ATC 262/2007, 25 de Mayo de 2007

PonenteExcms. Srs. Casas Baamonde, Delgado Barrio, y Aragón Reyes
Fecha de Resolución25 de Mayo de 2007
EmisorTribunal Constitucional - Sección Primera
ECLIES:TC:2007:262A
Número de Recurso4564-2004

A U T O

Antecedentes

  1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal

    el día 13 de julio de 2004, doña Paloma Ortiz-Cañavate

    Levenfeld, Procuradora de los Tribunales, en nombre del Grupo Parlamentario

    Popular del Congreso de los Diputados, representado por su portavoz, don

    Eduardo Zaplana Hernández-Soro, y asistido por los Letrados don Ignacio

    Astarloa Huarte-Mendicoa y don Federico Trillo-Figueroa Martínez-Conde,

    interpuso por la vía del art. 42 LOTC recurso de amparo contra los

    acuerdos de la Mesa del Congreso de los Diputados de 13 y de 14 de abril

    de 2004, relativos a la aceptación de la constitución del

    Grupo Parlamentario Esquerra Republicana (ERC) en esta Cámara, por

    vulneración del art. 23.2 CE.

  2. Los hechos que han dado lugar al presente recurso son básicamente

    los siguientes:

    1. Como consecuencia de las elecciones generales celebradas el 14 de marzo

      de 2004, las candidaturas presentadas por Esquerra Republicana de Cataluña

      (ERC) obtuvieron 8 escaños en el Congreso de los Diputados, distribuidos

      de la siguiente forma: 4 por la provincia de Barcelona, 2 por Girona, 1

      por Lleida y 1 por Tarragona. El día 2 de abril, todos los Diputados

      de esta formación manifestaron a la Mesa del Congreso su voluntad

      de constituirse como grupo parlamentario propio, al amparo de lo previsto

      en los arts. 23 y siguientes del Reglamento de Congreso de los Diputados

      (en adelante, RCD), con la denominación “Grupo Parlamentario

      de Esquerra Republicana (ERC)”.

    2. La Mesa del Congreso, a través de Acuerdo de 13 de abril de 2004,

      aceptó dicha declaración de voluntad, y tuvo a dicho Grupo

      por constituido, “de acuerdo con lo previsto en los arts. 23 y 24

      del Reglamento”.

    3. Al día siguiente, el Grupo Parlamentario Popular en el Congreso

      presentó un escrito de reconsideración contra dicho Acuerdo

      basado en que el mismo contravenía el régimen de constitución

      de grupos parlamentarios previsto en el art. 23.1 RCD y, concretamente,

      la exigencia de haber obtenido no menos de cinco escaños y, al menos,

      el 15 por 100 de los votos correspondientes a las circunscripciones en que

      hubieren presentado candidatura. Al no haber tenido en cuenta los votos

      obtenidos en las circunscripciones de Alicante, Castellón y Valencia

      por parte de “Esquerra Republicana del País Valencià (ERPV)”,

      denominación bajo la que dicha formación concurrió en

      estas tres provincias, la Mesa de la Cámara habría vulnerado

      el art. 23.2 CE. Para llegar a esta conclusión se aduce, en resumen,

      que este precepto contempla, según reiterada jurisprudencia, el derecho

      fundamental a ejercer el cargo parlamentario en condiciones de igualdad,

      que la constitución del Grupo Parlamentario de ERC afecta directamente

      a todos los demás Diputados en la medida en que su posición

      jurídica se ve alterada, y que las facultades de la Mesa del Congreso

      en relación con la constitución de los grupos parlamentarios

      son de carácter reglado y en ningún caso permiten separarse

      tan claramente de la literalidad del art. 23 RCD como se hace en el Acuerdo

      cuya reconsideración se solicita.

    4. A través de Acuerdo de 14 de abril de 2004, la Mesa del Congreso

      de los Diputados decidió desestimar la anterior solicitud basándose

      en los siguientes argumentos: por un lado, en que la interpretación

      del Reglamento Parlamentario corresponde a la Mesa, que según la

      jurisprudencia constitucional debe realizar siempre la interpretación

      que resulte más favorable al derecho de los Diputados a constituir

      grupos parlamentarios; por otro lado, que de acuerdo con la STC 64/2002,

      de 11 de marzo, este derecho corresponde a los Diputados y no a las formaciones

      políticas a que pertenecen, lo cual conlleva que los requisitos para

      constituir grupo parlamentario deben exigirse a los primeros, lo que, a

      su vez, implica que las circunscripciones que deben ser tenidas en cuenta

      a estos efectos son aquellas en las que han resultado elegidos los Diputados

      que desean formar un grupo parlamentario. Sobre la base de estos criterios,

      y en la medida en que Esquerra Republicana de Cataluña obtuvo más

      del 15% de los votos en el conjunto de las circunscripciones en las que

      ha obtenido representación y que han sido ocho los Diputados de esta

      formación que han expresado su voluntad de integrarse en este Grupo

      Parlamentario, la Mesa acordó desestimar la solicitud de reconsideración

      del Acuerdo anterior, señalando, además, que la constitución

      de este Grupo no produce perjuicio alguno a los derechos de ningún

      otro grupo y que, sin embargo, podría producir distorsiones en el

      funcionamiento de la Cámara su incorporación al Grupo Mixto.

