritos recibidos el 26 de marzo y 2 de abril de 1991 respectivamente, se personaron y formularon alegaciones en solicitud de que en su día se dicte Sentencia por la que se desestime el recurso interpuesto y se declaren ajustados a, la Constitución los artículos impugnados.
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Por providencia de 12 de junio de 1991, la Sección Segunda de este Tribunal acordó oír a las partes personadas para que, en el plazo común de cinco días, pudieran exponer lo que estimasen procedente acerca del mantenimiento o levantamiento de dicha suspensión.
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El Abogado del Estado, en su escrito de 18 de junio evacúa la audiencia conferida, en solicitud de que se mantenga la suspensión, a cuyo efecto formula las siguientes alegaciones:
El art. 8.4 de la Ley balear 10/1990 es impugnado en su faceta permisiva, esto es, en cuanto permite obtener nueva licencia urbanística en caso de caducidad declarada, a diferencia de lo previsto por el art. 24 de la Ley 8/1990, de 25 de julio (LRRU, en adelante). Si la suspensión se levanta, cabrá conceder - mientras penda este recurso licencia urbanística pese a la declaración de caducidad de la anterior. Quedarán así permitidos cualesquiera de los actos relacionados en el art. 2 de la Ley balear 10/1990, la mayor parte de los cuales -por no decir todos- se caracterizan por alteraciones irreversibles, o reversibles pero con altos costes, de la realidad física. Si el art. 8.4 resulta declarado inconstitucional, el levantamiento de la suspensión habrá contribuido a crear situaciones urbanísticas contrarias a Derecho, de imposible o difícil corrección posterior. Si la suspensión se mantiene, la única consecuencia será que no cabrá otorgar nueva licencia, en caso de caducidad declarada de la anterior. Sería perfectamente lícito que los particulares a quienes se declare caducada la licencia, solicitaran una nueva con arreglo al art. 8.4 que nos ocupa, procedimiento que podría irse tramitando mientras pendiera el recurso, sin más que suspender el dictado de la resolución hasta que el Tribunal se pronuncie sobre la constitucionalidad del precepto legal.
En cuanto al art. 15.1 b) en su inciso primero deja fuera de la hipoteca al suelo objeto de cesión correspondiente al 10 por 100 del aprovechamiento medio, cuando debería quedar excluido del 15 por 100 del aprovechamiento tipo. Si la suspensión se levanta, la hipoteca podrá extenderse (al menos, en el caso más frecuente) a más terrenos de los que debería, pues resultarán gravados terrenos incluidos en el 15 por 100 de aprovechamiento tipo y, por ende, no apropiables por los propietarios (arts. 16.1 y 37.1 y 2 de la L.R.R.U.). En caso de estimarse el recurso, habrían podido crearse durante su pendencia situaciones hipotecarias de difícil corrección, por haber tenido acceso al Registro -con posible aparición de terceros hipotecarios, v.gr., por ejecución de la hipoteca- gravámenes sobre terrenos incluidos en el 15 por 100 del aprovechamiento tipo y por ello, no susceptibles de apropiación por los propietarios. Si la suspensión se mantiene, por regla general quedará reducido -lite pendente- el ámbito objetivo de la hipoteca y con ello disminuida la garantía de la obligación de urbanizar. Pero esa reducción será normalmente de mínima importancia y, además, existen otras modalidades de garantía a las que cabe acudir.
El otro inciso del art. 15.1 b) contiene una regla para determinar rangos hipotecarios. Si la suspensión se levanta, la aplicación de este inciso permitirá la creación de situaciones registrales inmobiliarias nacidas de una norma que su propia estructura revela como excepcional, sea o no sea ajustada a la Constitución. Si el recurso se estima, no será fácil la corrección de las situaciones registrales creadas, en particular si hay terceros (v.gr., ejecución de las hipotecas que aseguran los créditos de financiación, cesión de estos créditos hipotecarios). Si la suspensión se mantiene, operarán durante la pendencia de este recurso las normas generales sobre rango hipotecario.
La frase segunda del art. 15.5 excluye imperativamente la posibilidad de invocar el beneficio de excusión. Si la suspensión le levanta, se facilitará la ejecución contra el patrimonio del fiador (avalista), y lo contrario si se mantiene, pues en este último caso cabría invocar el beneficio de excusión de no haber sido excluido por acuerdo de las partes. Si se alza la suspensión y se estima el recurso, podrán haberse producido en el ínterin repercusiones sobre el patrimonio del fiador que resultarían jurídicamente injustificadas por tener bienes suficientes el deudor principal. Si se mantiene la suspensión y se desestima el recurso, el acreedor afianzado deberá -lite pendente- proceder a la previa excusión del patrimonio del deudor principal, pudiendo reclamar sin ella sólo después de que se publicara la sentencia.
