ATC 407/2007, 6 de Noviembre de 2007

1. El día 27 de febrero de 2006 tuvo entrada en el Registro General

de este Tribunal Constitucional un escrito de la Sección Primera

de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia

de La Rioja, al que se acompaña, junto con el testimonio del procedimiento

ordinario núm. 75-2005, el Auto de la referida Sala de 31 de enero

de 2006 mediante el que se acuerda elevar a este Tribunal cuestión

de inconstitucionalidad respecto de la tasa 7.16 (“tasa por tramitación

de planeamiento urbanístico”) de la Ley 6/2002, de 18 de octubre,

de tasas y precios públicos de La Rioja, por presunta vulneración

de los arts. 24.1, 31.1 y 133.2, todos ellos de la Constitución,

y 7 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación

de las Comunidades Autónomas (en relación con los arts. 6

a 12 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de tasas y precios públicos).

2. Los antecedentes de hecho del planteamiento de la presente cuestión

de inconstitucionalidad son los siguientes:

1. Doña María del Carmen Marcos Espiga, propietaria de un

   solar en el término municipal Nestares, solicitó a la Asamblea

   Vecinal del Concejo Abierto de Nestares la modificación del Plan

   de ordenación del suelo urbano (POSU), que llevó al Ayuntamiento

   de la localidad a tramitar la “Modificación puntual núm.

   5 del Plan de ordenación del suelo urbano relativa a la supresión

   de Unidad de ejecución núm. 7 y la modificación de

   la parcela mínima en las áreas de ordenación correspondientes

   a residencial de densidad media” (para reducirla de 250 m2 a 200 m2).

2. Con fecha de 17 de noviembre de 2004, como consecuencia de la tramitación

   por la Comunidad Autónoma de La Rioja de la anterior modificación,

   la Dirección General de Política Territorial giró una

   liquidación (UL 0283/2004) al Ayuntamiento de Nestares en concepto

   de Tasa 07.16 “por tramitación de planeamiento urbanístico” (Ley

   6/2002, de 18 de octubre, de tasas y precios públicos de La Rioja)

   y por importe de 104,62 €.

3. Contra la anterior liquidación, con fecha de 30 de noviembre

   de 2004, se interpuso por el Ayuntamiento de Nestares un recurso de reposición

   (núm. 47-2004), que fue desestimado por Resolución de la Consejería

   de Turismo, Medio Ambiente y Política Territorial del Gobierno de

   La Rioja 18/2005, de 13 de enero (expediente 01-PO/2004-0119).

4. Frente a la Resolución anterior, con fecha 24 de febrero de 2005,

   se interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala del mismo orden

   jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja (núm.

   75-2005), en el cual, y una vez tramitado el correspondiente procedimiento,

   mediante providencia de la Sección Primera de la citada Sala se fijó para

   deliberación y fallo el día 29 de noviembre de 2005.

5. Por nueva providencia de la Sala de fecha 12 de diciembre de 2005, de

   conformidad con lo previsto en el art. 35 LOTC, se acordó oír

   a las partes y al Ministerio Fiscal para que alegaran lo que consideraran

   oportuno “sobre la pertinencia o no de plantear cuestión de

   inconstitucionalidad respecto de la Tasa 07.16 (inicialmente, 09.14) establecida

   en la Ley 6/2002, de 18 de octubre, de tasas y precios públicos de

   La Rioja, relativa a la tramitación de instrumentos de planeamiento

   urbanístico, por su posible contradicción con el bloque de

   la constitucionalidad (art. 28 LOTC), constituido por los arts. 31.1 y 133.2

   y art. 7 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, modificada

   por la Ley Orgánica 3/1996, de 27 de diciembre, en relación

   con los arts. 6 a 12 de la Ley tasas y precios públicos 8/1989, de

   13 de abril, en su actual redacción; además de la posible

   contradicción de dicha norma legal territorial con el art. 24.1 de

   la Constitución, en la medida en que, al regularse por Ley la fuerza

   formal de la tasa se dificulta su impugnación al contribuyente por

   no estar la cuestión de inconstitucionalidad a disposición

   de las partes, sino del Tribunal, afectando en consecuencia a la tutela

   judicial efectiva de los Jueces y Tribunales en el ejercicio de sus derechos

   e intereses legítimos. Considerando asimismo la doctrina contenida

   en las SSTS de 25.1.2005, RJ 1357; de 14.4.2003, RJ 5361; de 18.10.1999,

   RJ 7129 (en especial su FJ tercero); de 25.3.1999, RJ 2539; de 3.2.1997,

   RJ 1024; de 17.1.1994, RJ 316; así como las SSTC 1999/233, FJ 9 y

   1994/242”.

