ATC 369/2007, 12 de Septiembre de 2007

Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal

el día 4 de octubre de 2005, doña Paloma Ortiz-Cañavate

Levenfeld, Procuradora de los Tribunales, en nombre y representación

del Grupo Parlamentario Popular del Parlamento Vasco, representado por su

Portavoz, don Leopoldo Barreda de los Ríos, y de los parlamentarios

que lo integran, interpuso por la vía del art. 42 LOTC recurso de

amparo contra los acuerdos de la Mesa del Parlamento Vasco de 7 de junio

y 5 de julio de 2005, relativos a la aceptación de la constitución

de los Grupos parlamentarios Eusko Alkartasuna (EA) y Eusko Abertzaleak-Nacionalistas

Vascos (EA-NV), por vulneración del art. 23.2 CE.

Los hechos que han dado lugar al presente recurso son básicamente

los siguientes:

1. En las elecciones al Parlamento Vasco celebradas el 17 de abril de 2005,

   el Partido Nacionalista Vasco (EAJ-PNV) y el partido Eusko Alkartasuna (EA)

   concurrieron como “Coalición EAJ-PNV/EA” en las circunscripciones

   de álava y Vizcaya, y como “Coalición EAJ-PNV/EA/Eusko

   Abertzaleak” en Guipúzcoa. Ambas coaliciones electorales fueron

   consideradas válidamente constituidas por la Administración

   electoral y participaron en el proceso electoral compartiendo un mismo representante

   general, un mismo representante general suplente, idéntico administrador

   general y administrador general suplente ante la Junta electoral, así como

   los mismos representantes en el Comité de radio y televisión.

   La Junta Electoral de la Comunidad Autónoma de Euskadi otorgó a

   ambas coaliciones electorales un tiempo común de 30 minutos de propaganda

   electoral gratuita en las radios y televisiones de titularidad pública.

2. “Eusko Abertzaleak-Nacionalistas Vascos” figura inscrito

   en el Registro de partidos políticos desde octubre de 1986 como partido

   domiciliado en Bilbao, aunque no cuenta con actividad política. Según

   las noticias periodísticas que acompañan la demanda, la inscripción

   de este partido fue promovida por militantes del Partido Nacionalista Vasco

   para evitar el uso de esta denominación por parte de los militantes

   escindidos de este partido, que finalmente fundaron Eusko Alkartasuna. Desde

   la primera Legislatura del Parlamento Vasco el grupo parlamentario en que

   se han integrado los diputados del Partido Nacionalista Vasco se ha denominado

   precisamente “Eusko Abertzaleak-Nacionalistas Vascos” (EA-NV),

   sin que esta coincidencia en la denominación haya generado ningún

   tipo de conflicto jurídico.

3. Celebradas las elecciones autonómicas, la Coalición EAJ-PNV/EA

   obtuvo 11 escaños en Vizcaya y 8 en álava, mientras que la

   Coalición EAJ-PNV/EA/Eusko Abertzaleak sumó 10 escaños

   en Guipúzcoa. Mediante escrito de 23 de mayo de 2005 los 5 parlamentarios

   de Eusko Alkartasuna electos por la coalición EAJ-PNV/EA/Eusko Abertzaleak

   (es decir, por Guipúzcoa) solicitaron constituir el “Grupo

   Parlamentario Eusko Alkartasuna (EA)”. Al día siguiente, los

   16 parlamentarios del Partido Nacionalista Vasco electos por la coalición

   EAJ-PNV/EA (esto es, por las provincias de álava y Vizcaya) solicitaron

   constituir el “Grupo Parlamentario Eusko Abertzaleak-Nacionalistas

   Vascos (EA-NV)”. Por escritos de 27 de mayo y 7 de junio, los 5 parlamentarios

   del Partido Nacionalista Vasco electos por la Coalición EAJ-PNV/EA/Eusko

   Abertzaleak (es decir, por Guipúzcoa) solicitaron su integración

   en este último Grupo. Por su parte, mediante escrito de 25 de mayo

   los 3 parlamentarios de Eusko Alkartasuna electos por álava y Vizcaya

   en la Coalición EAJ-PNV/EA solicitaron su incorporación al “Grupo

   Parlamentario Eusko Alkartasuna (EA)”. De este modo, los 21 parlamentarios

   del Partido Nacionalista Vasco electos en cualquiera de las dos coaliciones

   solicitaron constituir un grupo parlamentario propio, bajo la denominación “Grupo

   Parlamentario Eusko Aberzaleak-Nacionalistas Vascos (EA-NV)”, mientras

   que lo mismo ocurrió con los 8 parlamentarios de Eusko Alkartasuna,

   quienes solicitaron constituir el “Grupo Parlamentario Eusko Alkartasuna

   (EA)”.

4. Mediante Acuerdo de 7 de junio de 2005 la Mesa del Parlamento Vasco

   acordó la constitución de ambos Grupos, integrados por 21

   y 8 parlamentarios, respectivamente.

5. El 14 de junio el Portavoz del Grupo Popular en el Parlamento Vasco

   presentó ante la Mesa de la Cámara escrito de reconsideración

   contra el Acuerdo anterior. La reconsideración se fundamentaba en

   la existencia de un fraude de ley en relación con el art. 19 del

   Reglamento del Parlamento Vasco (en adelante, RPV), precepto que impide

   la constitución de grupos diversos por parte de parlamentarios “que

   hubiesen comparecido en las elecciones bajo una misma coalición”.

   Aunque formalmente fueron dos las coaliciones presentadas en los diversos

   Territorios Históricos, se adujo que desde un punto de vista material

   se trataba de una misma coalición. El escrito de reconsideración

   vinculaba este hecho con una infracción del derecho del Grupo Parlamentario

   Popular y de sus miembros a acceder en condiciones de igualdad a las funciones

   y cargos públicos (art. 23.2 CE). En este sentido, se señaló que

   la existencia de más o menos grupos parlamentarios afecta a todos

   los demás grupos al incidir en los turnos de los principales debates

   parlamentarios, en la presentación de diversas iniciativas parlamentarias

   y en la composición de las Comisiones Parlamentarias y de la Junta

   de Portavoces. También se señaló que la existencia

   de más o menos grupos limita la actuación y presencia parlamentaria

   de los demás grupos al disminuir su capacidad de actuación

   en iniciativas sometidas a cupos.

