ATC 208/2000, 19 de Septiembre de 2000

Mediante escrito de 1 de febrero de 2000, al que se acompañaban las actuaciones del correspondiente procedimiento núm. 233/99 y el Auto de planteamiento de 26 de enero de 2000, el Juez de lo contencioso-administrativo núm. 1 de Madrid elevó ante este Tribunal cuestión de inconstitucionalidad en relación con la regla segunda del art. 14.1 de la Ley 29/1998 de 13 de julio reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (en adelante LJCA) por presunta vulneración de los arts. 2, 152.1 y 153 c) CE.

Los antecedentes de la presente cuestión de inconstitucionalidad son los que siguen:

1. La empresa , con domicilio en Madrid, fue sancionada por la Junta de Andalucía con 100.000 pesetas de multa porque uno de sus establecimientos, ubicado en Sevilla, había cometido una infracción en materia de horarios comerciales (regulados por la ley andaluza 1/1996 de comercio interior).

2. Frente a la resolución sancionadora la citada empresa interpuso recurso ante el Juzgado de lo contencioso-administrativo núm. 1 de Madrid, haciendo uso del llamado fuero electivo que le otorga el art. 14.1 regla 2 LJCA (en virtud del cual en ciertas materias como las sanciones administrativas el demandante puede optar entre interponer la demanda en la circunscripción jurisdiccional de la Administración autora del acto, que en este caso sería el Juzgado de lo contencioso de Sevilla, o por el contrario en aquella donde tenga su domicilio, que sería el Juzgado de lo contencioso de Madrid).

3. La Junta de Andalucía, considerando que el Juzgado de Madrid era incompetente, interpuso un recurso de súplica contra la admisión a trámite del recurso y solicitó la declaración de incompetencia. En el Auto de 22 de junio de 1999, resolutorio de la súplica interpuesta por la Junta, el Juzgado manifestó la duda que respecto de su propia competencia le surgía pero al mismo tiempo, y considerando que , rechazó el recurso y acordó continuar la tramitación del recurso por el procedimiento abreviado.

4. Una vez celebrada la vista, el Juez (mediante una providencia de 4 de octubre de 1999) acordó que las partes formulasen alegaciones respecto del posible planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad en relación con la citada regla 2 del art. 14.1 LJCA. Tras estimar por Auto de 27 de diciembre de 1999 una súplica del Fiscal para que se concretase con qué preceptos constitucionales podía considerarse que chocaba la norma [a juicio del Magistrado dicha regla atentaba contra los arts. 2, 152.1 y 153 c) CE], las partes alegaron lo siguiente.

5. El Fiscal se opuso al planteamiento de la cuestión señalando que con arreglo a la doctrina constitucional sobre el art. 152.1 CE (STC 114/1994 de 14 de abril) la interpretación del precepto cuestionado no plantea duda ninguna de constitucionalidad: contrariamente a lo que parecía sostener el Juzgado, del art. 152.1 CE no se deduce una estricta correspondencia entre el ámbito jurisdiccional de un Tribunal Superior de Justicia y el ámbito de la disposición general impugnable. Por ello, en la CE no hay nada que impida que un Tribunal Superior de Justicia de una Comunidad Autónoma aplique normas de otras Comunidades Autónomas, máxime cuando (de nuevo según la jurisprudencia constitucional) los Tribunales Superiores de Justicia no son órganos de la Comunidad Autónoma sino del poder judicial. Luego el hecho de que, en virtud del precepto cuestionado, el Juzgado de Madrid conozca y aplique el derecho propio de la Comunidad Autónoma andaluza, en este caso la Ley de Comercio Interior (que es lo que considera el Juzgado que puede atentar contra la autonomía de la Comunidad Autónoma y contra los arts. 152 y 153 CE), en nada es incompatible con la CE.

6. La empresa se opuso igualmente al planteamiento de la cuestión por considerar, al igual que el Fiscal, que la STC 114/1994 de 14 de abril contiene una doctrina constitucional lo suficientemente clara respecto de la caracterización de los Tribunales Superiores de Justicia, y que ello hace innecesario el planteamiento de la cuestión. En efecto, a su juicio ningún obstáculo constitucional hay para que los órganos jurisdiccionales del ámbito del Tribunal Superior de Justicia de una Comunidad Autónoma (los Juzgados de lo contencioso y también la Sala de lo contencioso-administrativo) conozcan de pleitos en los que se ventilen normas dictadas por otra Comunidad Autónoma.