6. Con fecha de 4 de enero de 2006 presentó sus alegaciones el Gobierno

   de La Rioja, suplicando el no planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad

   al considerar que la Tasa 07.16, no sólo ha sido establecida por

   una Ley de la Comunidad Autónoma en el ejercicio de sus competencias

   en materia tributaria, sino que, en la medida en que caben modificaciones

   del planeamiento urbanístico que pueden ser solicitadas por los particulares,

   teniendo por tanto una repercusión limitada que no afecta a la generalidad

   de las personas (al limitarse a modificar unas determinaciones concretas

   en una zona determinada), la norma no presenta ningún problema de

   validez. Además, añade, tampoco infringe el art. 24.1 CE por

   el hecho de regularse una materia por ley, asumiendo el legislador una tarea

   que antes había encomendado al poder reglamentario, para hacerla

   inmune a la jurisdicción ordinaria, pues así lo ha admitido

   el Tribunal Constitucional (SSTC 73/2004, de 14 de marzo; y 248/2000, de

   19 de octubre).

7. El Ayuntamiento de Nestares, por su parte, presentó su escrito

   de alegaciones el día 5 de enero siguiente, suplicando el planteamiento

   de la cuestión de inconstitucionalidad al considerar, en primer lugar,

   que en la aprobación del planeamiento urbanístico no existe

   ninguna actividad material de prestación de servicio público

   que pueda erigirse en el presupuesto legal para el devengo de una tasa;

   y, en segundo lugar, que la fijación del Ayuntamiento como sustituto

   del contribuyente en la tasa discutida altera la normativa básica

   del Estado (LOFCA) y el orden constitucional de distribución de competencias,

   además de que la elevación de rango crea un nuevo orden tributario

   que vulnera la estructura impositiva y los elementos básicos de la

   relación jurídico-tributaria establecida en la Constitución

   Española de 1978, en el bloque de la constitucionalidad, en la LOFCA

   y en la legislación básica del Estado (Ley de tasas y precios

   públicos).

8. El Ministerio Fiscal presentó sus alegaciones por escrito registrado

   el día 13 de enero de 2006, entendiendo “que la eventual estimación

   del recurso depende de la anulación de la norma legal que recoge

   la tasa cuestionada, y que ello sólo es posible a través del

   planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad”.

   3. Mediante Auto de 31 de enero de 2006 la Sección Primera de la

   Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia

   de La Rioja acordó elevar a este Tribunal cuestión de inconstitucionalidad

   en relación con la Tasa 07.16 (inicialmente, 09.14) establecida en

   la Ley 6/2002, de 18 de octubre, de tasas y precios públicos de La

   Rioja, relativa a la tramitación de instrumentos de planeamiento

   urbanístico, por su posible contradicción con el bloque de

   constitucionalidad constituido por los arts. 31.1 y 133.2, ambos de la Constitución,

   y por el art. 7 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, modificada

   por la Ley Orgánica 3/1996, de 27 de diciembre, en relación

   con los arts. 6 a 12 de la Ley de tasas y precios públicos 8/1989,

   de 13 de abril, en su actual redacción; además de la posible

   contradicción, al menos de forma derivada, de dicha norma legal territorial

   con el art. 24.1 de la Constitución.

   En la fundamentación jurídica del Auto se razona, en esencia,

   que los instrumentos de ordenación urbanística (los planes)

   tienen una especial naturaleza jurídica, pues gozan de la condición

   de disposición general por su contenido normativo que integra el

   ordenamiento jurídico urbanístico, sin perjuicio de que, junto

   con las disposiciones de aplicación directa, algunas de sus previsiones

   tengan la naturaleza de meras recomendaciones, orientaciones o criterios

   informativos. Son, pues, auténticas normas jurídicas dictadas

   para un determinado ámbito territorial, reglamentarias en cuanto

   subordinadas a la Ley de la que traen causa y que se integran en el Ordenamiento

   jurídico jerárquicamente. Pues bien, a juicio del órgano

   judicial, la tramitación y aprobación del planeamiento urbanístico

   (incluso en el caso de una modificación puntual) no parece cohonestarse

   con la idea de beneficio o afectación particular esencial a la tasa,

   al no existir actividad alguna de servicio público prestacional,

   sino sólo la de ejercicio de la potestad de planeamiento urbanístico

   atendiendo a los intereses generales, cual sucede cuando se ejerce una determinada

   potestad reglamentaria.

   Para el órgano judicial, entonces, la tasa cuestionada no deriva

   de la prestación de un servicio público o realización

   de actividad en régimen de Derecho público que se refiera,

   afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo, no ajustándose,

   en consecuencia, al denominado principio de beneficio ni al de capacidad

   económica y, por tanto, a lo dispuesto en los arts. 31.1 y 133.2,

   ambos de la Constitución, y en el art. 7 de la Ley Orgánica

   8/1980 (en relación con lo establecido en los arts. 6 a 12 de la

   Ley 8/1989).