6. Oída la Junta de Portavoces, por Acuerdo de 5 de julio de 2005

   la Mesa del Parlamento Vasco acordó por mayoría rechazar la

   reconsideración solicitada y confirmar el Acuerdo anterior. Esta

   decisión se basó en que la constitución de los grupos

   parlamentarios discutidos se había realizado a partir de dos coaliciones

   electorales diferentes y que, en consecuencia, se cumplían los requisitos

   establecidos en el art. 19 RPV.

En base a estos hechos, el recurso de amparo presentado por el Portavoz

del Grupo Popular del Parlamento Vasco se dirige por la vía del art.

42 LOTC contra los dos Acuerdos de la Mesa que han aceptado la constitución

de los Grupos parlamentarios “Eusko Alkartasuna (EA)” y “Eusko

Abertzaleak-Nacionalistas Vascos (EA-NV)”, a los que atribuye una

vulneración del derecho fundamental a acceder en condiciones de igualdad

y con los requisitos que señalen las leyes a las funciones y cargos

públicos (art. 23.2 CE). La infracción de este derecho, que

se atribuye a interpretación fraudulenta del art. 19 RPV por parte

de la Mesa de la Cámara, se considera que afecta directamente al

Grupo Parlamentario Popular teniendo en cuenta la importancia y trascendencia

de los grupos parlamentarios en la organización y funcionamiento

de la Cámara y que, como ha reconocido este Tribunal en la STC 64/2002,

su creación afecta al núcleo de la función representativa

parlamentaria. La demanda fundamenta la importancia de la constitución

de los grupos parlamentarios en los demás a partir del repaso del

propio Reglamento del Parlamento Vasco, que alude a los grupos parlamentarios

en la regulación de la Junta de Portavoces (arts. 29 y 30 RPV), de

la iniciativa para solicitar comisiones de investigación (art. 31

RPV), de su participación en los principales debates parlamentarios

(investidura, cuestión de confianza, moción de censura y comunicaciones

del Gobierno), así como de la atribución en exclusiva de legitimación

respecto de determinadas iniciativas parlamentarias (presentación

de candidatos a Lehendakari, de enmiendas a proyectos de ley y de mociones

consecuencia de interpelaciones). Además, se aduce que la consideración

de grupo parlamentario es decisiva para determinar el número de miembros

de las Comisiones y de la propia Junta de portavoces, puesto que todos los

grupos tienen derecho a tener al menos un representante. Por todo ello,

se señala que la existencia de más o menos grupos afecta a

todos los demás, ya que reduce o aumenta la importancia de éstos

y permite, como en el presente caso, que el Gobierno cuente con dos grupos,

dos voces y el doble de tiempo para defender su posición o, lo que

es lo mismo, que el Grupo Popular disponga de la mitad de posibilidades

de intervención que la coalición formada por el Partido Nacionalista

Vasco y Eusko Alkartasuna.

Tras repasar la jurisprudencia constitucional relativa al art. 23.2 CE

y, concretamente, las SSTC 64/2002 y 40/2003, y recordar que este precepto

protege el ius in officium de los parlamentarios en los términos

que prevea la ley y en condiciones de igualdad, y que la constitución

de los grupos parlamentarios forma parte del núcleo de la función

representativa parlamentaria amparable a través del art. 23.2 CE,

la demanda fundamenta su pretensión en lo que considera una interpretación

fraudulenta por parte de la Mesa del Parlamento Vasco del art. 19 RPV, que

prohíbe explícitamente la constitución y el fraccionamiento

en grupos parlamentarios diversos de quienes hubiesen comparecido en las

elecciones bajo una misma formación, grupo, coalición o partido

político. En este sentido, se aduce que el Partido Nacionalista Vasco

y Eusko Alkartasuna han decidido concurrir en coalición para concentrar

el voto y para obtener todos los beneficios electorales como si fueran una única

coalición, pretendiendo en cambio obtener, como así ha sido,

todos los beneficios parlamentarios —no sólo los procedimentales,

sino también los económicos— como si hubiesen concurrido

a las elecciones a través de dos coaliciones diferentes. Aunque desde

un punto de vista formal es cierto que éste ha sido el caso, la demanda

sustenta el carácter fraudulento de esta operación a partir

de diversos hechos. Por un lado, se esgrime la utilización instrumental

del partido Eusko Abertzaleak para diferenciar formalmente ambas coaliciones.

En este sentido, se destaca que se trata de un partido que no tiene actividad

política, que fue inscrito por el Partido Nacionalista Vasco para

evitar su utilización por los escindidos de su seno, que está domiciliado

en Bilbao cuando aparece integrado en la coalición que se presenta

en Guipúzcoa, y que desde hace veinticinco años está siendo

utilizada por el Partido Nacionalista Vasco para denominar a su Grupo parlamentario

en el Parlamento Vasco. Por otro lado, el hecho de tratarse materialmente

de una misma coalición se desprende, entre otras cuestiones, del

propio acuerdo de coalición entre el Partido Nacionalista Vasco y

Eusko Alkartasuna —que es único para las tres provincias—,

del Acuerdo de la Junta electoral de la Comunidad Autónoma de 22

de marzo de 2005 concediendo a ambas coaliciones un tiempo común

de propaganda electoral gratuita, así como del proceso electoral

del año 2001, en el que una decisión inicial de la Junta electoral

no concediendo dichos espacios a ninguna de las dos coaliciones en el ámbito

autonómico fue recurrida con éxito por los partidos que las

integran reconociendo que se trataba de una única coalición.

En virtud de todo ello, la demanda de amparo insta al Tribunal el reconocimiento

de la vulneración, por parte de los Acuerdos parlamentarios recurridos,

del derecho del Grupo Parlamentario Popular y de sus integrantes proclamado

por el art. 23.2 CE, así como su reconocimiento a través de

la anulación de tales Acuerdos y del rechazo de la constitución

de los Grupos parlamentarios “Eusko Alkartasuna (EA)” y “Eusko

Abertzaleak-Nacionalistas Vascos (EA-NV)”.