      Finalmente, también se aduce que “es obligación de la

      Mesa de la Cámara amparar el pluralismo político, que en el

      Parlamento ha de ser reflejo de lo expresado por la voluntad popular”.

  3. A partir de esta base fáctica y en virtud de lo previsto en el

    art. 42 LOTC, la demanda de amparo que ha dado lugar al presente proceso

    se dirige contra los dos Acuerdos de la Mesa del Congreso que se acaba de

    mencionar, instando su nulidad y el rechazo de la constitución del

    Grupo Parlamentario Esquerra Republicana (ERC) por vulnerar el derecho fundamental

    del Grupo Parlamentario Popular y de los Diputados que lo integran a acceder

    en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos (art.

    23.2 CE). Invocado el cumplimiento de los requisitos procesales exigidos

    por el art. 42 LOTC, y una vez recordada la jurisprudencia constitucional

    recaída sobre esta materia (y, especialmente, la STC 64/2002, de

    11 de marzo), la fundamentación jurídica de la demanda, que

    sigue en gran medida la empleada en la solicitud de reconsideración

    del primer Acuerdo, puede sintetizarse del siguiente modo:

    1. En primer lugar, se considera que la aceptación de la constitución

      del Grupo Parlamentario Esquerra Republicana (ERC) por parte de la Mesa

      del Congreso de los Diputados infringe claramente lo dispuesto en el art.

      23.1 RCD, por no tener en cuenta los votos obtenidos en las circunscripciones

      en que esta formación presentó candidaturas, aunque bajo otro

      nombre, sin obtener representación. Concretamente, se señala

      que en las siete circunscripciones en que se presentaron candidaturas (las

      cuatro provincias catalanas y las tres de la Comunidad Valenciana) ERC “obtuvo

      un 9,87 por 100 de los votos atribuidos a candidaturas y un 9,76 por 100

      de los votos válidos”, porcentajes que quedan muy lejos del

      15 por 100 exigido por el art. 23.1 RCD. En opinión del recurrente,

      una interpretación tan claramente contraria al Reglamento de la Cámara

      como la realizada por la Mesa del Congreso es arbitraria, responde al pacto

      político entre el grupo mayoritario de la Cámara y Esquerra

      Republicana de Cataluña para “garantizar la intervención,

      en el turno de los portavoces, del Grupo Parlamentario Esquerra Republicana

      (ERC) en el debate de investidura del Presidente del Gobierno que comenzaba

      al día siguiente”, e infringe el art. 23.2 CE.

    2. La vulneración de este último precepto, que es el único

      mencionado en el encabezamiento y el petitum de la demanda, se basaría

      en que el mismo reconoce el derecho fundamental a ejercer las funciones

      parlamentarias en condiciones de igualdad y de acuerdo con las previsiones

      reglamentarias, en que la constitución de los grupos parlamentarios

      integra, como ha reconocido la jurisprudencia, una manifestación

      relevante del ius in officium de los representantes, y en que la decisión

      de la Mesa de reconocer el Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana vulnera

      abiertamente el art. 23.1 RCD.

    3. Por lo que respecta a la propia argumentación de la Mesa, se

      aduce que la misma excede el carácter reglado de las facultades que

      corresponden a este órgano en este ámbito, y que no constituye

      más que una acumulación de principios genéricos y reglas

      de conveniencia que no pueden justificar una interpretación contra

      legem del art. 23.1 RCD. Así, se señala que la alusión

      del segundo Acuerdo a la interpretación más favorable a los

      derechos fundamentales de los Diputados de Esquerra Republicana no puede

      llegar al extremo de contravenir lo dispuesto en la propia norma, mientras

      que la referencia al pluralismo político no resulta adecuada, puesto

      que éste debe expresarse por los cauces legalmente establecidos y

      no puede justificar la contravención del Reglamento de la Cámara.

      También se esgrime que el argumento de la Mesa en relación

      con las distorsiones que en el funcionamiento del Grupo Mixto conllevaría

      la integración de los Diputados de esta formación no es de

      recibo. Y ello no sólo por ser discutible, sino sobre todo porque

      podrían adoptarse otras soluciones acordes con la legalidad para

      evitarlas, como la propia reforma del Reglamento Parlamentario o el establecimiento

      de una organización especial del Grupo Mixto. A modo de ejemplo,

      se aduce en este segundo sentido la creación de Agrupaciones de Diputados

      en la III Legislatura.

    4. Finalmente, y en relación con el perjuicio que la constitución

      del Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana ocasionaría al Grupo

      recurrente, la demanda de amparo hace referencia, en diversos momentos,

      a que la existencia de los grupos parlamentarios no es indiferente para

      el resto de grupos y miembros de la Cámara, y, en particular, para

      el grupo más numeroso de la oposición. En este sentido, se

      recuerda cómo el Reglamento del Congreso de los Diputados se basa

      en la mayor parte de los casos en la consideración paritaria de todos

      los grupos con independencia del número de sus miembros, y que, consiguientemente,

      la existencia de un mayor o menor número de grupos afecta a los demás,

      en la medida en que reduce o aumenta la importancia de éstos en los

      debates e incluso les deja mayor capacidad de actuación parlamentaria

      en las iniciativas sometidas a cupos y en que cada grupo tiene garantizado

      un mínimo. Esta situación se ve especialmente agravada, según

      el recurrente, cuando el principal grupo parlamentario de la oposición

      ha obtenido casi cuatro veces más representación que los otros

      siete grupos menores que él juntos. Este hecho pondría claramente

      de manifiesto el interés directo y privilegiado del Grupo Popular

      para plantear el presente recurso de amparo.