   Por otra parte, el hecho de que la tasa cuestionada se regule mediante

   ley determinaría, caso de apreciarse la inconstitucionalidad, la

   vulneración de forma derivada del art. 24.1 de la Constitución

   (STC 248/2000, FJ 5), tanto más cuando, al regularse mediante ley

   y no constando la existencia de memoria económica que justifique

   el coste del supuesto servicio (art 7.3 LOFCA), parece evidente que las

   posibilidades de impugnación se reducen, en la medida en que la única

   vía, el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad,

   no está a disposición del contribuyente que recurre, sino

   de los Tribunales, afectando en consecuencia directamente al derecho a

   la tutela judicial efectiva.

   4. Por providencia de la Sección Cuarta de este Tribunal de 24 de

   octubre de 2006 se acordó, a los efectos que determina el art. 37.1

   LOTC, oír al Fiscal General del Estado para que, en el plazo de diez

   días, alegara lo que considerara conveniente acerca de la admisibilidad

   de la presente cuestión de inconstitucionalidad en relación

   con la posible falta de condiciones procesales para su admisión o

   por si fuere notoriamente infundada.

   5. El Fiscal General del Estado evacuó el trámite conferido

   por escrito registrado en este Tribunal el día 21 de noviembre de

   2006, solicitando se acuerde la inadmisión de la cuestión

   de inconstitucionalidad, al entender que, no se ha cumplido en ella el requisito

   de extereorización del juicio de relevancia, carecen manifiestamente

   de fundamento las dudas suscitadas por el órgano judicial.

   Señala el Fiscal General del Estado, en primer lugar, y con relación

   a la posible falta de exteriorización del juicio de relevancia, que

   la Sala cuestionante no ha dado cumplimiento a esta exigencia, toda vez

   que nada dice en su resolución sobre la necesaria conexión

   que ha de existir entre el objeto del proceso y la validez constitucional

   de la ley que ha de aplicar, pues el Auto se limita a exponer las dudas

   de inconstitucionalidad, sin que en ningún momento se haya detenido

   a emitir razonamiento alguno sobre aquel juicio. Por tanto, al no haberse

   observado el cumplimiento de este requisito procede, en consecuencia, la

   apreciación de la causa de inadmisión sugerida en la providencia

   de apertura de este trámite.

   A continuación, y por lo que se refiere a la posible carencia manifiesta

   de fundamento de la cuestión planteada, parte el Fiscal General del

   Estado en sus alegaciones analizando la posibilidad de exigirse una tasa

   por el ejercicio de la potestad normativa de planeamiento urbanístico.

   Sobre este particular destaca que el órgano judicial centra el objeto

   de su discusión en la afirmación de que el hecho imponible

   de esta tasa no despliega una actividad de servicio público prestacional

   que beneficie de modo particular a un sujeto pasivo y que, por ello, no

   parece ajustarse al principio tributario de capacidad económica recogido

   en el art. 31.1 CE. A este respecto señala, que este Tribunal ha

   afirmado que el principio de capacidad económica (por todas, SSTC

   193/2004 y 194/2004; y ATC 24/2005) “impide que el legislador establezca

   tributos sea cual fuere la posición que los mismos ocupen en el sistema

   tributario, de su naturaleza real o personal, e incluso de su fin fiscal

   o extrafiscal [...] cuya materia u objeto imponible no constituya una manifestación

   de riqueza real o potencial”. Por esta razón hay que determinar

   si el hecho imponible recogido en el tributo de referencia constituye o

   no una manifestación de riqueza real o potencial reveladora de dicha

   capacidad económica. Y en el caso de autos la tasa fue liquidada

   por el concreto concepto de la tramitación de una modificación

   puntual de planeamiento del Plan de ordenación del suelo urbano del

   Municipio de Nestares, a instancia de una persona física, que era

   el sujeto pasivo del hecho imponible.

   Desde esa perspectiva no puede sostenerse, a juicio del Ministerio público,

   que el gravamen impuesto lo haya sido por el mero ejercicio de potestades

   administrativas, pues lo que realmente se pretende gravar con aquella tasa,

   tal como reza literalmente el texto de la norma, es la prestación

   de los servicios de consulta, informe y tramitación de distintas

   figuras de planeamiento urbanístico, es decir, la utilización

   de una serie de medios personales y materiales públicos dependientes

   de la Comunidad Autónoma que son puestos a disposición de

   los sujetos pasivos del tributo (personas físicas, jurídicas

   o entidades) para la realización de todas las actuaciones administrativas

   que entrañen la materialización efectiva del ejercicio de

   las potestades urbanísticas.