Por providencia de 5 de abril de 2006 la Sección Primera del

Tribunal acordó conceder a la parte demandante de amparo y al Ministerio

Fiscal un plazo común de diez días, en virtud de lo previsto

en el art. 50.3 LOTC, para presentar alegaciones en relación con

la posible carencia manifiesta de contenido constitucional [art. 50.1 c)

LOTC] de la demanda.

Las alegaciones de la representante de los recurrentes, registradas

el 26 de abril de 2006, fundamentan la no concurrencia de esta causa de

inadmisión en el hecho de que la demanda de amparo no convierte al

Tribunal Constitucional en un nueva instancia revisora de la jurisdicción

ordinaria, en que el supuesto planteado no es de mera legalidad y en que

la vulneración aducida no carece notoria y manifiestamente de entidad.

Por el contrario, considera que el recurso presentado pretende que la primera

y única instancia judicial que puede controlar la constitucionalidad

de los actos parlamentarios salvaguarde el “derecho de los ciudadanos

a participar en los asuntos públicos por medio de sus representantes

(art. 23 CE)” y al acceso en condiciones de igualdad a las funciones

y cargos públicos. Tras ratificarse en el contenido de la demanda,

el escrito realiza una serie de consideraciones adicionales aplicando la

jurisprudencia constitucional al caso concreto para acreditar la necesidad

no sólo de admitir a trámite la demanda, sino de estimarla.

Así, se denuncia que los actos recurridos carecen de motivación,

discriminan al Grupo Parlamentario Popular y a sus miembros frente a los

miembros de la Coalición EAJ-PNV-EA en el desempeño del cargo

parlamentario, vulnerando con ello la igualdad entre representantes y el

derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a

través de los mismos. La discriminación de los recurrentes

tendría su origen en la creación de dos grupos parlamentarios

distintos por parte de parlamentarios que pertenecen materialmente a una única

coalición, tal y como revela, por otra parte, la identidad de los

partidos coaligados y la utilización del mismo logotipo en la página

web del Parlamento Vasco. Dicha discriminación colocaría a

los recurrentes en una clara situación de desventaja e inferioridad

en una serie de institutos parlamentarios. En este sentido, se cita en primer

lugar la regulación de los medios y materiales que el Reglamento

parlamentario asigna a los grupos parlamentarios con independencia del número

de integrantes (art. 21.1 RPV), que lógicamente es la mitad en el

caso de los recurrentes. En segundo lugar, se alude sin carácter

exhaustivo a determinadas actuaciones parlamentarias que pueden llevarse

a cabo por dos grupos parlamentarios y que, por lo tanto, pueden ejercerse

por los grupos constituidos por los Acuerdos recurridos, pero no por el

Grupo Parlamentario Popular con independencia de los escaños obtenidos

(convocatoria y composición de la Junta de portavoces —art.

29.1 RPV—, convocatoria del Pleno —art. 46.1 RPV—, alteración

del orden del día del Pleno y de las Comisiones —arts. 55.3

y 4 RPV—, decisión sobre las modalidades de votación —art.

76 RPV—, decisión sobre la resolución en el Pleno en

la delegación legislativa plena en Comisiones —art. 116.2 RPV—,

decisión sobre la tramitación de urgencia —art. 121

RPV—, y solicitud de convocatoria de las Comisiones). Finalmente,

se menciona que la constitución de los dos grupos parlamentarios

objeto de discusión también perjudica a los recurrentes respecto

a la posibilidad de presentar interpelaciones y preguntas en el Pleno, que

el Reglamento parlamentario somete a un sistema de cupos (arts. 136.2 y

143.2 RPV), lo cual se traduce no sólo en una duplicación

de las posibilidades de control del Gobierno por parte de dichos grupos,

sino que puede llegar a bloquear el ejercicio de esta función por

parte del Grupo Parlamentario Popular.

La situación de desigualdad provocada por los Acuerdos impugnados

también se acredita, en opinión de los recurrentes, por colocar

a los grupos parlamentarios objeto de discusión en una clara situación

de ventaja en determinados institutos parlamentarios. Así, se mencionan

los supuestos en que la normativa parlamentaria exige el concurso de tres

grupos parlamentarios (creación de comisiones de investigación

o encuesta —art. 45.1 RPV—, celebración de sesiones en

días diferentes a los señalados —art. 51.2 RPV—,

sesiones secretas —art. 53.1. c) RPV—, y realización

de debates generales sobre la acción del Gobierno —art. 133.1

RPV—), que en el caso de estos grupos exigen lógicamente el

concurso de otro grupo, mientras que el Grupo Parlamentario Popular requiere

el concurso de otros dos grupos. También se hace referencia a los

debates parlamentarios en que la participación se otorga a los grupos

(suspensión temporal de la condición de parlamentario —art.

89.2 y 6 RPV—, enmiendas a la totalidad a las proposiciones de ley —art.

124 bis, 3 RPV—, elección a Lehendakari —art. 128 RPV—,

debate sobre la política general del Gobierno —art. 132.2 RPV—,

presentación de propuestas de resolución —art. 133.2—,

cuestión de confianza —art. 151.3 b) y c) RPV—, moción

de censura —art. 155.2 RPV—, proposición no de ley —art.

161.1 RPV—, comunicaciones del Gobierno —art. 165.2 y 4 RPV—,

entre otras). En estos casos los grupos discutidos no sólo pueden

intervenir en dos ocasiones, sino que pueden definir estrategias políticas

al cerrar los debates o al situar su intervención antes y después

de la del Grupo Parlamentario Popular.

Los recurrentes también esgrimen, finalmente, que la inadmisión

de la demanda de amparo dejaría impune y sin posibilidades de control

jurisdiccional unos actos parlamentarios que inciden claramente en el principio

democrático y el pluralismo político, y que no sólo

afectan a los representantes políticos, sino también a los

ciudadanos representados, cuyo voto al Partido Popular tiene la mitad del

valor que el voto a la coalición electoral entre el Partido Nacionalista

Vasco y Eusko Alkartasuna, que al disponer de dos grupos parlamentarios

realizan actuaciones y disponen de medios económicos que no están

al alcance del Grupo Popular. En este sentido, se señala que la inadmisión

de la demanda también dejaría impune la eventual decisión

del Partido Popular de constituir dos o más grupos en aquellos Parlamentos

en que dispone de mayoría.

