ATC 33/2013, 12 de Febrero de 2013

Fecha de Resolución:12 de Febrero de 2013
Emisor:Tribunal Constitucional - Pleno
Número de Recurso:6329-2003
RESUMEN

Acuerda la extinción del conflicto positivo de competencia 6329-2003, planteado por la Generalitat de Cataluña en relación con diversos preceptos del Real Decreto 829/2003, de 27 de junio, por el que se establecen las enseñanzas comunes de la educación infantil.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

AUTO ANTECEDENTES

  1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 24 de octubre de 2003 el Letrado de la Generalitat de Cataluña, en la representación que legalmente ostenta, promueve conflicto positivo de competencia contra los arts. 5, 6 y 10, la disposición final primera y el anexo del Real Decreto 829/2003, de 27 de junio, por el que se establecen las enseñanzas comunes de la educación infantil.

    El Letrado de la Generalitat de Cataluña comienza su escrito de alegaciones refiriéndose al requerimiento de incompetencia presentado por acuerdo del Gobierno de la Generalitat de Cataluña de 22 de julio de 2003 frente a los arts. 5, 6 y 10, disposición final primera y segunda y anexo del Real Decreto 829/2003. Tal requerimiento sería rechazado por el Gobierno del Estado mediante acuerdo de 3 de octubre de 2003 al entender que no estaba fundado, pese a lo cual se interpreta la disposición final segunda en el sentido de que en el territorio de Cataluña corresponde a la Generalitat desarrollar y ejecutar el Real Decreto. A la vista de la respuesta del Gobierno, la Generalitat entendió que el requerimiento no había obtenido satisfacción salvo en lo referido a la disposición final segunda del Real Decreto 829/2003, por lo que decidió plantear conflicto de competencia respecto de los demás preceptos.

    Los motivos que sustentan la interposición del conflicto de competencias respecto de los arts. 5, 6 y 10, disposición final primera y anexo del Real Decreto 829/2003 son, sucintamente expuestos, los siguientes:

    El primero recuerda que la nueva ordenación del sistema educativo, también la contenida en el Real Decreto 829/2003, de 27 de junio, adolece de los vicios de inconstitucionalidad que fueron puestos de manifiesto en el recurso de inconstitucionalidad planteado en relación a la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de calidad de la educación, y que se sintetizan afirmando que la Ley Orgánica 10/2002 ignora las competencias de la Generalitat de Cataluña en materia educativa, al convertir las enseñanzas “mínimas” en enseñanzas “comunes”, fijando los curricula de dichas enseñanzas e, incluso, identificando de los días en que deben impartirse. Así, en la medida en que el Real Decreto 829/2003 desarrolla y aplica la Ley Orgánica 10/2002, incurre en los mismos vicios de inconstitucionalidad por incompetencia que esta, vulnerando las competencias de la Generalitat en materia educativa (art. 15 del Estatuto de Autonomía de Cataluña entonces vigente)

    En segundo término el Letrado de la Generalitat descarta que los arts. 149.1.1 y 149.1.30, CE que el Estado menciona en la disposición final primera del Decreto para justificar la regulación efectuada y otorgarle el carácter de norma básica, le den efectivamente cobertura competencial. Entiende la representación procesal de la Generalitat que el art. 149.1.1 CE, no puede configurarse como título aplicable en esta materia (con cita de la STC 188/2001); y que el art. 149.1.30 CE, no permite al Estado dictar una regulación básica de la educación infantil, puesto que la misma no ha sido incluida en la propia Ley Orgánica 10/2002 entre las enseñanzas escolares obligatorias, por lo que no cabe afirmar que su regulación corresponda al desarrollo del derecho fundamental en los términos en que ha sido definido en el art. 27 CE, razón en la que abunda el hecho de que no se atribuya a la regulación de la educación infantil el carácter de orgánica.