   Así configurado el tributo, el verdadero objeto del gravamen vendría

   definido por la prestación de un conjunto de actividades de servicio

   público (de iniciación y tramitación) encaminadas a

   la materialización efectiva de las decisiones finales sobre planeamiento

   urbanístico, que afectan a un reducido e individualizado grupo de

   personas o entidades -los sujetos pasivos de la tasa- que han cursado una

   solicitud para instar una iniciativa pública que permita finalmente

   la elaboración, modificación o revisión del planeamiento

   urbanístico, aspirando a que tales actuaciones les reporten un determinado

   beneficio.

   El fundamento de la tasa cuestionada es, entonces, la contraprestación

   que ha de realizar todo sujeto pasivo de la misma en pago a la puesta a

   disposición de medios públicos de la Comunidad de La Rioja

   para llevar a efecto la tramitación del planeamiento o de sus modificaciones,

   realizada a instancia del sujeto pasivo que es el que recibe el beneficio

   derivado de dicha utilización. Resulta a este respecto particularmente

   significativo que la exacción de la tasa se lleve a efecto, no por

   el resultado de la actividad administrativa desplegada, esto es la aprobación,

   revisión o modificación del planeamiento urbanístico,

   sino por su “tramitación”, lo que refuerza la idea de

   que lo gravado no es el ya reiterado ejercicio de la potestad administrativa

   urbanística, sino el conjunto de actuaciones y la utilización

   de los medios de la Administración autonómica que permitan

   finalmente dicho ejercicio. En suma, esta primera duda de inconstitucionalidad

   planteada por el órgano judicial carece de modo manifiesto, a juicio

   del Fiscal General, de fundamento.

   Y también carece del fundamento necesario para superar el trámite

   de admisión la otra duda planteada por el órgano judicial

   relativa a la elevación al rango de norma legal de la previsión

   normativa de la tasa como lesiva del derecho a la tutela judicial efectiva

   de los contribuyentes. En efecto, como con claridad y rotundidad ha destacado

   este Tribunal Constitucional (por todas, STC 248/2000), “no resulta

   en principio contrario a la Constitución que el legislador asuma

   una tarea que antes había encomendado al poder reglamentario”,

   razón por la cual, “el derecho a la tutela judicial efectiva,

   reconocido en el art. 24.1 CE, no queda vulnerado por el solo hecho de que

   una materia sea regulada por norma de rango legal y, por lo tanto, resulte

   jurisdiccionalmente inmune”. Por tanto, la mera circunstancia de que

   la tasa figure recogida en una norma con rango legal y que, por ello, su

   contenido no pueda ser objeto de supervisión y control por los órganos

   de la jurisdicción ordinaria, sino tan sólo a través

   del juicio de constitucionalidad que queda reservado a este Alto Tribunal,

   no vulnera en ningún caso el derecho a la tutela judicial efectiva

   de los ciudadanos, sujetos pasivos de la tasa cuestionada.

1. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia

de La Rioja imputa a la norma cuestionada dos lesiones constitucionales

diferentes: de un lado, la vulneración de los arts. 31.1 y 133.2,

ambos CE, y 7 de la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades

Autónomas (LOFCA), que derivaría del hecho de haberse establecido

una tasa como consecuencia de la aprobación de disposiciones normativas

de carácter general (los instrumentos de planeamiento) ajenas a la

idea de beneficio o afectación particular; y, de otro, la vulneración

del art. 24 CE, que sería consecuencia de la regulación por

una norma con rango legal de la figura tributaria cuestionada, en vez de

por una norma reglamentaria, lo que impediría su impugnación

por los particulares ante los órganos judiciales ordinarios.