  4. Por diligencia de ordenación del Secretario de Justicia de la

    Sala Primera de 19 de julio de 2004 se tuvieron por recibidos la demanda

    de amparo y los documentos que la acompañan.

  5. Por providencia de 1 de marzo de 2006 la Sección Primera acordó conceder

    un plazo de diez días a la parte demandante y al Ministerio Fiscal

    para, de conformidad con lo previsto en el art. 50.3 LOTC, presentar alegaciones

    en relación con la causa de inadmisión de carencia manifiesta

    de contenido constitucional de la demanda prevista en el art. 50.1 c) LOTC.

  6. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 16 de marzo de 2006,

    el Ministerio Fiscal interesó la inadmisión a trámite

    de la demanda por concurrencia de la indicada causa. A pesar de considerar

    que la literalidad del art. 23.2 RCD vincula el porcentaje de votos obtenidos

    a las circunscripciones en que se presentaron candidaturas y no a aquéllas

    en que se obtuvieron escaños, y de que las formaciones presentadas

    en Cataluña y en el País Valenciano no eran diferentes, se

    señala que la infracción del Reglamento Parlamentario es condición

    necesaria, pero no suficiente para considerar que la demanda no carece manifiestamente

    de contenido. Así, se aduce que, a diferencia de lo sucedido en la

    STC 64/2002, de 11 de marzo, las decisiones recurridas en el presente caso

    no suponen un impedimento o prohibición al Grupo Parlamentario recurrente,

    sino que implican el reconocimiento de otro grupo diferente. Partiendo de

    la base de que el deber de poner de relieve la relación entre el

    acto recurrido y la lesión del derecho fundamental invocado es mayor

    en casos como el presente, en que la decisión impugnada se ha dictado

    para facilitar el ejercicio del mismo derecho constitucional por parte de

    otros Diputados, se considera que la demanda de amparo está prácticamente

    ayuna de fundamentación. Así, se esgrime que los recurrentes

    se limitan a indicar, con carácter general, los supuestos en que

    el ejercicio del derecho tutelado se articula a través de los grupos

    y no a través de los Diputados individualmente considerados. Aunque

    el incumpliendo del deber de fundamentar la queja aducida ya excusaría,

    según el Fiscal, cualquier otra consideración, se añade

    que la lectura del Reglamento del Congreso permite entender que ni siquiera

    estas afirmaciones genéricas tienen base suficiente para comprobar

    la lesión constitucional denunciada. Aunque la posición de

    los Diputados de Esquerra Republicana resulta en algunos aspectos beneficiada

    por la constitución de un Grupo Parlamentario propio, de ello no

    se desprende necesariamente perjuicio para el demandante de amparo. A título

    de ejemplo se señala el régimen de la Junta de Portavoces

    (con el criterio del voto ponderado), de las Comisiones y de la Diputación

    Permanente (que se rigen por el principio proporcional), y de las Comisiones

    del Estatuto de los Diputados y de la de Peticiones (que no son realmente

    comisiones decisorias, y en las que se prevé que cada Grupo tenga

    un miembro, si bien su Presidencia, Vicepresidencia y la Secretaria corresponden

    a los grupos mayoritarios). A su vez, la regulación genérica

    del art. 28 RCD en relación con los medios materiales a que tiene

    derecho cada Grupo no permite fundamentar, según el Fiscal, que la

    constitución del Grupo Esquerra Republicana haya afectado negativamente

    al recurrente en amparo, que no ha alegado nada al respecto.

    Por todo ello, y en la medida en que no se observa que la existencia del

    Grupo controvertido haya afectado a la constitución y el funcionamiento

    del Grupo Parlamentario Popular en ningún aspecto constitucionalmente

    relevante, se considera que la demanda carece manifiestamente de contenido

    y debe ser inadmitida a trámite.

  7. La representación del Grupo Parlamentario Popular del Congreso

    de los Diputados presentó sus alegaciones a través de escrito

    registrado en este Tribunal el 23 de marzo de 2006. Considera para ello,

    en primer lugar, que la cuestión suscitada en el presente recurso

    ni es de mera legalidad, ni se basa en argumentos inconsistentes, ni tiene

    escasa trascendencia, que son los criterios empleados habitualmente por

    el Tribunal Constitucional para apreciar la concurrencia de la causa de

    inadmisión prevista en el art. 50.1 c) LOTC. Después de dar

    por reproducido lo indicado en su demanda para fundamentar lo anterior,

    el escrito de alegaciones subraya aquellos elementos esenciales que ponen

    de relieve el contenido manifiestamente constitucional de la pretensión

    del recurrente.