7. La Junta de Andalucía, como Administración demandada, se opuso asimismo al planteamiento de la cuestión pero por razones distintas. En su opinión, el llamado derivado del Estado autonómico debe aplicarse a la competencia de los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa, de manera que la elección de fuero del art. 14.1 LJCA, pese a su tenor literal, debe entenderse en todo caso limitada al territorio de la Comunidad Autónoma. De lo contrario (es decir, en casos como el presente en el que el Juzgado de Madrid conoce de pleitos en los que se ventila sólo derecho de la Comunidad Autónoma de Andalucía) se atentaría contra el y contra la autonomía de las Comunidades Autónomas. Por consiguiente, se puede resolver el problema competencial sin necesidad de plantear la cuestión, pues la solución debe, a juicio de la Junta de Andalucía, ser la declaración de incompetencia del Juzgado.

8. Finalmente, y a la vista de las alegaciones de las partes, por Auto de 26 de enero de 2000 el Juez acordó elevar la cuestión al Tribunal Constitucional.

En dicho Auto, si bien por remisión al Auto de 22 de junio de 1999 que desestimó el recurso de súplica de la Junta de Andalucía, el órgano proponente expuso los siguientes fundamentos que a su juicio justifican el planteamiento de la cuestión.

El Magistrado considera que el fuero electivo del art. 14.1 LJCA pugna con el diseño jurisdiccional que la CE ha creado, situando en la cúspide de la Comunidad Autónoma, a efectos de jurisdicción, a los Tribunales Superiores de Justicia (art. 152.1 CE). En efecto, no le parece acertado ni que tenga encaje constitucional que órganos jurisdiccionales de una Comunidad Autónoma hayan de enjuiciar hechos sancionables no sólo realizados en otras sino, lo que importa más, aplicando una legislación propia de aquellas; cuestión que se torna más ardua si se trata de materia susceptible de apelación ante un Tribunal Superior de Justicia, que ya no es la cúspide antes aludida. Por ello la distorsión competencial provocada por el fuero electivo podría no ser compatible con el esquema que los arts. 152 y 153 CE contienen respecto de las competencias de los Tribunales Superiores de Justicia. De manera que, a juicio del Magistrado, sólo una declaración expresa del Tribunal Constitucional sobre el art. 14.1 LJCA puede disipar cualquier duda, garantizando así el principio de seguridad jurídica.

La Sección Cuarta, mediante providencia de 28 de marzo de 2000, acordó dar audiencia al Ministerio Fiscal (art. 37.1 LOTC) para que formulase alegaciones en relación con la inadmisión de la cuestión por su posible carácter notoriamente infundado.

El Fiscal General del Estado, por escrito de 19 de abril de 2000, se manifiesta favorable a la inadmisión por falta de condiciones procesales y por ser la cuestión notoriamente infundada. A su juicio, pese a que la Sección no le consultó respecto de los elementos formales del Auto de planteamiento, éste no pone de manifiesto duda de constitucionalidad con envergadura suficiente como para justificar procesalmente la admisión a trámite. El Juzgado se limitó a expresar una simple duda respecto de la posible disconformidad de una de las interpretaciones que a priori caben del art. 14.1 LJCA con varios preceptos constitucionales, de modo que la hipotética respuesta del Tribunal Constitucional sólo consistiría en despejar una duda no relevante para el pleito.

En cuanto a la admisión o no de la cuestión por ser notoriamente infundada el Fiscal estima que dicho fundamento no existe. A su juicio no existe incompatibilidad entre el precepto cuestionado y el art. 152.1 CE, porque éste, además de que sólo establece la unidad de la jurisdicción, la previsión de los Tribunales Superiores de Justicia y que éstos , no sienta regla concreta alguna respecto de las competencias de los Tribunales Superiores de Justicia, según precisó con claridad el Tribunal Constitucional en la STC 114/1994, de 14 de abril. Tampoco aprecia el Fiscal fundamento alguno para declarar la inconstitucionalidad del art. 14.1 LJCA en relación con los arts. 2 CE (que se limita a proclamar la autonomía de las nacionalidades y regiones) y 153 c) CE (que ni siquiera menciona los Tribunales Superiores de Justicia sino que alude a la jurisdicción contencioso-administrativa en general).

Por ello finaliza solicitando la inadmisión de la cuestión.