Antes de entrar a dar respuesta a las anteriores dudas de constitucionalidad,

es necesario precisar los hechos que han dado lugar al proceso en cuyo seno

se ha planteado la presente cuestión de inconstitucionalidad, los

cuales tienen su origen en la modificación puntual del “Plan

de ordenación del suelo urbano” (POSU) instada por doña

María del Carmen Marcos Espiga (propietaria de un solar situado en

la unidad de ejecución núm. 7) a la Asamblea vecinal del Concejo

Abierto de Nestares, a los efectos de suprimir la Unidad de ejecución

en suelo no consolidado núm. 7 (con mantenimiento de las características

referente a uso, alineaciones, etc.) y reducir la parcela mínima

de uso residencial de densidad media de 250 m2 a 200 m2. La aprobación

inicial de la modificación núm. 5 del POSU se produjo por

la Asamblea vecinal citada con fecha de 7 de agosto de 2004, sometiéndose

a información pública por plazo de un mes a partir de la publicación

del Acuerdo del Alcalde de Nestares de 9 de agosto de 2004 (publicado en

el BOLR núm. 103, de 17 de agosto de 2004). La aprobación

provisional se llevó a cabo por la misma Asamblea el día 23

de octubre de 2004. Finalmente la aprobación definitiva de la “Modificación

puntual núm. 5 del Plan de ordenación de suelo urbano, supresión

de U.E.-7 y reducción de parcela mínima de Nestares” se

llevó a cabo por Acuerdo del Pleno de la Comisión de ordenación

del territorio y urbanismo de La Rioja, de 3 de diciembre de 2004 (publicado

en el BOLR núm. 3, de 5 de enero de 2005), que fija un área

(suelo urbano) en torno al núcleo urbano tradicional con uso predominantemente

residencial (plano 4), densidad media, con tipología de bloque aislado

y vivienda unifamiliar agrupada, parcela mínima de 200 m2, con un

coeficiente de ocupación máxima del 70% y una edificabilidad

del 0,80/m2.

Como consecuencia de la anterior modificación del Plan de ordenación

del suelo urbano de Nestares la Dirección General de Política

Territorial de la Consejería de Turismo, Medio Ambiente y Política

Territorial del Gobierno de la Rioja giró, al amparo de la Ley 6/2002,

de 18 de octubre, de tasas y precios públicos de la Comunidad Autónoma

de La Rioja, una liquidación al Ayuntamiento de Nestares —a

título de sustituto del contribuyente— en concepto de Tasa

7.16 [antigua 9.14 (Tasa por tramitación de planeamiento urbanístico)],

epígrafe 3 (Tramitación de modificaciones de planeamiento),

apartado 3.3 (Municipios menores de 1.000 habitantes), en cuantía

de 104,62 €.

2. El art. 37.1 LOTC dispone que el Tribunal podrá rechazar, en

trámite de admisión, mediante Auto y sin otra audiencia que

la del Fiscal General del Estado, la cuestión de inconstitucionalidad

cuando fuere notoriamente infundada. En este sentido es nuestra doctrina

acerca del concepto de “cuestión notoriamente infundada” que,

dado que dicha expresión encierra un cierto grado de indefinición

que se traduce procesalmente en otorgar a este Tribunal un margen de apreciación

a la hora de controlar la solidez de la fundamentación de las cuestiones

de inconstitucionalidad (ATC 389/1990, de 29 de octubre, FJ 1), existen

supuestos en los que un examen preliminar de las cuestiones de inconstitucionalidad

permite apreciar la falta de viabilidad de la cuestión suscitada,

sin que ello signifique, necesariamente, que carezca de forma total y absoluta

de fundamentación o que ésta resulte arbitraria, pudiendo

resultar conveniente en tales casos resolver la cuestión en la primera

fase procesal, máxime si su admisión pudiera provocar efectos

no deseables, como la paralización de múltiples procesos en

los que resulte aplicable la norma cuestionada (AATC 389/1990, de 29 de

octubre, FJ 1; 134/1995, de 9 de mayo, FJ 2; 380/1996, de 17 de diciembre,

FJ 2; 229/1999, de 28 de septiembre, FJ 2; 119/2000, de 10 de mayo, FJ 2;

311/2000, de 19 de diciembre, FJ 3; 46/2001, de 27 de febrero, FJ 2; 47/2001,

de 27 de febrero, FJ 3; 28/2002, de 26 de febrero, FJ 3; 269/2003, de 15

de julio, FJ 2; 63/2004, de 24 de febrero, FJ 2; 233/2004, de 7 de junio,

FJ 2, y 24/2005, de 18 de enero, FJ 2).

Pues bien, en la determinación de la viabilidad de la presente cuestión

de inconstitucionalidad hay que partir diciendo que no puede compartirse

el juicio de constitucionalidad efectuado por el órgano a quo respecto

a la contradicción de la norma cuestionada con los arts. 24, 31.1

y 133.2, todos ellos de la Constitución, y 7 LOFCA, por lo que resulta

factible apreciar, en este momento procesal, que la presente cuestión

se encuentra notoriamente infundada, en los términos en que esta

expresión ha sido entendida por este Tribunal, por los motivos que

pasamos a exponer.