    Así, tras recordar que el recurso cumple los requisitos procesales

    señalados en el art. 42 LOTC, y que la jurisprudencia constitucional

    ha interpretado ampliamente el art. 23.2 CE incluyendo en el mismo, de modo

    expreso, la constitución de los grupos parlamentarios, y limitando

    las facultades de la Mesa de la Cámara al control de los aspectos

    reglados de su régimen jurídico, se esgrime que los Acuerdos

    de la Mesa impugnados integran una decisión consciente y querida

    de forzar el Reglamento de la Cámara para favorecer a los Diputados

    afectados. En este sentido, se señala que carecen de justificación

    en Derecho, que suponen una actuación arbitraria vulneradora del

    art. 9.3 CE, y que los argumentos esgrimidos para justificarlos son inconsistentes

    y se encuentran al margen de las facultades de control de la Mesa. Después

    de considerar que estos Acuerdos no son gratuitos, puesto que benefician

    a una formación política que gobierna en Cataluña con

    el Partido Socialista y que ha prestado apoyo al Gobierno de la Nación

    y al Grupo Parlamentario de la mayoría, se atribuye a los mismos

    una lesión directa y efectiva en el derecho fundamental del art.

    23.2 CE de los Diputados recurrentes a ejercer la función representativa

    parlamentaria en condiciones de igualdad y en la forma y con los requisitos

    que dispone el Reglamento de la Cámara.

    La representante del Grupo Popular responde al argumento que mantiene que

    las decisiones impugnadas en nada perjudican a los Diputados recurrentes,

    aduciendo que el mismo supone desconocer completamente la organización

    y funcionamiento de los Parlamentos contemporáneos y del Congreso

    de los Diputados. Así, se reitera que la existencia de un mayor o

    menor número de grupos parlamentarios afecta a todos los demás

    y, en particular, al grupo más numeroso de la oposición, teniendo

    en cuenta la regulación del RCD, basada en la mayoría de supuestos

    en la consideración paritaria de todos ellos con independencia del

    número de sus miembros. Aunque excepcionalmente el Reglamento de

    la Cámara contempla un trato desigual en función de la representatividad

    de los grupos, la regla general es la del status homogéneo entre

    los mismos. En este contexto, se esgrime que la creación de un grupo

    parlamentario no puede dejar de ser relevante y afectar a los demás

    grupos y, en concreto, al Grupo Popular. El hecho de que el Parlamento sea

    una institución de mayorías y minorías, y que las formaciones

    políticas tengan mayores o menores posibilidades de manifestar sus

    posiciones según su reconocimiento parlamentario implica, según

    los recurrentes, que los 148 Diputados del Grupo Popular tienen que compartir

    el mismo tiempo en los debates que otros Grupos de menos de diez Diputados.

    Esta disminución del protagonismo del principal grupo de la oposición

    debe respetarse, en su opinión, siempre que responda a las previsiones

    reglamentarias, pero no es aceptable cuando supone su vulneración.

    Finalmente, se aduce que el presente caso no concurre ninguno de los criterios

    acuñados por el Tribunal Constitucional sobre la causa de inadmisión

    a trámite prevista en el art. 50.1 c) LOTC. Así, se considera

    que la demanda de amparo se basa en una lesión efectiva del derecho

    fundamental invocado que puede ser remediada a través del recurso

    de amparo, que la argumentación aducida no puede considerarse inconsistente

    y que la relevancia constitucional del caso es indudable dada la naturaleza

    de los grupos parlamentarios como entes imprescindibles y principales en

    la organización y funcionamiento del Parlamento. También se

    esgrime que la demanda no se reduce a temas de mera legalidad, sino que

    afecta al ejercicio de un aspecto esencial de la función representativa

    parlamentaria.

    A modo de última consideración, se señala que el Tribunal

    Constitucional ha hecho hasta el momento una interpretación generosa

    de los márgenes de control de los actos parlamentarios mediante el

    recurso de amparo y que en esta línea jurisprudencial ha influido

    probablemente la exclusión de cualquier otro recurso jurisdiccional

    frente a las decisiones y actos parlamentarios sin fuerza de ley. Teniendo

    en cuenta que una denegación del acceso al recurso de amparo supone

    la absoluta imposibilidad de cualquier control jurisdiccional en la materia,

    se considera que una inadmisión de la presente demanda no sólo

    chocaría con la jurisprudencia anterior, sino que convertiría

    a los Acuerdos de la Mesa en inmunes jurisdiccionalmente, provocando una

    total indefensión en este caso y otros análogos que puedan

    plantearse en el futuro. Así, los actos arbitrarios de la Mesa de

    un Parlamento que favorezcan a los Diputados que lo solicitan no podrían

    ser revisables jurisdiccionalmente, de modo que los requisitos exigidos

    reglamentariamente se convertirían en una mera orientación

    exenta de cualquier posible sanción. Por todo ello, se insta la admisión

    a trámite de la demanda por no concurrir la causa prevista en el

    art. 50. 1 c) LOTC.

Fundamentos jurídicos

  1. El Grupo Popular del Congreso de los Diputados, representado por su

    Portavoz, impugna a través del presente proceso los Acuerdos de la

    Mesa de esta Cámara de 13 y de 14 de abril de 2004, relativos a la

    aceptación de la constitución del Grupo Parlamentario Esquerra

    Republicana (ERC). Aunque en algún momento del proceso se ha aducido

    que la actuación de la Mesa ha sido arbitraria y, por tanto, vulneradora

    del art. 9.3 CE, el encabezamiento y el petitum de la demanda y, sobre todo,

    los derechos susceptibles de tutela a través de la vía del

    art. 42 LOTC obligan a limitar nuestro análisis a la posible vulneración

    del art. 23.2 CE. Como ha quedado reflejado en los antecendentes, en esta

    fase del proceso se trata de decidir, concretamente, si los Acuerdos de

    la Mesa impugnados han podido vulnerar el derecho del Grupo Parlamentario

    recurrente y de los Diputados que lo integran a ejercer sus funciones de

    acuerdo con la normativa parlamentaria y en condiciones de igualdad. Este

    es, en efecto, el contenido normativo adicional que reiteradamente hemos

    considerado integrado en el derecho al acceso, en condiciones de igualdad,

    a los cargos públicos representativos (art. 23.2 CE) a partir de

    su conexión directa con el derecho de los ciudadanos (art. 23.1 CE)