    Partiendo de la idea de que la enseñanza infantil no forma parte de las enseñanzas obligatorias, tratándose por tanto de una etapa educativa de carácter voluntario, el Letrado de la Generalitat entiende que esto supone que los alumnos pueden incorporarse a la siguiente etapa, ya obligatoria, sin haber cursado esta etapa previa. De los argumentos previos se deriva que no pueden establecerse con carácter básico más que la definición de los objetivos de la etapa, habida cuenta de que los contenidos ni siquiera han de ser alcanzados por los alumnos para pasar a la siguiente etapa, con lo que el objetivo de alcanzar una formación común, que justifica el establecimiento de las enseñanzas mínimas en los términos en que ha sido definida por la jurisprudencia constitucional (STC 88/1983, FJ 3), o de lograr que los títulos académicos se correspondan con unos determinados contenidos mínimos, no justifica en este caso el carácter básico de la regulación.

    Respecto de la impugnación de los arts. 5 y 6 del Real Decreto, el Letrado de la Generalitat argumenta que la determinación de los elementos básicos del currículo en los términos en que estos preceptos lo hacen impide a la Comunidad Autónoma el ejercicio de sus propias competencias, lo que se deduce en particular de dos factores: la detallada regulación de los aspectos que configuran el contenido básico de la etapa, máxime teniendo en cuenta que se trata de una etapa educativa no obligatoria, y la necesidad de que dichos elementos básicos que configuran el currículo se impartan “en sus propios términos”.

    El Letrado de la Generalitat recuerda que ya en el recurso de inconstitucionalidad formulado contra la Ley Orgánica 10/2002 por el Gobierno de la Generalitat se entendía que uno de los principales cambios introducidos por esta ley tenía que ver con la sustitución de las “enseñanzas mínimas” que recogía la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de ordenación general del sistema educativo (LOGSE), por las “enseñanzas comunes”. Se considera que este cambio de concepto es sustantivo porque encierra una variación de concepción y una extensión de lo básico, que deja de ser un mínimo común y se convierte en una regulación homogeneizadora, que ya no responde a objetivos de formación común, sino que se extiende a todo el espacio regulador. Lo anterior implica pasar de un sistema en el que la regla de mínimos marcaba el contenido de la formación común que debía ser impartida a todos los alumnos, a otro en el cual el contenido de esa formación pretende ser determinada unilateralmente por el Estado, tal y como se deduce de la lectura del apartado 3 del art. 8 de la Ley Orgánica 10/2002, y del art. 6 del Real Decreto impugnado. Tal situación contrasta, a juicio de la representación procesal de la Generalitat, con la que se producía durante la vigencia de la LOGSE, en la que la determinación de los contenidos educativos se producía de forma más flexible, tal como ponía de manifiesto el Real Decreto 1330/1991, de 6 de septiembre, por el cual se establecen los aspectos básicos del currículo de educación infantil y, para Cataluña, el Real Decreto 94/1992, de 28 de abril.

    Actualmente, en cambio, la necesidad de que las enseñanzas comunes se incluyan “en sus propios términos” en el currículo (art. 6 Real Decreto 829/2003) y el detalle con el que se han establecido los contenidos correspondientes a cada una de las áreas curriculares y los criterios de evaluación, deja un escaso margen de diseño curricular a las Comunidades Autónomas que no podrán organizar ni desarrollar ese contenido curricular, adaptándolo a las necesidades educativas de la población, lo cual es particularmente grave en esta etapa educativa en la que, según la exposición de motivos del Real Decreto 829/2003, la educación debe ser individualizada y personalizada. Entiende la representación procesal de la Generalitat que, en lugar de delimitar los contenidos, el Estado debería haberse circunscrito a establecer las competencias básicas.