El día 4 de mayo 2006 fueron registradas las alegaciones del

Ministerio Fiscal instando la inadmisión a trámite de la demanda

por carencia manifiesta de contenido constitucional [art. 50.1 c) LOTC].

Tras recordar que las decisiones impugnadas no rechazan la constitución

de ningún grupo parlamentario, sino que la demanda de amparo se dirige

contra una decisión que interpreta favorablemente el derecho fundamental

de los grupos parlamentarios cuya constitución se ha aceptado, se

subraya que el recurrente está especialmente obligado a fundamentar

en qué medida se le ha lesionado un derecho fundamental. El objeto

del recurso de amparo impide que dicha lesión se base exclusivamente

en la infracción del Reglamento parlamentario, puesto que a pesar

de tratarse de un derecho de configuración legal el art. 23.2 CE

no permite atribuir relevancia constitucional a cualquier infracción

parlamentaria. A partir de estas consideraciones, se aduce que las resoluciones

impugnadas han vulnerado el art. 19 RPV, puesto que a partir de los datos

aportados en la demanda no cabe sino calificar como única la coalición

presentada en todo el territorio vasco. En apoyo de este hecho se esgrime

la identidad de los representantes de las dos coaliciones presentadas y

la composición de las propias candidaturas, en las que en ningún

caso aparecen miembros de Eusko Abertzaleak, lo cual permite afirmar que

estamos ante una única coalición electoral que, en virtud

del art. 19 RPV, no puede dar lugar a dos grupos parlamentarios autónomos.

A pesar de ello, el Fiscal considera que la demanda carece manifiestamente

de contenido constitucional, porque los recurrentes no han acreditado suficientemente

en qué medida constitución de los dos grupos parlamentarios

objeto de debate ha supuesto una lesión de su derecho fundamental

a participar en los asuntos públicos. Así, en el caso de las

Comisiones parlamentarias (art. 31 RPV) se considera que el criterio de

la proporcionalidad que rige en su composición y que se proyecta

en el voto ponderado hacen que sea indiferente, al menos sin un mayor desarrollo

por parte de los recurrentes, si la coalición electoral única

ha podido crear dos grupos parlamentarios diferentes. En el caso de las

Comisiones de investigación y de encuesta (art. 45 RPV) se aduce

que los recurrentes no ven mermada u obstaculizada su iniciativa para crearlas,

puesto que dicha iniciativa no se atribuye con carácter de monopolio

a los grupos parlamentarios. En el caso de las iniciativas parlamentarias

atribuidas a los diversos grupos parlamentarios se esgrime que la demanda

tampoco justifica suficientemente la vulneración del derecho fundamental

invocado, puesto que dichas intervenciones constituyen por lo general una

actividad preparatoria de las votaciones por parte de los parlamentarios

individualmente considerados. Por lo que respecta a las instituciones parlamentarias

cuya iniciativa corresponde en exclusiva a los grupos parlamentarios, se

señala que difícilmente puede existir una lesión del

derecho fundamental de los recurrentes, puesto que la existencia de otros

grupos no incide en su facultad de actuación. Así, en el caso

de las propuestas de Lehendakari se esgrime que el Grupo Parlamentario Popular

puede presentar su propio candidato, al margen de que la propia lógica

del sistema conlleva que los grupos parlamentarios objeto de discusión

presenten un mismo candidato. En el caso de las enmiendas a proyectos de

ley (art. 102 RPV) se señala que al atribuirse a los grupos parlamentarios

en régimen de monopolio los demandantes no han justificado suficientemente

en qué medida la constitución de los grupos objeto de discusión

merma sus facultades de actuación. Finalmente, en el caso de las

interpelaciones (art. 138.2 RPV) se esgrime que tampoco se produce ninguna

limitación del derecho de los recurrentes, puesto que las eventuales

mociones que tienen su origen en las mismas son presentadas por los interpelantes

y no por los grupos parlamentarios. En definitiva, el Ministerio Fiscal

considera que, aún admitiendo la vulneración del art. 19 RPV,

la demanda de amparo no ha aportado una justificación suficiente

de que los Acuerdos impugnados han lesionado el derecho fundamental del

Grupo Parlamentario Popular y de sus miembros reconocido en el art. 23.2

CE, lo cual debe llevar a inadmitir a trámite la demanda por carencia

manifiesta de contenido constitucional.

El Grupo Parlamentario Popular del Parlamento Vasco y los miembros que

lo integran impugnan en el presente proceso los Acuerdos de la Mesa de la

Cámara vasca de 7 de junio y 5 de julio de 2005 relativos a la constitución

de los Grupos Parlamentarios Eusko Aberzaleak-Nacionalistas Vascos (EA-NV)

y Eusko Alkartasuna (EA). En el encabezamiento y el petitum de la demanda

se aduce para ello que la constitución de estos Grupos vulnera el

derecho fundamental a acceder en condiciones de igualdad y con los requisitos

que señalen las leyes a las funciones y cargos públicos (art.

23.2 CE), derecho que se reivindica tanto para el Grupo recurrente como

para sus miembros. La fundamentación jurídica de esta pretensión

se basa, en términos generales, en que la decisión de la Mesa

parte de una interpretación fraudulenta del art. 19 del Reglamento

del Parlamento Vasco (RPV) que habría permitido la constitución

de dos grupos parlamentarios diferentes a partir de lo que materialmente

era una única coalición electoral (la integrada por el Partido

Nacionalista Vasco y Eusko Alkartasuna para todo el País Vasco),

que sólo formalmente habría concurrido a las elecciones mediante

dos coaliciones distintas (EAJ-PNV/EA en álava y Vizcaya, y EAJ-PNV/EA/Eusko

Abertzaleak en Guipúzcoa). A juicio de los recurrentes, la decisión

de la Mesa afecta directamente a los demás grupos parlamentarios

y, concretamente, al Grupo Popular, lo cual se ejemplifica, como se ha dejado

constancia en los antecedentes, recurriendo a determinados institutos parlamentarios.