    a participar en los asuntos públicos a través de representantes

    (entre otras muchas, SSTC 32/1985, de 6 de marzo, FJ 3; 161/1988, de 20

    de septiembre, FJ 6; 203/2001, de 15 de octubre, FJ 2; 64/2002, de 11 de

    marzo, FJ 2, y 78/2006, de 13 de marzo, FJ 3 a).

    La demanda de amparo y las posteriores alegaciones del recurrente en relación

    con la causa de inadmisión prevista en el art. 50.1 c) LOTC fundamentan

    la vulneración de este derecho a partir del siguiente hilo argumental:

    por un lado, que los Acuerdos impugnados infringen consciente y flagrantemente

    lo previsto en el art. 23.1 del Reglamento del Congreso de los Diputados

    (en adelante, RCD) en relación con el apoyo electoral requerido para

    que los ocho Diputados de Esquerra Republicana que lo solicitaron puedan

    constituir grupo parlamentario propio; por otro lado, que, con su actuación,

    la Mesa del Congreso ha ido más allá del control formal reglado

    que, según el recurrente, le corresponde al verificar los requisitos

    de constitución de los grupos parlamentarios; estrechamente relacionado

    con lo anterior, que, con su proceder, la Mesa ha consumado una interpretación

    contra legem de dicho precepto, que no puede considerarse suficientemente

    justificada a la luz de los argumentos en que se basa; y, finalmente, que

    los Acuerdos impugnados tienen una incidencia directa y evidente en el derecho

    fundamental del Grupo Parlamentario recurrente y de los Diputados que lo

    integran a ejercer sus funciones parlamentarias de acuerdo con las previsiones

    reglamentarias y en condiciones de igualdad.

    Abierto el trámite previsto en el art. 50.3 LOTC, el Ministerio

    Fiscal aduce, en cambio, que la demanda carece manifiestamente de contenido

    que justifique una decisión de fondo por parte de este Tribunal (art.

    50.1 c LOTC) por considerar, resumidamente, que los Acuerdos de la Mesa,

    relativos a la constitución del Grupo Parlamentario Esquerra Republicana

    (ERC), no han podido vulnerar el derecho fundamental del recurrente, al

    no afectar en ningún aspecto relevante a la constitución y

    funcionamiento del Grupo Parlamentario Popular.

  2. La decisión sobre la concurrencia de la causa de inadmisión

    del art. 50.1 c) LOTC debe partir de la interpretación que hemos

    venido haciendo de la denominada “garantía añadida” del

    art. 23.2 CE [SSTC 177/2002, de 14 de octubre, FJ 3 y 40/2003, de 25 de

    febrero, FJ 2 a)], esto es, el derecho fundamental de los parlamentarios

    y de los grupos en que se integran a ejercer sus funciones en condiciones

    de igualdad y dentro de la legalidad parlamentaria. De esta jurisprudencia,

    que se remonta a las SSTC 5/1983, de 4 de febrero, FJ 3, y 32/1985, de 6

    de marzo, FJ 3, y que ha ido desarrollándose sin apenas variaciones

    hasta la reciente STC 78/2006, de 13 de marzo, FJ 3 a), cabe destacar, a

    los efectos del presente proceso, los siguientes elementos.

    Por un lado, el derecho que venimos analizando protege a sus titulares,

    sean éstos parlamentarios individualmente considerados o grupos parlamentarios,

    frente a decisiones de las Cámaras que impiden, limitan o perturban

    sus funciones parlamentarias básicas ejercidas en el marco de la

    legalidad y en condiciones de igualdad. Así, a través de diversas

    fórmulas hemos señalado que es posible invocar el art. 23.2

    CE frente a actuaciones de las Cámaras que impiden u obstaculizan

    artificialmente el ejercicio del núcleo de la función representativa,

    que contraríen la naturaleza de la representación o la igualdad

    entre los representantes (por todas, SSTC 32/1985, de 6 de marzo, FJ 3,

    y 38/1999, de 23 de marzo, FJ 2). Aunque en este último caso también

    se pone de relieve la íntima conexión entre los dos apartados

    del art. 23 CE, la igualdad en el ejercicio del cargo parlamentario tiene

    su ámbito natural de actuación en la normativa que lo regula,

    que debe ser aplicada de igual forma a todos sus destinatarios. En cualquier

    caso, lo que resulta constitucionalmente improcedente es que el derecho

    del art. 23.2 CE pretenda ser ejercido por sus titulares frente a actuaciones

    de las Cámaras que no inciden negativamente en el núcleo de

    su función representativa, ya sea obstaculizándola directa

    o indirectamente, ya sea discriminándoles respecto de otros supuestos.

    Por otro lado, el ius in officium tutelado por el art. 23.2 CE no implica

    un derecho fundamental genérico al respeto de la legalidad parlamentaria.