    El último argumento que expone la representación procesal de la Generalitat se refiere a la impugnación del art. 10 del Real Decreto, que, según el Letrado no se limita a determinar las horas necesarias para que sean impartidas las enseñanzas comunes, lo que tampoco tendría sentido en una etapa de educación voluntaria, sino que fija el calendario escolar al establecer que éste comprenderá un mínimo de 175 días lectivos y que en ningún caso el inicio del curso escolar se producirá antes del uno de septiembre, ni el final de las actividades lectivas después del treinta de junio de cada año académico. Dicha regulación, como ya se indicó en el recurso interpuesto contra la Ley Orgánica 10/2002, excede de las competencias del Estado y no se encuentra vinculada al desarrollo del derecho fundamental a la educación, puesto que la determinación del calendario escolar es una materia típicamente organizativa que se enmarca en la competencia autonómica sobre educación.

  2. Por providencia de la Sección Tercera del Tribunal Constitucional de 2 de diciembre de 2003 se acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencia en relación con los arts. 5, 6, 10, disposición final primera y anexo del Real Decreto 829/2003, de 27 de junio, por el que se establecen las enseñanzas comunes de la educación infantil, así como dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno, por conducto de su Presidente, para que en el plazo de veinte días y, por medio de la representación procesal que determina el art. 82.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), pueda aportar cuantos documentos y alegaciones considere convenientes. Asimismo se acuerda comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, por si ante la misma estuvieran impugnados o se impugnaren los citados preceptos, en cuyo caso se habría de suspenderse el curso del proceso hasta la resolución del conflicto, según dispone el art. 61.2 LOTC. Por último se acuerda publicar la incoación del conflicto en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña”.

  3. El Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, se personó en el proceso mediante escrito registrado el día 30 de diciembre de 2003, instando la desestimación del conflicto conforme a los siguientes argumentos.

    El escrito de alegaciones parte de la afirmación de que la educación infantil forma parte del sistema educativo al que se refiere el art. 27 CE, debiendo entenderse que el mismo es un instrumento para el ejercicio del derecho a la educación en tanto que constituye una actividad encaminada de modo sistemático y con un mínimo de continuidad a la transmisión de un determinado cuerpo de conocimientos y valores (STC 5/1981). Partiendo de esta idea se afirma que la obligación que la Constitución impone a los poderes públicos de homologar el sistema educativo (art. 27.8 CE) se refiere precisamente a eso, al sistema educativo, y no a la enseñanza básica que es un concepto distinto, y añade que tal homologación corresponde al Estado, en los términos definidos por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

    Seguidamente la Abogacía del Estado, refiriéndose a la cobertura competencial del Decreto a que se refiere la disposición final primera , afirma que, de conformidad con el art. 149.1.30 CE, corresponde al Estado elaborar la normativa básica para el desarrollo del art. 27 CE, así como la homologación del sistema educativo en todo el territorio del Estado para garantizar la igualdad de derechos que la Constitución reconoce a todos los españoles. La norma impugnada, según el Abogado del Estado, tiene un contenido sustancialmente normativo a partir del cual la Comunidad Autónoma debe hacer efectivos los propósitos, principios, objetivos y métodos enunciados en la norma básica mediante su desarrollo normativo o aplicación ejecutiva (con mención de la STC 6/1982, FJ 4). A lo anterior se añade que el art. 149.1.1 CE cumple, en el ámbito educativo, una función habilitante de competencias vinculadas a derechos fundamentales y a su vez opera como instrumento de garantía de que las condiciones de ejercicio del derecho a la educación son iguales para todos los ciudadanos en todo el territorio del Estado. Ello justifica el nivel de concreción de las condiciones mínimas exigidas, sin que su nivel de detalle sea tal que le haga perder su calificación como norma básica. Así pues, el título competencial del art. 149.1.1 CE se une al título competencial estatal por razón de la materia que contiene el art. 149.1.30 CE, sin que ello impida a la Comunidad Autónoma ejercer la competencia, estatutariamente atribuida, de desarrollo normativo y ejecución en materia educativa.