Abierto el trámite de alegaciones previsto en el art. 50.3 LOTC,

los demandantes han esgrimido que la constitución de los grupos parlamentarios

objeto de impugnación ha discriminado al Grupo Popular y a sus miembros,

no ha sido motivada por la Mesa de la Cámara y también afecta

al derecho de participación política de los ciudadanos (art.

23.1 CE) al sobredimensionar el protagonismo de las fuerzas políticas

que han impulsado la constitución de los grupos impugnados. A los

efectos de justificar la no concurrencia de la causa de inadmisión

prevista en el art. 50.1 c) LOTC también se señala que la

cuestión suscitada no sólo no es de mera legalidad ni carece

manifiestamente de entidad, sino que debe ser admitida a trámite

para evitar que actos parlamentarios como el recurrido resulten inmunes

al control jurisdiccional, toda vez que contra los mismos sólo es

posible acudir en amparo ante el Tribunal Constitucional. Por su parte,

el representante del Ministerio Fiscal aduce que, a pesar de haberse vulnerado

el art. 19 RPV, el recurrente no ha acreditado suficientemente que los Acuerdos

impugnados hayan vulnerado su derecho fundamental a participar en los asuntos

públicos y a ejercer las funciones y cargos públicos en condiciones

de igualdad y de acuerdo con los requisitos previstos legalmente, lo cual

debe conllevar la inadmisión a trámite del recurso por carecer

manifiestamente de contenido constitucional.

Expuestas sucintamente las posiciones de las partes, lo primero que

debemos señalar es que la entrada en vigor de la Ley Orgánica

6/2007, de 24 de mayo, por la que se modifica la Ley Orgánica 2/1979,

de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, no afecta a la presente resolución.

La disposición transitoria tercera de dicha Ley nos obliga, en efecto,

a resolver las demandas de amparo interpuestas antes de su entrada en vigor

aplicando la normativa anterior. De ahí que, a pesar de haber sido

derogado tácitamente, la ultraactividad del art. 50.3 LOTC nos imponga

resolver en forma de auto la inadmisión de la presente demanda.

Clarificado este extremo, el examen de admisibilidad del recurso debe iniciarse

con la concreta delimitación de nuestro cánon de control.

En este sentido, nuestro análisis debe limitarse a la pretendida

vulneración del art. 23.2 CE, único derecho fundamental aducido

en la demanda de amparo. Aunque nuestra jurisprudencia ha puesto de manifiesto

la íntima conexión existente entre los dos apartados del art.

23 CE [por todas, SSTC 32/1985, de 6 de marzo, FJ 3; 161/1988, de 20 de

septiembre, FJ 6; 203/2001, de 15 de octubre, FJ 2, y 78/2006, de 13 de

marzo, FJ 3 a)], la alusión genérica, contenida únicamente

con ocasión del trámite del art. 50.3 LOTC, a la incidencia

de los Acuerdos impugnados en el derecho de participación política

de los ciudadanos -por otorgar distinto valor de los votos obtenidos por

las diversas candidaturas- no puede llevarnos a emplear también el

art. 23.1 CE como canon autónomo de control. Como hemos señalado

de forma reiterada (entre otros, STC 55/2001, de 26 de febrero, FJ 2, y

AATC 173/2001, de 28 de junio, FJ 3, y 119/2001, de 8 de mayo, FJ 2), los

términos del debate procesal resultan delimitados por la demanda

de amparo y no pueden ser alterados con ocasión de trámites

ulteriores. Sin que ello impida tener en cuenta la posible incidencia de

los Acuerdos impugnados en el derecho de participación de los ciudadanos,

nuestro análisis debe limitarse a analizar si la vulneración

del art. 23.2 CE aducida por los recurrentes carece manifiestamente de contenido

constitucional [art. 50.1 c) LOTC]. Planteada en estos términos,

la resolución de esta cuestión no puede desconocer que recientemente,

en concreto por Auto de 25 de mayo de 2007, esta misma Sección ha

decidido inadmitir a trámite una demanda similar, registrada con

el núm. 4564-2004, presentada por el Grupo Parlamentario Popular

del Congreso de los Diputados contra sendos Acuerdos de la Mesa de la Cámara

Baja relativos a la constitución del Grupo Parlamentario de Esquerra

Republicana de Cataluña (ERC) en el Congreso. Aunque ambos recursos

tienen su origen en supuestos diferentes, los paralelismos en los argumentos

del Grupo recurrente nos permiten reiterar buena parte de la ratio decidendi

que hemos empleado en esta reciente resolución para decidir la inadmisión

a trámite de la presente demanda.

Como hemos señalado en el fundamento jurídico segundo

del Auto al que se acaba de hacer referencia, la decisión sobre la

concurrencia de la causa de inadmisión del art. 50. 1 c) LOTC debe

partir de la interpretación que hemos venido haciendo de lo que en

alguna ocasión (SSTC 177/2002, de 14 de octubre, FJ 3 y 40/2003,

de 25 de febrero, FJ 2 a) hemos denominado “garantía añadida” del

art. 23.2 CE, esto es, el derecho fundamental de los parlamentarios y de

los grupos en que se integran a ejercer sus funciones en condiciones de

igualdad y dentro de la legalidad parlamentaria. De esta jurisprudencia,

que se remonta a las SSTC 5/1983, de 4 de febrero, FJ 3, y 32/1985, de 6

de marzo, FJ 3, y que ha ido desarrollándose sin apenas variaciones

hasta la reciente STC 361/2006, de 18 de diciembre, FJ 2, cabe destacar,

a los efectos del presente proceso, los siguientes extremos.