    En efecto, tal y como ha recordado el propio recurrente, son reiterados

    los pronunciamientos de este Tribunal considerando que el hecho de tratarse

    de un derecho de configuración legal no supone que cualquier infracción

    de los Reglamentos Parlamentarios pueda considerarse automáticamente

    vulneradora del derecho fundamental a ejercer las funciones parlamentarias

    en los términos que señalan las leyes. Como hemos señalado,

    entre otras, en las SSTC 38/1999, de 22 de marzo, FJ 2; 203/2001, de 15

    de octubre, FJ 2, y 64/2002, de 11 de marzo, FJ 2, sólo son constitucionalmente

    relevantes, a estos efectos, aquellas decisiones parlamentarias que afecten

    al núcleo de la función representativa parlamentaria. De ahí que

    las infracciones del Reglamento Parlamentario sólo puedan ser denunciadas

    a través del recurso de amparo si las mismas suponen una vulneración

    de los derechos fundamentales susceptibles de amparo y, significativamente,

    del derecho a ejercer el núcleo de las funciones parlamentarias representativas

    en condiciones de igualdad.

    Finalmente, de nuestra doctrina también se deriva que los órganos

    parlamentarios y, sobre todo, los órganos rectores de las Cámaras

    disponen de un margen en la interpretación de la legalidad parlamentaria

    que este Tribunal no puede desconocer. La autonomía parlamentaria

    amparada constitucionalmente (art. 72 CE) y la propia naturaleza del art.

    23.2 CE como derecho de configuración legal obligan, en efecto, a

    limitar nuestro control a los supuestos de actuaciones parlamentarias lesivas

    de derechos fundamentales susceptibles de amparo y, en particular, de los

    reconocidos en dicho precepto. Así, éste fue el criterio seguido

    en la STC 64/2002, de 11 de marzo, relativa a la negativa de la Mesa del

    Congreso de los Diputados a considerar constituido el Grupo Parlamentario

    del Bloque Nacionalista Galego (BNG) en la Legislatura anterior. Pero también

    lo ha sido en la más frecuente jurisprudencia sobre la admisión

    a trámite de las iniciativas parlamentarias que la propia normativa

    parlamentaria somete a requisitos de tipo material [por todas, SSTC 40/2003,

    de 25 de febrero, FJ 2, y 78/2006, de 13 de marzo, FJ 3 a)]. Como en tantos

    otros ámbitos, el empleo de un canon de control de este tipo supone

    reconocer a los órganos parlamentarios un margen de interpretación

    de la normativa que rige su actuación que no puede ser ignorado por

    este Tribunal. Ello no obsta, como es lógico, a que dicha interpretación

    no deba ser censurada en los casos en que la misma conlleve una vulneración

    de los derechos fundamentales susceptibles de amparo. El que en la STC 64/2002,

    de 11 de marzo, hayamos reconocido que el art. 23.2 CE obliga a los órganos

    parlamentarios a motivar las decisiones que restringen los derechos fundamentales

    reconocidos en su seno (FJ 4), o a interpretar restrictivamente las normas

    que puedan suponer una limitación a los mismos (FJ 2) no contradice

    lo anterior, puesto que estos deberes tienen su base constitucional en los

    propios derechos fundamentales. Son las propias Cámaras, pues, las

    que deben interpretar la legalidad parlamentaria, sin que dicha interpretación

    pueda ser controlada por este Tribunal al margen de los derechos fundamentales

    y, significativamente, del art. 23.2 CE.

  3. A la luz de esta doctrina, la presente demanda de amparo debe ser inadmitida

    a trámite por carencia manifiesta de contenido que justifique una

    decisión de fondo por parte de este Tribunal [art. 50.1 c) LOTC].

    Para llegar a esta conclusión resulta decisivo destacar que los Acuerdos

    de la Mesa del Congreso de los Diputados recurridos no son susceptibles

    de vulnerar el derecho fundamental invocado por Grupo Parlamentario Popular.

    Lo primero que hay que recordar, como se ha visto, es que el derecho que

    está en juego es el de este Grupo y el de los parlamentarios que

    lo integran a ejercer las facultades que pertenecen al núcleo de

    su función representativa en condiciones de igualdad y de acuerdo

    con la legalidad parlamentaria. Desde esta perspectiva cabe destacar que

    los Acuerdos impugnados se refieren exclusivamente a la constitución

    del Grupo Parlamentario Esquerra Republicana (ERC) y que en ningún

    momento se refieren al Grupo recurrente. Ambas circunstancias obligan a

    diferenciar nítidamente el presente supuesto del resuelto por la

    STC 64/2002, de 11 de marzo, invocada reiteradamente y relativa a la constitución

    del Grupo Parlamentario del Bloque Nacionalista Galego (BNG) en la pasada

    Legislatura. Si bien en esta Sentencia incluíamos la constitución

    de los grupos parlamentarios entre las facultades de los Diputados que pertenecen

    al núcleo de su función representativa parlamentaria (FJ 3),

    en el presente caso ya hemos señalado que no está en juego

    el derecho de los Diputados del Partido Popular a constituir un grupo parlamentario

    propio. El recurrente tampoco ha pretendido en ningún momento que

    se le aplique la interpretación del Reglamento del Congreso de los

    Diputados que ha permitido la constitución del Grupo Parlamentario

    Esquerra Republicana (ERC), extremo éste que sí podría

    afectar a dicho derecho. No estando comprometido, pues, el derecho de los

    recurrentes a constituir grupo parlamentario propio, no es posible, como

    pretenden estos últimos, trasladar mecánicamente la doctrina

    contenida en la STC 64/2002, de 11 de marzo, para dar respuesta a este supuesto.