    En cuarto término el Abogado del Estado afirma que, tal y como se deduce de la jurisprudencia constitucional, la regulación reglamentaria de materias básicas resulta acorde con la Constitución en este caso porque existe una habilitación legal y porque el rango reglamentario viene justificado por la singularidad de la materia. Al anterior alegato se une el relativo a que la habilitación contenida en la disposición final segunda del Real Decreto para que el Ministro de Educación, Cultura y Deporte, dentro del ámbito de sus competencias, pueda desarrollar y ejecutar el Decreto no vulnera en sí misma competencia alguna, siendo un análisis tal, indiciario, conjetural o hipotético, en la medida en que la norma no existe.

    Respondiendo a la impugnación de los arts. 5 y 6 y el anexo del Real Decreto 829/2003, afirma que los mismos establecen las enseñanzas comunes que constituyen los elementos básicos del currículo, los objetivos, contenidos y criterios de evaluación del mismo, siendo competencia de las Administraciones educativas el establecimiento del currículo en que deben incluirse las enseñanzas mínimas. A juicio del Abogado del Estado, la sustitución del término “enseñanzas comunes” por el de “enseñanzas mínimas” no modifica la interpretación constitucional previa, porque del examen particularizado del anexo se desprende que su contenido se incardina en el mínimo común normativo que respecto al concepto de normas básicas establece la interpretación del Tribunal Constitucional, es decir, el nivel mínimo de homogeneidad en la formación de los escolares (STC 87/1983 FJ 4; y STC 88/1983, FJ 3) y cuya concreción se justifica por la finalidad de la competencia estatal, esto es la formación sustancialmente común de todos los escolares dentro del sistema educativo español, con independencia del lugar de residencia de cada uno.

    Por último, y respecto de las alegaciones referidas al exceso competencial del art. 10 del Decreto, el Abogado del Estado afirma que este precepto no fija el calendario escolar, en la medida en que esa fijación corresponde a las Administraciones educativas, sino que se limita a determinar un mínimo de ciento setenta y cinco días lectivos y una horquilla de inicio y final de las actividades lectivas, en calidad de mínimo normativo, que va entre el 1 de septiembre y el 30 de junio de cada año académico. Dentro de estos mínimos, que pese a su carácter organizativo constituyen elementos básicos de la ordenación general de la enseñanza, el número de días lectivos y el inicio y final de las actividades lectivas serán fijados por la Comunidad Autónoma que tenga atribuidas las competencias educativas.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

  1. El Gobierno de la Generalitat de Cataluña plantea conflicto positivo de competencias contra los arts. 5, 6 y 10, la disposición final primera y el anexo del Real Decreto 829/2003, de 27 de junio, por el que se establecen las enseñanzas comunes de la educación infantil. Entiende la Generalitat que los preceptos impugnados invaden las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña en materia educativa al desarrollar una normativa básica que excede de los límites competenciales impuestos al Estado en el bloque de la constitucionalidad, y que no encuentra sustento, tal y como se ha expuesto en los antecedentes, ni en el art. 149.1.1 CE, ni en el art. 149.1.30 CE, en particular porque el Real Decreto impugnado regula un período educativo que no es obligatorio, y en el que la intervención del Estado debería ser menor.

    Frente a esta posición el Abogado del Estado, en representación del Gobierno, sostiene que los apartados 1 y 30 del art. 149.1 CE dan sustento suficiente al Real Decreto 829/2003, que se limita a desarrollar la legislación básica, dejando margen suficiente a las Comunidades Autónomas para ejercitar de manera adecuada sus propias competencias, respetando la posición del Estado de garante de la igualdad de todos los ciudadanos en el ejercicio de los derechos fundamentales (art. 149.1.1 CE, en conexión con el art. 27 CE).

  2. Con carácter previo a cualquier otra consideración es preciso poner de manifiesto ciertas modificaciones normativas que podrían incidir en la pervivencia del presente conflicto positivo de competencias.