Por un lado, el derecho reconocido en el art. 23.2 CE protege a sus titulares,

sean éstos parlamentarios individualmente considerados o grupos parlamentarios,

frente a decisiones de las Cámaras que impiden, limitan o perturban

sus funciones parlamentarias básicas ejercidas en el marco de la

legalidad y en condiciones de igualdad. Así, a través de diversas

fórmulas hemos señalado que es posible invocar el art. 23.2

CE frente a actuaciones de las Cámaras que impiden u obstaculizan

artificialmente el ejercicio del núcleo de la función representativa,

que contrarían la naturaleza de la representación o la igualdad

entre los representantes (por todas, SSTC 32/1985, de 6 de marzo, FJ 3;

y 38/1999, de 23 de marzo, FJ 2). Aunque en este último caso también

se pone de relieve la íntima conexión entre los dos apartados

del art. 23 CE, la igualdad en el ejercicio del cargo parlamentario tiene

su ámbito natural de actuación en la normativa que lo regula,

que debe ser aplicada de igual forma a todos sus destinatarios. En cualquier

caso, lo que resulta constitucionalmente improcedente es que el art. 23.2

CE pretenda ser ejercido por sus titulares frente a actuaciones de las Cámaras

que no inciden negativamente en el núcleo de su función representativa,

ya sea obstaculizándola directa o indirectamente, ya sea discriminándoles

respecto de otros supuestos.

Por otro lado, el ius in officium tutelado por el art. 23.2 CE no implica

un derecho fundamental genérico al respeto de la legalidad parlamentaria.

Son reiterados, en efecto, los pronunciamientos de este Tribunal considerando

que el hecho de tratarse de un derecho de configuración legal no

supone que cualquier infracción de los Reglamentos parlamentarios

pueda considerarse automáticamente vulneradora del derecho fundamental

a ejercer las funciones parlamentarias en los términos que señalan

las leyes. Como hemos señalado, entre otras, en las SSTC 38/1999,

de 22 de marzo, FJ 2, 203/2001, de 15 de octubre, FJ 2, y 64/2002, de 11

de marzo, FJ 2, sólo son constitucionalmente relevantes, a estos

efectos, aquellas decisiones parlamentarias que afecten al núcleo

de la función representativa parlamentaria. De ahí que las

infracciones del Reglamento parlamentario sólo puedan ser denunciadas

a través del recurso de amparo si las mismas suponen una vulneración

de los derechos fundamentales susceptibles de amparo y, significativamente,

del derecho a ejercer el núcleo de las funciones parlamentarias representativas

en condiciones de igualdad.

Finalmente, de nuestra doctrina también se deduce que los órganos

parlamentarios y, sobre todo, los órganos rectores de las Cámaras

disponen de un margen de maniobra en la interpretación de la legalidad

parlamentaria que este Tribunal no puede desconocer. La autonomía

parlamentaria amparada constitucionalmente (art. 72 CE) y la propia naturaleza

del art. 23.2 CE como derecho de configuración legal obligan, en

efecto, a limitar nuestro control a los supuestos de actuaciones parlamentarias

arbitrarias, irrazonables o desproporcionadas, lesivas de los derechos fundamentales

reconocidos en dicho precepto. Sin ir más lejos, este fue el criterio

seguido en la STC 64/2002, de 11 de marzo, relativa a la negativa de la

Mesa del Congreso de los Diputados a considerar constituido el Grupo Parlamentario

del Bloque Nacionalista Galego (BNG) en la Legislatura anterior. Pero también

lo ha sido en la más frecuente jurisprudencia sobre la admisión

a trámite de las iniciativas que la propia normativa parlamentaria

somete a requisitos de tipo material [por todas, SSTC 40/2003, de 25 de

febrero, FJ 2, y 78/2006, de 13 de marzo, FJ 3a)]. Como en tantos otros ámbitos,

el empleo de un canon de control de este tipo supone reconocer a los órganos

parlamentarios un margen de interpretación de la normativa que rige

su actuación que no puede ser ignorado por este Tribunal. Ello no

obsta, como es lógico, a que dicha interpretación no deba

ser censurada en los casos en que la misma conlleve una vulneración

de los derechos fundamentales susceptibles de amparo. El que en la STC 64/2002,

de 11 de marzo, hayamos reconocido que el art. 23.2 CE obliga a los órganos

parlamentarios a motivar las decisiones que restringen los derechos fundamentales

reconocidos en su seno (FJ 4), o a interpretar restrictivamente las normas

que puedan suponer una limitación a los mismos (FJ 2), no contradice

lo anterior, puesto que estos deberes tienen su fundamento constitucional

en los propios derechos fundamentales. Son las propias Cámaras, pues,

las que deben interpretar la legalidad parlamentaria, sin que dicha interpretación

pueda ser controlada por este Tribunal al margen de los derechos fundamentales

y, significativamente, del art. 23.2 CE.

Como en el caso de la constitución del Grupo Parlamentario de

Esquerra Republicana en el Congreso de los Diputados al que se ha hecho

referencia anteriormente, la aplicación de esta doctrina a la presente

demanda nos lleva a inadmitirla a trámite por carecer manifiestamente

de contenido que justifique una decisión sobre el fondo de la misma

por parte de este Tribunal [art. 50. 1 c) LOTC]. Como se ha señalado

anteriormente, el derecho fundamental supuestamente infringido no es sólo

el del Grupo Parlamentario Popular, que ha actuado a través de su

Portavoz, sino también el de los miembros que lo integran, que han

actuado representados por la misma Procuradora que el Grupo parlamentario.

En todo caso, y a diferencia del supuesto que dio lugar a la STC 64/2002,

de 11 de marzo, que ha sido invocada en varios momentos por los recurrentes,

los Acuerdos impugnados no han tenido por objeto la constitución

del Grupo Parlamentario Popular del Parlamento Vasco, sino la de los Grupos

Parlamentarios Eusko Alkartasuna (EA) y Eusko Abertzaleak-Nacionalistas

Vascos (EA-NV). No hay nada en los mismos, por tanto, que incida directamente

en el derecho de los parlamentarios del Partido Popular a constituirse en

grupo parlamentario, derecho que efectivamente forma parte del núcleo

de la función representativa protegible en amparo, pero que en ningún

caso ha podido verse comprometido por los Acuerdos impugnados. El único

derecho fundamental que ha podido verse infringido es, por tanto, el de

ejercer en condiciones de igualdad y de acuerdo con las previsiones legales

las restantes facultades integradas en el ius in officium de los recurrentes.