  4. En estas circunstancias, la única posibilidad de admitir a trámite

    la demanda de amparo pasa por considerar que la creación del Grupo

    Parlamentario Esquerra Republicana (ERC) es susceptible de vulnerar el derecho

    fundamental del Grupo Parlamentario Popular y de los Diputados que lo integran

    a ejercer otras funciones parlamentarias básicas en condiciones de

    igualdad y de acuerdo con la normativa que las regula. El recurrente afirma

    que la afectación de este derecho es evidente y directa. Pero un

    examen de las alegaciones formuladas para sustentarla no puede llevarnos

    más que a compartir el criterio contrario sostenido por el Ministerio

    Fiscal.

    El representante del Grupo Popular indica que en el Congreso de los Diputados

    y en cualquier Parlamento contemporáneo la constitución de

    los grupos parlamentarios no puede resultar indiferente para el resto de

    grupos y para sus miembros y, sobre todo, para el principal grupo de la

    oposición. Esta tesis se pretende demostrar a partir del régimen

    jurídico de determinadas instituciones parlamentarias, así como

    de consideraciones generales relativas al protagonismo de las diversas formaciones

    políticas y a las posibilidades de poner de manifiesto sus respectivas

    posiciones. Ninguno de estos argumentos pueden ser compartidos, sin embargo,

    desde un punto de vista constitucional.

    Así, el que los Diputados de Esquerra Republicana de Cataluña

    puedan participar en los principales debates parlamentarios (sesión

    de investidura, moción de censura, cuestión de confianza,

    comunicaciones y sesiones informativas del Gobierno) en las mismas condiciones

    que los parlamentarios del Grupo Popular como consecuencia de haber sido

    aceptada su solicitud de constituirse como Grupo Parlamentario propio no

    afecta al derecho de estos últimos a ejercer sus funciones parlamentarias

    de acuerdo con las previsiones legales. Las facultades de participación

    que el Reglamento del Congreso de los Diputados les otorga en dichos debates

    no se ven restringidas en ningún momento, al estar reconocidas a

    todos los grupos parlamentarios con independencia del número de miembros

    (arts. 171.3, 177.2, 174.3, 196.1 y 203.2 RCD, respectivamente).

    Lo mismo cabe decir de las iniciativas parlamentarias mencionadas en la

    demanda de amparo (enmiendas a la totalidad, mociones consecuencia de interpelaciones,

    proposiciones no de ley, propuestas de resolución a las comunicaciones

    del Gobierno y propuestas de candidatos para determinados órganos

    constitucionales), puesto que su régimen jurídico también

    responde al criterio de la paridad entre todos los grupos parlamentarios

    (arts. 110.3, 184.2, 193, 197.1, y 204.2 RCD, respectivamente).

    El recurrente también ha invocado, en defensa de su posición,

    que la constitución del Grupo Parlamentario Esquerra Republicana

    (ERC) repercute negativamente en el ejercicio de sus funciones parlamentarias

    en aquellos institutos sometidos al sistema de cupos (preguntas orales ante

    el Pleno e interpelaciones urgentes). Sin embargo, un análisis de

    la normativa que regula su régimen jurídico en el Congreso

    de los Diputados permite rechazar esta alegación. En el primer caso,

    cabe destacar que la Resolución de la Presidencia del Congreso de

    18 de junio de 1996 establece, en desarrollo del art. 188 RCD, que el número

    de preguntas de este tipo que pueden incluirse en el orden del día

    de cada sesión plenaria es de veinticuatro, en principio, correspondiendo

    cuando menos una a los integrantes de cada Grupo Parlamentario. En el supuesto

    de haberse presentado un número de preguntas superior, se prevén

    unos criterios de prioridad que garantizan que cada Grupo pueda formular

    una y que en la distribución de las restantes tendrán preferencia

    las preguntas formuladas por Diputados pertenecientes a Grupos que no hayan

    consumido el cupo de preguntas otorgado en cada período se sesiones.

    A los efectos del presente recurso cabe destacar, sin embargo, que la propia

    Resolución de la Presidencia establece que dicho cupo resulta de

    la asignación de una pregunta por cada diez Diputados o fracción.

    A partir de esta regulación, es evidente que la constitución

    del Grupo Parlamentario Esquerra Republicana (ERC) no incide en el número

    de preguntas que corresponde a los Diputados del Grupo Popular ni a los

    Diputados de los restantes Grupos. La única excepción, en

    este sentido, sería la del Grupo Mixto, que vería incrementado

    el número de preguntas orales como consecuencia de la integración

    de los Diputados de Esquerra Republicana de Cataluña en sus filas.