    Durante la pendencia del presente conflicto, el Real Decreto 829/2003, que estuvo vigente desde el 2 de julio de 2003 hasta el 15 de julio de 2006, fue derogado expresamente por la disposición derogatoria única del Real Decreto 806/2006, de 30 de junio, por el que se fija el calendario de aplicación de la nueva ordenación del sistema educativo, establecida por la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación, publicado en el “Boletín Oficial del Estado” núm. 167, de 14 de julio de 2006.

    Posteriormente, el Real Decreto 1630/2006, de 29 de diciembre, por el que se establecen las enseñanzas mínimas del segundo ciclo de educación infantil, vino a sustituir materialmente el Real Decreto ahora impugnado, desarrollando lo dispuesto en el art. 6.2 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación, que establece que corresponde al Gobierno fijar las enseñanzas mínimas a las que se refiere la disposición adicional primera, apartado 2, letra c) de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del derecho a la educación.

  3. Resultando, por tanto, evidente, que la norma impugnada ha sido derogada expresamente, y posteriormente un nuevo real decreto se ha ocupado de la regulación básica de la enseñanza en el período de educación infantil, en desarrollo de una ley orgánica posterior a la que, en su día, desarrollara el Real Decreto impugnado, es preciso analizar los efectos que tienen estas modificaciones normativas sucesivas sobre la pervivencia del proceso, teniendo en cuenta nuestra doctrina sobre la pérdida sobrevenida del objeto en los procesos constitucionales, y particularmente la jurisprudencia más reciente sobre el particular contenida en los AATC 244/2012 y 245/2012, ambos de 18 de diciembre.

    Como se deduce de nuestra reiterada doctrina, la mera derogación de la norma impugnada no tiene por qué suponer la pérdida automática de objeto del, en este caso, conflicto positivo de competencia, porque en las controversias de alcance competencial es necesario “apreciar los efectos que tiene sobre el conflicto la entrada en vigor de nueva normativa reguladora de algunos de los aspectos en discusión, aunque no se haya impugnado” (STC 194/2012, FJ 2, y jurisprudencia allí citada).

    Por tanto, es preciso atender a las circunstancias “concurrentes en cada caso, y, ante todo, a la pervivencia de la controversia competencial, esto es, a si la disputa sobre la titularidad competencial sigue o no viva entre las partes” (STC 147/1998, FJ 3, y jurisprudencia allí citada). Para valorar la pervivencia de la controversia se atenderá al hecho de que la norma impugnada no haya sido simplemente derogada “sino parcialmente sustituida por otra que viene a plantear en esencia los mismos problemas competenciales” [STC 194/2012, FJ 2, con cita de la STC 134/2011, de 20 de julio, FJ 2 b)], en cuyo caso la doctrina de este Tribunal avala la conclusión de la no desaparición del objeto del conflicto.

  4. Conforme con la doctrina expuesta, es preciso valorar ahora las consecuencias que la aprobación del Real Decreto 1630/2006, de 29 de diciembre, tiene sobre la pervivencia del conflicto planteado contra su predecesor, el Real Decreto 829/2003.

    La Generalitat de Cataluña ha impugnado el art. 5 del Real Decreto 829/2003, en el que se establece que “las enseñanzas comunes, que constituyen los elementos básicos del currículo en lo que se refiere a objetivos, contenidos y criterios de evaluación, son las que se especifican en el anexo de este Real Decreto”, y el art. 6 en la medida en que afirma que “las Administraciones educativas establecerán el currículo de la Educación Infantil, que incluirá, en sus propios términos, las enseñanzas comunes contenidas en este Real Decreto”. Habida cuenta de que estos preceptos remiten al anexo, también éste es recurrido, puesto que contiene el desarrollo de lo que son las enseñanzas comunes que deben indefectiblemente integrar el currículo de la educación infantil.