3. Con carácter previo a la exposición de los motivos por

los que este Tribunal considera que la presente cuestión de inconstitucionalidad

se encuentra notoriamente infundada, debemos concretar brevemente el marco

normativo en el que se desenvuelve el presente proceso a quo. En este sentido,

debe señalarse que el art. 7.1 de la Ley Orgánica 8/1980,

de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas

en la redacción dada por la Ley Orgánica 3/1996, de 27 de

diciembre], autoriza a las Comunidades Autónomas a establecer tasas

por la utilización de su dominio público, así como

por la prestación de servicios públicos o la realización

de actividades en régimen de Derecho público de su competencia,

que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos,

cuando concurra cualquiera de las circunstancias siguientes: que no sean

de solicitud voluntaria por los administrados, o que no se presten o realicen

por el sector privado, esté o no establecida su reserva al sector

público conforme a la normativa vigente.

También la Ley 8/1989, de 13 de abril, de tasas y precios públicos

en la redacción dada, primero, por la Ley 13/1996, de 30 de diciembre,

de medidas fiscales, administrativas y del orden social; después,

por la Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación del régimen

legal de las Tasas; y, finalmente, y en lo que ahora interesa, por la Ley

53/2002, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del

orden social], de aplicación supletoria a la legislación de

las Comunidades Autónomas (art. 9.2), prevé el establecimiento

de tasas, con carácter general, por “la prestación de

servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho

público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular

al obligado tributario” (art. 6), es decir, por “[s]ervicios

o actividades en general que se refieran, afecten o beneficien a personas

determinadas o que hayan sido motivados por éstas, directa o indirectamente” [art.

13.n)].

Por su parte la Ley 6/2002, de 18 octubre, de tasas y precios públicos

de la Comunidad Autónoma de La Rioja, acoge un concepto de tasa idéntico

al previsto en la LOFCA (art. 11), señalando como tasas de la Comunidad

Autónoma de La Rioja las que ésta establezca, entre otros

supuestos, por la prestación de servicios públicos o la realización

de actividades de su competencia, en régimen de Derecho público,

que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos,

cuando concurra cualquiera de las circunstancias siguientes: que no sean

de solicitud voluntaria por los administrados y que no se presten o realicen

por el sector privado, esté o no establecida su reserva al sector

público conforme a la normativa vigente.

Según la norma legal autonómica citada, el sujeto pasivo

de las tasas será, a título de contribuyente, “las personas

físicas o jurídicas [.....] a quienes afecten o beneficien,

personalmente o en sus bienes, los servicios o actividades públicas

que constituyan su hecho imponible” (art. 17.1), aunque “[l]a

norma específica de cada tasa podrá establecer sustitutos

de los contribuyentes si las características del tributo lo aconsejan” (art.

17.3), pudiendo la cuota de las tasas “consistir en una cantidad fija

señalada al efecto, determinarse en función del tipo de un

tipo de gravamen aplicable sobre elementos cuantitativos que sirvan de base

imponible o establecerse conjuntamente por ambos procedimientos” (art.

21).

En el Anexo de aquella Ley 6/2002 se recoge la relación de tasas

de la Comunidad Autónoma de La Rioja y, concretamente, las de la “Consejería

de Obras Públicas, Transportes, Urbanismo y Vivienda” (bajo

la clave 09), entre las que se encuentra la “Tasa 09.14” o “Tasa

por tramitación de planeamiento urbanístico”, cuyo hecho

imponible son los servicios correspondientes a la consulta, informe y tramitación

de las distintas figuras de planeamiento urbanístico y de su desarrollo,

así como su modificación o revisión, tanto de ámbito

municipal como regional, por la Comisión de ordenación del

territorio y urbanismo (COTUR). El sujeto pasivo, a título de contribuyente,

son las personas físicas y jurídicas y los entes sin personalidad

que soliciten o reciban los servicios constitutivos del hecho imponible

y, a título de sustituto del contribuyente, los Ayuntamientos, cuando

el servicio sea solicitado a través de él, previéndose

para la “[t]ramitación de modificaciones de Planeamiento” una

tasa de 205,15 €, exigible al 50 por 100 en los “[m]unicipios

menores de 1.000 habitantes”.

Un tiempo después, en el Boletín Oficial de La Rioja núm.

160, de 30 de diciembre de 2003, se publicó la “Orden de codificación

de las tasas de la Comunidad Autónoma de La Rioja”, que recodificaba

las tasas vigentes como consecuencia de la modificación de la estructura

administrativa de la Administración General de la Comunidad Autónoma

efectuada por el Decreto 5/2003, de 7 de junio. Así, y dado que la

anterior “Consejería de Turismo y Medio Ambiente” pasaba

a ser de “Turismo, Medio Ambiente y Política Territorial” (con

clave de tasas 07), las tasas urbanísticas y de planeamiento que

anteriormente estaban previstas para la “Consejería de Obras

Públicas, Transportes, Urbanismo y Vivienda” (con clave de

tasas 09) pasan a aquella nueva Consejería, razón por la cual,

la tasa cuestionada -la Tasa 09.14- se redenomina como Tasa 07.16, con el

mismo contenido.