La demanda vincula la pretendida vulneración de este derecho a una

interpretación fraudulenta del art. 19 RPV por parte de la Mesa del

Parlamento Vasco. Sin embargo, la eventual infracción o, en su caso,

interpretación fraudulenta de la legalidad parlamentaria no abre

automáticamente las puertas al amparo constitucional por vulneración

del art. 23.2 CE, sino que es necesario, como se ha recordado anteriormente,

que dicha interpretación dé lugar a una lesión autónoma

del ius in officium del Grupo recurrente y de los parlamentarios que lo

integran. De ello se deduce que nuestro control no debe centrarse, como

se pretende en la demanda, en si ha existido el fraude de ley denunciado,

sino que debe limitarse a analizar si ha podido producirse una infracción

de dicho derecho fundamental. En este mismo sentido, también debe

tenerse en cuenta que la decisión recurrida se basa en un hecho que

no puede ser cuestionado por este Tribunal, cual es la proclamación

de dos coaliciones electorales distintas en los diversos Territorios históricos.

No habiendo sido recurrida dicha proclamación por los recurrentes,

no resulta ni material ni procesalmente posible emplear el amparo ordinario

del art. 42 LOTC para cuestionar dicho dato y, con él, la interpretación

de la legalidad parlamentaria realizada por la Mesa del Parlamento Vasco.

No corresponde a este Tribunal, en efecto, suplantar la interpretación

del art. 19 RPV realizada por dicho órgano basándose en su

carácter supuestamente fraudulento, sino que únicamente le

compete velar por que dicha interpretación no vulnere el art. 23.2

CE. Procede analizar, por lo tanto, los diversos argumentos empleados por

los recurrentes para otorgar relevancia constitucional a su queja.

Aunque no constituye el núcleo de la demanda, en algún momento

se ha aludido con este propósito a la falta de motivación

de los Acuerdos impugnados. Si bien la práctica del Parlamento Vasco

de limitarse a aportar el acta de la reunión de la Mesa puede suscitar

problemas de motivación formal en algunos supuestos, tal y como hemos

reconocido, entre otras, en las SSTC 40/2003, de 27 de febrero, FJ 6, y

242/2006, de 24 de julio, FJ 5, no puede olvidarse que nuestra jurisprudencia

ha vinculado constantemente dicho deber constitucional de motivación

con la propia limitación del derecho fundamental afectado. La íntima

relación entre las dimensiones formal y material de dicho deber de

motivación en el sentido que es la primera la que hace posible el

control de la segunda nos ha llevado, como hemos recordado anteriormente,

a exigir a los órganos parlamentarios que motiven las decisiones

que restringen los derechos fundamentales reconocidos en el seno del art.

23.2 CE (STC 64/2002, de 11 de marzo, FJ 6), y que interpreten restrictivamente

las normas que pueden suponer una limitación de los mismos (FJ 2).

Pero en todo caso, los eventuales déficits de motivación,

que en el caso que nos ocupa quedan en gran medida compensados por el acta

del Acuerdo que rechaza el escrito de reconsideración, en el que

se alude expresamente a la existencia de dos coaliciones electorales independientes, únicamente

podrían tener relevancia constitucional en el caso que la interpretación

de la legalidad parlamentaria fuese susceptible de vulnerar el derecho aducido

por el recurrente, cuestión ésta que analizaremos en el próximo

Fundamento Jurídico.

Si la eventual ausencia de motivación no es susceptible, por lo

tanto, de dar por sí misma relevancia constitucional a unos Acuerdos

basados en una determinada interpretación de la legalidad parlamentaria,

lo mismo cabe decir de la teórica impunidad en que, a juicio del

recurrente, quedarían dichos Acuerdos si se inadmitiese a trámite

la presente demanda. Aunque se trata de un argumento accesorio que únicamente

se emplea en las alegaciones a las que se refiere el art. 50.3 LOTC, es

evidente que no puede ser acogido sin desnaturalizar el recurso de amparo

previsto en el art. 42 LOTC. En efecto, tal y como hemos señalado

en el Auto del pasado 25 de mayo al que nos hemos referido anteriormente,

la ausencia de una vía judicial previa que deba ser agotada antes

de acudir en amparo ante este Tribunal disminuye lógicamente las

posibilidades de control jurisdiccional de las decisiones parlamentarias

sin fuerza de ley. Pero este hecho no justifica que deba admitirse a trámite

toda demanda que invoque la vulneración de un derecho fundamental

ni que sea posible ampliar esta modalidad de amparo para permitir la impugnación

de decisiones parlamentarias no susceptibles de vulnerar derechos fundamentales.

Ello no sólo implicaría una desnaturalización de nuestra

jurisdicción de amparo, sino que también supondría

una inevitable intromisión en la autonomía parlamentaria constitucionalmente

garantizada que este Tribunal también debe preservar.

Descartado que la posible falta de motivación de los Acuerdos

impugnados y los efectos de una eventual inadmisión de la demanda

puedan justificar que no concurre la causa de inadmisión prevista

en el art. 50.1 c) LOTC, debemos pronunciarnos sobre lo que sin duda constituye

el núcleo principal del presente juicio de admisibilidad: que los

Acuerdos impugnados sean susceptibles de vulnerar el art. 23.2 CE invocado

por los recurrentes. Para ello, debemos comenzar recordando que la vertiente

de este derecho fundamental que puede verse afectada es la que garantiza

al grupo parlamentario recurrente y a los miembros que lo integran el ejercicio

de las facultades que forman parte del núcleo de las funciones parlamentarias

representativas en condiciones de igualdad y legalidad. Descartado, como

se ha señalado anteriormente, que los Acuerdos impugnados hayan afectado

al derecho a constituirse en grupo parlamentario, la única posibilidad

de admitir a trámite la demanda conduce a considerar que la constitución

de los Grupos EAJ-PNV/NV y EA es susceptible de vulnerar el derecho fundamental

del Grupo Parlamentario Popular y de sus miembros a ejercer otras funciones

parlamentarias básicas en condiciones de igualdad y de acuerdo con

la normativa que las regula. El examen de las alegaciones formuladas por

los recurrentes para sustentar su pretensión permite descartar, sin

embargo, que tal posibilidad se haya producido.