    Pues bien, respecto de la regulación contenida en los arts. 5 y 6, la misma es sustituida por la que se contempla en el art. 5 del Real Decreto 1630/2006, de 29 de diciembre, que, en sus apartados 1 y 2, establece que las administraciones educativas determinarán los contenidos educativos del primer ciclo de la educación con arreglo a los principios, fines, objetivos y áreas fijados en el Real Decreto, y el currículo del segundo ciclo teniendo en cuenta las enseñanzas mínimas fijadas en este Real Decreto, que formarán parte, en todo caso, del mismo. A su vez el art. 6 del Real Decreto 1630/2006 establece cuáles son las enseñanzas mínimas del segundo ciclo de educación infantil, estableciendo tres áreas de conocimiento —conocimiento de sí mismo y autonomía personal, conocimiento del entorno, y lenguajes: comunicación y representación— cuyos objetivos, contenidos y criterios de evaluación se contienen en el anexo al Real Decreto.

    De la simple comparación de los arts. 5 y 6 de los dos decretos y de los correspondientes anexos se deduce que la regulación actualmente vigente no hace referencia ya a las denominadas “enseñanzas comunes”, sino que recupera la anterior denominación de “enseñanzas mínimas”, y tampoco se refiere a la necesidad de que consten aquéllas en el currículo en sus propios términos, lo que, habida cuenta de las alegaciones de las partes, suponía el elemento esencial de la controversia competencial.

    Por lo que hace al impugnado art. 10 del Real Decreto 829/2003, el Real Decreto 1630/2006, no contiene precepto alguno relativo a la determinación del calendario escolar, que será, por tanto, determinado por las Comunidades Autónomas.

    Procede, por tanto, considerar que la controversia relativa a los arts. 5, 6 y 10 y al anexo del Decreto 829/2003 ha desaparecido en la medida en que el Estado muestra, en la regulación que viene a reemplazar a la impugnada, que no mantiene su voluntad de determinar las cuestiones controvertidas (en el mismo sentido, STC 99/2012, FJ 8) en los términos y con la extensión con que lo hacía en el Real Decreto impugnado.

  5. Por lo que hace a la impugnación de la disposición final primera, en realidad la queja referida a este precepto no es autónoma en cuanto que con ella se pone de manifiesto la falta de cobertura competencial que se reprocha a los restantes contenidos del Real Decreto 829/2003 que han sido impugnados. En consecuencia, en tanto que se trata de una impugnación conexa a la referida a los arts. 5, 6, 10 y anexo, habiendo determinado la pérdida de objeto respecto de esta última, hemos de entender que decae también aquélla, puesto que la demanda fundaba el reproche a la disposición final primera en su conexión con el resto de los contenidos del Real Decreto 829/2003 que han sido examinados en los términos que han quedado expuestos.

  6. Todo lo anterior cabe afirmarlo sin perjuicio de añadir que las impugnaciones planteadas en este conflicto de competencias, así como los argumentos expuestos por las partes, están estrechamente relacionadas con el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Generalitat de Cataluña contra la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de calidad de la educación, objeto de la STC 212/2012, de 14 de noviembre, que da respuesta a todas y cada una de las cuestiones que aquí se plantean, tanto por parte de la Generalitat de Cataluña como por parte del Gobierno, por lo que tampoco subsiste aquí necesidad alguna de preservar los ámbitos respectivos de competencia.

    No podemos, entonces, sino concluir que ha desaparecido de forma sobrevenida el objeto del conflicto positivo de competencia deducido contra determinados preceptos contra los arts. 5, 6 y 10, la disposición final primera y el anexo del Real Decreto 829/2003, de 27 de junio, por el que se establecen las enseñanzas comunes de la educación infantil y, consecuentemente, ha quedado extinguido el proceso, lo que hace innecesario pronunciarse sobre las cuestiones planteadas en el suplico del escrito de interposición de este conflicto positivo de competencias.

    Por todo lo expuesto, el Pleno

ACUERDA

Declarar extinguido el presente conflicto positivo de competencias por desaparición sobrevenida de su objeto.

Madrid, a doce de febrero de dos mil trece.