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El Consejo de Gobierno de las Islas Baleares en su escrito recibido el 24 de junio, solicita el levantamiento de la suspensión, a cuyo efecto formula las siguientes alegaciones:
Los preceptos de la Ley 10/1990 objeto del recurso deben adquirir nuevamente su eficacia, dada su adecuación al orden constitucional de competencias y, por tanto, la inexistencia de afectación de los intereses públicos supracomunitarios que, en la materia que nos ocupa, pudiera exhibir el Estado. No existen obstáculos para el levantamiento de la suspensión en relación con todos y cada uno de los preceptos impugnados.
El levantamiento de la suspensión del art. 2.6 de la Ley no plantea ninguna dificultad, sea cual sea la interpretación que acoja el Tribunal. En efecto, incluso, si se considera, como pretende el Abogado del Estado, que el precepto en cuestión determina para la Administración estatal el deber de solicitar y obtener la correspondiente licencia, el quebranto al interés público, puramente en su vertiente urbanística y en cuanto exige el acatamiento del ordenamiento jurídico por parte de todos los poderes públicos, no se adivina en modo alguno.
Por lo que respecta al régimen jurídico de las licencias urbanísticas caducadas (art. 8.4), y dado el contenido íntegro del precepto cuestionado, resulta difícil sostener la necesidad de seguir demorando la eficacia de la Ley del Parlamento Balear, por lo que, atendidos los intereses en juego, procede también levantar la suspensión en este caso.
A ello cabe añadir que la decisión del Tribunal sobre la suspensión no puede prescindir de la naturaleza de la materia sobre la que versa la ley impugnada, de modo que habrá de tomar en consideración la preferencia del Derecho autonómico sobre el estatal (presuntamente básico en este caso) en materia urbanística (art. 47.1 del Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares).
Esta última consideración, juntamente con el criterio de la fácil reparabilidad de los posibles perjuicios, deberá ser acogida también por lo que respecta los arts. 15.1 b) y 15.5 de la Ley 10/1990, cuya presunción de legitimidad debe ser justamente ponderada por el Tribunal.
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El Parlamento de las Islas Baleares en su escrito de 25 de junio último, manifiesta que, vistas las alegaciones presentadas en este recurso en las que se estima razonadamente la constitucionalidad de la totalidad de los preceptos impugnados y no derivándose perjuicios a terceros del levantamiento de la suspensión decretada en el presente recurso, se provea el levantamiento de la suspensión de los arts. 2.6 [a) y b)], 8.4, 15.1 b) y la frase segunda del art. 15.5 de la Ley 10/ 1990, de disciplina urbanística.
Fundamentos:
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Los preceptos de la Ley del Parlamento de las Islas Baleares 10/1990, de 23 de octubre, de disciplina urbanística que fueron objeto de la suspensión prevista en el art. 161.2 de la C.E. son los arts. 8.4, 15.1 b) y 15.5 (éste respecto de una de sus frases), quedando fuera de aquella suspensión el art. 2.6 a) y b) de dicha Ley, el cual había sido al efecto exceptuado en el escrito de formalización del recurso de inconstitucionalidad. Huelga, pues, la argumentación que la representación del Consejo de Gobierno de la citada Comunidad Autónoma emplea para defender el levantamiento de la suspensión de un artículo cuya vigencia no se ha visto interrumpida con motivo de su impugnación.
También ha de rechazarse el alegato de la indicada representación según el cual los preceptos suspendidos deben adquirir nuevamente su eficacia dada su adecuación al orden constitucional de competencias, pues ninguna incidencia puede tener en la resolución que ahora vayamos a adoptar la cuestión de fondo sobre la que versa el presente proceso. De acuerdo con una reiterada doctrina de este Tribunal (así, v.g., la nuevamente expuesta en el ATC 206/1989, fundamento jurídico 1.º), la ratificación o el levantamiento de la suspensión de una norma autonómica recurrida con invocación del art. 161.2 C.E. debe decidirse teniendo en cuenta el alcance de la suspensión y las consecuencias que para los intereses públicos y, en su caso, para los particulares afectados podrían derivarse de una u otra medida, estimando como uno de los criterios relevantes para resolver la alternativa la irreparabilidad o dificultad de reparación de las situaciones que pudieran generarse, según el sentido de la decisión -ratificación o alzamiento de la suspensión-; todo ello examinado a la luz de la naturaleza cautelar de la medida y sin prejuzgar la solución que reclame en su día la decisión sobre el fondo del asunto.