La demanda de amparo alude, en primer lugar, a la importancia de los grupos

parlamentarios en el parlamentarismo actual para justificar que la interpretación

del art. 19 RPV realizada por la Mesa del Parlamento afecta directamente

a todos los grupos y, concretamente, al Grupo Popular. Una argumentación

tan genérica, sin embargo, resulta insuficiente para otorgar relevancia

constitucional a la demanda, puesto que permitiría trasladar a la

jurisdicción de amparo prácticamente cualquier disputa que

afecte a la existencia o actuación de los grupos parlamentarios.

Para demostrar la repercusión de la decisión recurrida en

los restantes grupos la demanda también se refiere, en segundo lugar,

a una serie de instituciones parlamentarias que, en su opinión, se

ven afectadas por la constitución de los Grupos parlamentarios impugnados.

El análisis del régimen jurídico de tales instituciones,

sin embargo, permite descartar que la existencia de dichos Grupos vulnere

el derecho de los recurrentes a ejercer su ius in officium, puesto que no

limita las posibilidades de ejercer las facultades que el Reglamento parlamentario

concede al Grupo Parlamentario Popular y a sus miembros. Así, la

incidencia de la existencia de dichos Grupos en la composición de

la Junta de portavoces y de las Comisiones parlamentarias no repercute negativamente

en las facultades de los recurrentes, por cuanto el sistema de voto empleado

es el ponderado en el primer caso (art. 29.2 RPV) y el mayoritario en una

composición que tiene en cuenta la importancia numérica de

cada grupo en el segundo (art. 31 RPV). Por su parte, en el caso de las

restantes figuras parlamentarias mencionadas en la demanda cabe señalar

que los Acuerdos impugnados no afectan negativamente al ius in officium

de los recurrentes, puesto que el reconocimiento de los Grupos impugnados

no limita sus posibilidades de ejercerlo. Así, la facultad de presentar

candidatos a Lehendakari, enmiendas de totalidad a los proyectos de ley

o mociones resultantes de interpelaciones no se ven mermadas por cuanto

se atribuye a los grupos parlamentarios individualmente considerados (arts.

45.1, 102.3 y 138 RPV, respectivamente). Lo mismo cabe decir respecto de

la facultad de intervenir en los debates que se producen con ocasión

de la sesión de investidura, de la presentación de una cuestión

de confianza o de una moción de censura, así como en los debates

de política general, que tampoco puede verse impedida o limitada

al atribuirse también a los grupos parlamentarios con independencia

de su tamaño (arts. 128, 151.3, 155 y 132.2 RPV, respectivamente).

Sin necesidad de pronunciarnos sobre si en todos los casos forman parte

del núcleo de la función representativa protegido por el art.

23.2 CE, los Acuerdos impugnados no han supuesto, pues, ninguna merma de

las facultades enumeradas a título ejemplificativo por los recurrentes,

puesto que no han afectado sus posibilidades de actuación en tanto

que Grupo parlamentario.

Frente a lo aducido con ocasión del trámite del art. 50.3

LOTC, los recurrentes tampoco han padecido ningún tipo de discriminación

respecto a los Grupos cuya constitución se ha recurrido, puesto que,

como hemos recordado anteriormente, la igualdad a la que se refiere el art.

23.2 CE se proyecta sobre los requisitos legales que afectan al ejercicio

del ius in officium. Puesto que los recurrentes no se han dirigido contra

una aplicación desigual de la normativa parlamentaria, sino contra

los efectos que se derivan de la constitución de los Grupos impugnados,

efectos que, como se ha visto, no merman la capacidad de actuación

de los recurrentes, no es posible aducir ningún tipo de discriminación.

Los Acuerdos impugnados tampoco contrarían la naturaleza de la función

representativa o la igualdad de los representantes, puesto que se limitan

a reconocer el derecho de los parlamentarios electos en las coaliciones

EAJ-PNV/EA y EAJ-PNV/EA/Eusko Abertzaleak a integrarse en dos grupos parlamentarios

distintos. El que este reconocimiento implique que los parlamentarios integrados

en cada uno de dichos Grupos tengan las mismas posibilidades de actuación

que los miembros del Grupo recurrente no supone ninguna merma de tales garantías.

Aducir, como hacen los recurrentes, que los Grupos cuya constitución

se impugna disponen de más medios y materiales para desempeñar

sus funciones y que pueden ejercer con más facilidad las potestades

que el Reglamento parlamentario atribuye a dos o tres grupos parlamentarios

no sólo supone desconocer que el Grupo recurrente dispone de las

mismas posibilidades de actuar que si tales grupos no se hubiesen constituido,

sino que presupone un ejercicio absolutamente coincidente y coordinado de

las facultades de estos últimos que no es jurídicamente necesario

teniendo en cuenta la libertad del mandato parlamentario y la consiguiente

prohibición del mandato imperativo. Considerar, como hacen los recurrentes,

que los Grupos parlamentarios cuya constitución se ha impugnado tienen

la doble capacidad de intervención que el Grupo recurrente, que ello

se traduce necesariamente en un mayor apoyo parlamentario del Gobierno y

en una merma de las posibilidades de control de este último, y derivar

de ello que el valor de los votos obtenidos por las candidaturas del Partido

Popular tienen la mitad del valor que los obtenidos por los parlamentarios

integrados en dichos Grupos supone ignorar que el proceso electoral se ha

desarrollado a partir de la proclamación de coaliciones electorales

distintas y parte de una premisa errónea en un sistema parlamentario

como el vigente en el País Vasco, en el que la prohibición

del mandato imperativo impide dar por supuesta la confluencia de los diversos

grupos en el ejercicio de las funciones parlamentarias. Por todo ello, no

es posible considerar que la constitución de los Grupos parlamentarios

impugnados sea susceptible de vulnerar ninguna de las facultades integradas

en el ius in officium del Grupo recurrente y de sus miembros.

Por lo expuesto, la Sección

A C U E R D A

Inadmitir el presente recurso de amparo.

Madrid, a doce de septiembre de dos mil siete.