Posteriormente, por Orden de la Consejería de Hacienda y Empleo

de La Rioja de 5 de enero de 2004, se hicieron públicas las tarifas

actualizadas de las Tasas de la Comunidad Autónoma de La Rioja, de

conformidad con lo previsto en el art. 54 de la Ley 9/2003, de 19 de diciembre,

de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de La Rioja para

el año 2004, que dispuso una elevación de los tipos de cuantía

fija de las tasas mediante la aplicación del coeficiente 1,02 a las

tarifas exigibles en el año 2003. Además, aquella Orden incorpora

al contenido de las tarifas las modificaciones efectuadas por la Ley 10/2003,

de 19 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas para el año

2004, elevando la cuantía de la Tasa 07.16 (Tasa por tramitación

de planeamiento urbanístico), apartado 3 (Tramitación de modificaciones

de planeamiento), a 209,25 € [el 50 por 100 para los municipios menores

de 1.000 habitantes (apartado 3.3)].

4. Una vez dejada constancia de las normas que resultan de aplicación

al proceso a quo estamos en disposición de analizar las dudas de

constitucionalidad que el órgano judicial imputa a la disposición

cuestionada. Concretamente la Sala de lo Contencioso-Administrativo del

Tribunal Superior de Justicia de La Rioja considera, en primer lugar, que

el establecimiento de una tasa como consecuencia de la aprobación

de disposiciones normativas de carácter general (los instrumentos

de planeamiento) contradice los principios de capacidad económica

y del beneficio, propios de las tasas, que estarían previstos en

los arts. 31.1 y 133.2, ambos CE, y 7 LOFCA.

Con relación al principio de capacidad económica recogido

en el art. 31.1 CE y aplicable a todas la figuras tributarias, incluidas

las tasas, hemos venido señalando que constituye un “criterio

inspirador del sistema tributario” (STC 19/1987, de 17 de febrero,

FJ 3), un principio ordenador de dicho sistema (STC 182/1997, de 28 de octubre,

FJ 6), razón por la cual, “el tributo —cualquier tributo—”grava

un presupuesto de hecho o 'hecho imponible' (art. 28 LGT) revelador de capacidad

económica (art. 31.1 CE) fijado en la Ley” (STC 276/2000, de

16 de noviembre, FJ 4), por lo que “el hecho imponible tiene que constituir

una manifestación de riqueza” (por todas, SSTC 37/1987, de

26 de marzo, FJ 13, y 276/2000, de 16 de noviembre, FJ 4), de modo que la “prestación

tributaria no puede hacerse depender de situaciones que no son expresivas

de capacidad económica” (STC 194/2000, de 19 de julio, FJ 4)” (STC

193/2004, de 4 de noviembre, FJ 5). El principio de capacidad económica

impide, entonces, “que el legislador establezca tributos -sea cual

fuere la posición que los mismos ocupen en el sistema tributario,

de su naturaleza real o personal, e incluso de su fin fiscal o extrafiscal

(por todas, SSTC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 13, y 194/2000, de 19 de julio,

FJ 8)— cuya materia u objeto imponible no constituya una manifestación

de riqueza real o potencial, esto es, no le autoriza a gravar riquezas meramente

virtuales o ficticias y, en consecuencia, inexpresivas de capacidad económica” (STC

193/2004, de 4 de noviembre, FJ 5).

Por otra parte no cabe duda de que el art. 7 LOFCA vincula el hecho imponible

de las tasas “a una actividad o servicio de la Administración

pública” que “se refieran […], afecten […..]

o beneficien […..]de modo particular a los sujetos pasivos” (apartado

1. ), habiendo apreciado este Tribunal como una de las características

de esa figura tributaria el que consiste en la “contraprestación

proporcional, más o menos aproximada, del coste del servicio o realización

de actividades en régimen de Derecho público”, o,lo

que es lo mismo, el que atienden “al coste de la actividad o servicio

prestado por la Administración, con los que tiene una relación,

más o menos intensa, de contraprestación” (SSTC 296/1994,

de 10 de noviembre, FJ 4; 204/2002, de 31 de octubre, FJ 3; y 16/2003, de

30 de enero, FJ 3).

Dicho lo que antecede debe señalarse, a continuación, que

no le falta razón al órgano judicial cuando afirma que la

actividad administrativa en materia de urbanismo -el planeamiento urbanístico-

es una potestad administrativa que atiende a los intereses generales, en

la que su concepto central -los planes- se formula, en principio, al margen

de los intereses particulares de los propietarios de los terrenos afectados.