De otra parte, cabe reiterar igualmente que la prolongación de la suspensión, que impide el normal despliegue de la eficacia de las leyes y demás disposiciones de las Comunidades Autónomas, ha de acordarse con prudencia, a fin de evitar un indiscriminado bloqueo del ejercicio de las competencias autonómicas, procediéndose a decretar la ratificación de la suspensión automática inicial tras una valoración ponderada de los intereses en juego en cada supuesto concreto y de las consecuencias previsibles de aquélla (íbidem).
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El primero de los preceptos a considerar desde la perspectiva señalada es el art. 8.4 de la Ley 10/1990, a tenor del cual «una vez declarada la caducidad de la licencia, las obras no se podrán iniciar ni proseguir, si no se solicita y no se obtiene una nueva licencia, ajustada a la ordenación urbanística aplicable a la nueva solicitud».
Para el Abogado del Estado, si la suspensión se levanta, quedarán permitidos cualesquiera de los actos relacionados en el art. 2 de la Ley, que se caracterizan por alteraciones irreversibles, o reversibles pero con altos costes, de la realidad física. Caso de que el art. 8.4 fuera declarado inconstitucional, el levantamiento de la suspensión habría contribuido a crear situaciones urbanísticas contrarias a Derecho, de imposible o difícil corrección posterior. En cambio, de mantenerse la suspensión, la única consecuencia sería que no cabría otorgar nueva licencia cuando se hubiera declarado la caducidad de la anterior, supuesto en el que los particulares concernidos por tal declaración podrían, sin embargo, solicitar lícitamente una nueva licencia con arreglo al art. 8.4 que nos ocupa, procedimiento que sería susceptible de irse tramitando mientras pendiera este recurso, sin más suspenderse el dictado de la resolución hasta que el Tribunal se pronuncie sobre la constitucionalidad del precepto legal.
Empero, semejante argumentación no resulta en absoluto aceptable. En primer lugar, es claro que si la vigencia del art. 8.4 meritado se mantuviera suspendida, ninguna solicitud de nueva licencia podría tramitarse a su amparo. En segundo lugar, una cosa es la obvia alteración de la realidad física que con las obras emprendidas o proseguidas tras la obtención de una nueva licencia se haya de producir y otra muy distinta que el levalitamiento de la suspensión hubiera de contribuir, en el caso de que el precepto fuese declarado inconstitucional, a la creación de situaciones urbanísticas contrarias a Derecho de imposible o difícil corrección posterior. Lo que justamente hace dicho precepto es condicionar el otorgamiento de las nuevas licencias a la confor- midad de las solicitudes con la ordenación urbanística aplicable. de ahí que la recuperación de su vigencia ningún perjuicio al interés público puede ocasionar, siendo a este propósito indiferentes, pues, que el precepto fuese declarado o no inconstitucional por vulneración del orden de competencias.
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De acuerdo con el art. 15.1 b) de la Ley impugnada, «las garantías para asegurar la obligación de urbanizar pueden constituirse:... Mediante hipoteca de los terrenos susceptibles de edificación privada y comprendidos en el sector objeto de urbanización, a excepción del suelo objeto de cesión del 10 por 100 del aprovechamiento medio. Esta hipoteca se ha de posponer automáticamente a cualquier otra que se constituya con la finalidad de garantizar créditos destinados a financiar las obras de urbanización».
Aquí la ponderación de intereses y riesgos en juego aconseja mantener la suspensión inicial, tal y como solicita el Abogado del Estado. De una parte, en efecto, la aplicación inmediata del precepto legal recurrido permitiría que las hipotecas señaladas comprendieran una superficie de terrenos potencialmente mayor que la que sería factible si dicho precepto hubiera de acomodarse a lo dispuesto en el art. 16.1 de la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, el cual fija un tope más bajo de disponibilidad de los terrenos por los titulares agrarios en zonas de producción, quedando, en consecuencia, sin efecto la suspensión de la vigencia y aplicación del citado Decreto que fue ratificada por Auto del Pleno de fecha 17 de julio de 1986.
Publíquese en el «Boletín Oficial del Estado» y en el de Andalucía.
Madrid, a dieciséis de julio de mil novecientos noventa y uno.