Fundamentos:

El Juez de lo contencioso-administrativo núm. 1 de Madrid plantea la posible inconstitucionalidad de la regla 2 del art. 14.1 LJCA (el llamado fuero electivo) por atentar contra el diseño y las competencias de los Tribunales Superiores de Justicia derivado de los arts. 2, 152.1 y 153 c) CE. A juicio del Magistrado proponente de la cuestión, el que un Juzgado de lo contencioso-administrativo o el Tribunal Superior de Justicia de una Comunidad Autónoma conozca de pleitos en que se ventile normativa de una Comunidad Autónoma distinta no es compatible con ese diseño, que exigiría la correspondencia entre la Comunidad Autónoma de la que provienen las normas que se han de aplicar en el recurso contencioso-administrativo de que se trate y el Tribunal Superior de Justicia ante el que se puede recurrir la decisión administrativa.

Las partes en el proceso del que trae causa la presente cuestión y el Ministerio Fiscal se manifestaron, por distintas razones, contrarias al planteamiento de ésta; y el Fiscal General del Estado, en el trámite del art. 37.1 LOTC, se opuso a la admisión de la cuestión por considerarla mal planteada y notoriamente infundada.

La cuestión es inadmisible, con arreglo al art. 37.1 LOTC, por resultar notoriamente infundada la duda de constitucionalidad que se manifiesta en el Auto de planteamiento. La supuesta incompatibilidad entre el precepto cuestionado y los tres artículos constitucionales señalados por el órgano jurisdiccional en el Auto de 26 de enero de 2000 [arts. 2, 152.1 y 153 c) CE] no existe, en la medida en que la interpretación que de ellos hace el órgano jurisdiccional proponente resulta infundada y es muy similar a una interpretación que ya fue previamente rechazada por este Tribunal en la STC 114/1994, de 14 de abril, cuyos principios inspiradores son de aplicación al caso que en este momento nos ocupa.

En efecto, en el Auto de planteamiento se parte de un determinado contenido de los arts. 152.1 y 153 c) CE (sobre todo de aquél) en tanto que atributivos de un determinado ámbito competencial a los Tribunales Superiores de Justicia a la hora del control jurisdiccional de los actos dictados por las Administraciones de las Comunidades Autónomas, ámbito que no permitiría que el legislador encomendase, ni siquiera excepcionalmente, al Tribunal Superior de Justicia con sede en una Comunidad Autónoma el conocimiento de pleitos en los que la normativa a tomar en consideración fuese de otra Comunidad Autónoma. Esta interpretación, como ya se ha dicho, no es razonable ni fundada, y resultó descartada en la STC 114/1994 de 14 de abril, pues, si bien tal vez puede considerarse deseable la coincidencia entre la normativa autonómica aplicada en el pleito y el ámbito autonómico del órgano jurisdiccional, nada permite afirmar que si el legislador, en determinados casos, ha obviado tal coincidencia esté contraviniendo los preceptos constitucionales antes citados.

Y es que, según ha puesto de manifiesto un sector de la doctrina, el ahora cuestionado fuero electivo LJCA puede plantear algún problema de articulación procesal, singularmente en lo tocante a la más que posible ausencia de mecanismos para asegurar una mínima unificación de la interpretación de unas mismas normas autonómicas por parte de todos los Tribunales Superiores de Justicia que las apliquen. Sin embargo no es menos cierto que no corresponde a este Tribunal enjuiciar la bondad o el acierto de las opciones que el legislador haya adoptado en la configuración concreta de las competencias de cada uno de los órganos jurisdiccionales. No resulta ocioso volver en este momento a reiterar que toda opción legislativa, por discutible que para algunos pueda ser, e incluso cuando como en este caso pueda dar lugar a problemas de compatibilidad con otras normas de rango legal, resulta admisible desde el punto de vista constitucional siempre que respete las reglas que la Constitución establece para el Poder Judicial y los demás principios constitucionales que sean aplicables.

Una vez sentado lo anterior estamos en condiciones de analizar las concretas dudas de constitucionalidad expresadas en relación con la regla segunda del art. 14.1 LJCA. Por lo que se refiere a su supuesta infracción del art. 153 c) CE es evidente que éste no atribuye ningún ámbito competencial a los Tribunales Superiores de Justicia, por la sencilla razón de que ni siquiera los menciona. El control que allí se prevé es el de la jurisdicción contencioso-administrativa en general respecto de la Administración autonómica y sus normas reglamentarias, pero resulta obvio que el legislador puede legítimamente atribuir esa función de control a cualquier órgano de dicho orden jurisdiccional. Es pues por completo infundado pretender, como hace el Magistrado promotor de la cuestión, que de ese precepto constitucional deriva un ámbito competencial determinado en favor de los Tribunales Superiores de Justicia y que debería en todo caso ser respetado por el legislador.