En efecto, con la ordenación urbanística la Administración

ejerce una función pública que, en principio, no tiene destinatarios

concretos ni, por tanto, beneficiarios individualizados, al responder su

formulación al ejercicio de una competencia dirigida a la satisfacción

del interés general y, por tanto, en la que la actividad realizada

o servicio prestado no se refiere, afecta o beneficia “de modo particular” a

sujetos determinados. Ahora bien, la anterior afirmación no empece

a que pueda entenderse a su vez que, en aquellos instrumentos urbanísticos

aprobados, modificados o revisados a instancia de parte, el servicio prestado

o la actividad realizada afecta, beneficia o se refiere de forma singular

a un sujeto y, por tanto, genera un beneficio particular individualizable

que legitimaría, en principio, el establecimiento e imposición

de una tasa que retribuya el coste del servicio provocado en la Administración.

Por tanto, dado que la Tasa 7.16 cuya liquidación se impugna en el

proceso a quo, es fruto de una modificación del planeamiento urbanístico

que, no sólo responde al exclusivo interés de un particular,

sino que genera un beneficio perfectamente individualizable, manifestativo

de una capacidad económica susceptible de ser sometida a imposición,

no cabe sino rechazar esta primera duda de constitucionalidad planteada

por el órgano judicial, al no poder apreciarse la contradicción

entre la norma legal cuestionada y los arts. 31.1 y 133.2, ambos CE, y 7

LOFCA.

5. La otra vulneración que el órgano judicial imputa a la

disposición legal cuestionada sería consecuencia de la regulación

de la tasa cuestionada por una norma con rango legal y no por una norma

reglamentaria, lo que provocaría, a su vez, la vulneración

de forma derivada del art. 24.1 CE, al impedir su impugnación a los

contribuyentes ante los órganos judiciales ordinarios, quedando como única

vía de impugnación la del planteamiento de una cuestión

de inconstitucionalidad, que no está al alcance de aquéllos.

Pues bien, dado que el órgano judicial planteante de la cuestión

anuda esta segunda queja exclusivamente a la estimación de la primera

y que este Tribunal no ha apreciado la inconstitucionalidad de la norma

por el motivo anterior, tal circunstancia bastaría para desestimar

este segundo motivo de la cuestión. Ahora bien, ello no obsta para

realizar alguna precisión más sobre la cuestión planteada,

pues es doctrina de este Tribunal la de que “no resulta en principio

contrario a la Constitución que el legislador asuma una tarea que

antes había encomendado al poder reglamentario”, pues “nuestro

sistema constitucional desconoce algo parecido a una reserva reglamentaria,

inaccesible al poder legislativo”, razón por la cual, “la

ley puede tener en nuestro Ordenamiento cualquier contenido y en modo alguno

le está vedada la regulación de materias antes atribuidas

al poder reglamentario”, “lo que en modo alguno vulnera el art.

24.1 CE” (SSTC 73/2000, de 14 de marzo, FJ 15; y 248/2000, de 19 de

octubre, FJ 5).

Por tanto “el derecho a la tutela judicial efectiva, reconocido en

el art. 24.1 CE no queda vulnerado por el solo hecho de que una materia

sea regulada por norma de rango legal y, por lo tanto, resulte jurisdiccionalmente

inmune”. Ciertamente, “o la ley es inconstitucional por otros

motivos y cierra, por serlo, ilegítimamente el paso a pretensiones

que hubieran de acceder a los jueces y tribunales, y, en ese caso, puede

vulnerar de forma derivada el derecho reconocido en el art. 24.1 CE (STC

181/2000, FJ 20); o la ley es conforme a la Constitución y, en tal

supuesto, pertenece a su propia naturaleza de ley el no poder ser enjuiciada

por los jueces y tribunales ordinarios. A lo que cabe agregar que nuestro

modelo de jurisdicción concentrada permite acudir a los Jueces y

Tribunales ordinarios para defender cualquier clase de derechos e intereses

legítimos y pone a disposición de éstos un instrumento,

la cuestión de inconstitucionalidad, destinado a asegurar que la

actuación del legislador se mantiene dentro de los límites

de la Constitución” (STC 248/2000, de 19 de octubre, FJ 5;

y en el mismo sentido, STC 73/2000, de 14 de marzo, FJ 17).

En suma, la regulación por ley de una materia no la convierte per

se en lesiva del derecho a la tutela judicial efectiva previsto en el art.

24.1 CE, razón por la cual también hay que desechar esta segunda

duda planteada por el órgano judicial.

Por lo expuesto, el Pleno

A C U E R D A

Inadmitir a trámite la presente cuestión de inconstitucionalidad.

Publiquese este Auto en el “Boletín Oficial del Estado”.

Madrid, a seis de noviembre de dos mil siete