En cuanto al art. 152.1 CE, que sí menciona a los Tribunales Superiores de Justicia, de él tampoco cabe deducir fundadamente que contiene una previsión competencial relativa a los mismos con la que entraría en conflicto la regla segunda del art. 14.1 LJCA. Dicho precepto constitucional se limita, junto a otras prescripciones que ahora no vienen al caso, a aludir a los Tribunales Superiores de Justicia en tanto que vértices superiores de la organización judicial en los ámbitos territoriales de las Comunidades Autónomas de conformidad con la LOPJ y dentro de la unidad e independencia del Poder Judicial. De manera que las concretas competencias de los Tribunales Superiores de Justicia no quedan predeterminadas por la CE. Esta conclusión ya fue afirmada con rotundidad por este Tribunal en el Fundamento jurídico 3 B de la antes citada STC 114/1994 de 14 de abril, al decir que: «claramente se desprende que el precepto [el párrafo 2º del art. 152.1 de la CE] nada dice sobre cuáles sean las competencias objetivas que puedan corresponder a los Tribunales Superiores de Justicia, ya que su determinación corresponde al legislador, según lo dispuesto en el art. 117.3, inciso final, de la CE; atribución de competencia que se ha llevado a cabo en los arts. 53 a 103 de la LOPJ respecto a los distintos Tribunales y Juzgados que integran el Poder Judicial. Por lo que no cabe inferir, como se ha hecho en el Auto de planteamiento, que el art. 152.1 de la CE imponga una estricta correspondencia entre el ámbito jurisdiccional de un Tribunal Superior de Justicia y el ámbito de la disposición administrativa de carácter general impugnable en un recurso contencioso-administrativo.»

En consonancia con esta doctrina constitucional no resulta viable ni fundado, a efectos de la admisibilidad de una cuestión de inconstitucionalidad como la presente, presumir que el constituyente quiso en el párrafo segundo del art. 152.1 CE establecer una correspondencia entre el ámbito jurisdiccional de un Tribunal Superior de Justicia determinado y el ámbito de la resolución administrativa impugnada (o de la autoridad que la dictó). Tal correspondencia absoluta no se compadece con el carácter unitario del Poder Judicial predicado por el art. 152.1 CE al final de su segundo párrafo, ni con el hecho, ya señalado en la STC 114/1994, de 14 de abril, de que los Tribunales Superiores de Justicia aplican el Ordenamiento jurídico español en su conjunto. En efecto, entonces dijimos (FJ 3 B) que:

El art. 152.1 de la CE tampoco permite fundamentar la restricción del alcance o eficacia del fallo de los Tribunales Superiores de Justicia al ámbito de la respectiva Comunidad Autónoma, como se ha sostenido por el Tribunal a quo. El art. 152.1 de la CE delimita, sin duda, la demarcación judicial correspondiente a cada uno de los Tribunales Superiores de Justicia (SSTC 56/1990 f.j. 16º, y 62/1990 f.j. 8º), pero esa delimitación territorial no entraña en modo alguno una correlativa restricción en la eficacia del fallo. [...] De manera que los pronunciamientos de los Tribunales Superiores de Justicia no sólo recaen aplicando el ordenamiento en su conjunto, sino que poseen eficacia en todo el territorio español.

Por ello cabe concluir que carece de fundamento la consideración como inconstitucional, por contraria al art. 152.1 CE, de una previsión del legislador como el llamado fuero electivo del art. 14.1 LJCA.

Por lo que se refiere a la supuesta incompatibilidad del precepto cuestionado con el art. 2 CE, en absoluto se aprecia la vulneración del derecho a la autonomía de las regiones y nacionalidades por el hecho de que cierto tipo de resoluciones dictadas por los órganos administrativos de una Comunidad Autónoma sean, en determinados supuestos, impugnadas ante órganos jurisdiccionales con sede en otra Comunidad Autónoma.

De todo lo argumentado se deduce, dados los términos en que ha sido planteada en relación con los arts. 2, 152.1 y 153 c), que la cuestión resulta notoriamente infundada.

Fallo:

En virtud de lo expuesto, el Pleno del Tribunal Constitucional acuerda inadmitir la presente cuestión de inconstitucionalidad Madrid, a diecinueve de septiembre de dos mil.