    La misma argumentación es trasladable a las interpelaciones urgentes

    que pueden presentarse ante el Pleno. En este caso es el art. 182.2 RCD

    el que prevé un cupo idéntico al anterior a los efectos de

    determinar el número de interpelaciones de este tipo que pueden presentarse

    en cada período de sesiones. Excepto al Grupo Mixto, la existencia

    de más o menos grupos no afecta, pues, a los demás grupos

    parlamentarios (y, significativamente, al Grupo Popular), así como

    tampoco a los criterios de preferencia previstos en la Resolución

    de la Presidencia del Congreso de los Diputados de 6 de septiembre de 1983

    que desarrolla esta institución, entre los que se encuentra el uso

    efectivo de dicho cupo. Al igual que en los anteriores instrumentos parlamentarios,

    la existencia del Grupo Parlamentario objeto de discusión no afecta

    negativamente, pues, a las posibilidades de intervención del Grupo

    Parlamentario Popular y de los Diputados que lo integran.

    Finalmente, la participación del Grupo Popular en los órganos

    del Congreso a los que alude la demanda (Junta de Portavoces, Comisión

    del Estatuto del Diputado, Comisión de Peticiones y Comisiones parlamentarias)

    tampoco resulta alterada como consecuencia del reconocimiento de dicho Grupo.

    En este ámbito, en efecto, cabe destacar que el Reglamento del Congreso

    de los Diputados opta por criterios de paridad o proporcionalidad (arts.

    39.1, 48.1, 49.1 y 40.1, respectivamente), que no resultan afectados por

    su existencia. Por todo lo anterior, no es posible, pues, considerar que

    los Acuerdos impugnados han podido vulnerar el derecho del Grupo Parlamentario

    Popular y de sus miembros a ejercer sus funciones parlamentarias nucleares

    de acuerdo con las previsiones legales.

  5. Descartada esta posibilidad, una hipotética vulneración

    del art. 23.2 CE podría basarse en que tales Acuerdos impiden a los

    recurrentes ejercer el ius in officium en condiciones de igualdad. Cabe

    recordar, sin embargo, que los recurrentes no han reivindicado en ningún

    momento un trato equivalente al otorgado a los Diputados de Esquerra Republicana

    de Cataluña. De hecho, las únicas alusiones a la igualdad

    realizadas a lo largo del presente proceso son las referidas a la disminución

    del protagonismo del Grupo Parlamentario Popular como consecuencia del reconocimiento

    del Grupo Parlamentario objeto de discusión, disminución que

    sería especialmente gravosa teniendo en cuenta en cuenta su condición

    de principal grupo de la oposición. Este argumento, que una vez más

    pone de manifiesto la íntima conexión entre los dos apartados

    del art. 23 CE, no puede conducir, sin embargo, a una posible vulneración

    del art. 23.2 CE. En primer lugar, debe tenerse en cuenta, como se ha recordado

    en el FJ 2, que la igualdad en el ejercicio del ius in officium se refiere

    sobre todo a los requisitos legales que lo regulan, de modo que no es posible

    invocarla cuando, como en el presente caso, en ningún momento se

    ha esgrimido un posible trato discriminatorio.

    Por otro lado, los Acuerdos impugnados es evidente que tampoco contrarían

    la naturaleza de la función representativa o la igualdad entre los

    representantes, en la medida en que se limitan a reconocer el derecho de

    los Diputados de Esquerra Republicana a constituir un grupo parlamentario

    propio. El que este reconocimiento implique que estos representantes tengan,

    en general, las mismas posibilidades de participación que los del

    principal grupo de la oposición no supone ninguna vulneración

    de cualquiera de los apartados del art. 23 CE, puesto que ello es consubstancial

    a todo régimen parlamentario. En efecto, cabe recordar que en relación

    con el mandato de proporcionalidad que afecta a los sistemas electorales

    (arts. 68.3 y 152.1 CE), a los senadores designados por las Comunidades

    Autónomas (art. 69.5 CE), o a la composición de las Comisiones

    parlamentarias hemos señalado que “la proporcionalidad en la

    representación es difícil de alcanzar totalmente o de forma

    ideal”, sobre todo teniendo en cuenta las distorsiones que provoca

    cualquier fórmula electoral, así como la legitimidad constitucional

    de medidas que reduzcan el riesgos de una fragmentación excesiva

    de la representación popular (entre otras, SSTC 40/1981, de 8 de

    diciembre, FJ 2; 75/1982, de 21 de junio, FJ 4, y 35/1990, de 1 de marzo,

    FJ 2). Este razonamiento es aplicable al caso ahora analizado, en el que

    tampoco es posible exigir una correspondencia absoluta entre representación

    y protagonismo parlamentarios, toda vez que el propio Reglamento del Congreso

    de los Diputados contempla la posibilidad que los grupos parlamentarios

    tengan un tamaño muy heterogéneo, sin que ello obste, como

    señala el propio recurrente, a que generalmente se opte por el criterio

    de la paridad entre los mismos. Así, la propia demanda de amparo

    reconoce que la disminución del protagonismo del principal grupo

    de la oposición debe respetarse siempre que responda a las previsiones

    reglamentarias, aunque aduce que esto último es precisamente lo que

    no se ha dado en el presente caso. Pero lo que debe ser destacado en este

    momento es la imposibilidad de atribuir a los Acuerdos impugnados una vulneración

    del derecho de los recurrentes a ejercer su cargo en condiciones de igualdad.

  6. Como se ha señalado en el primer fundamento jurídico,

    la argumentación de los recurrentes parte de que los Acuerdos impugnados

    infringen consciente y flagrantemente lo previsto en el art. 23.1 RCD en

    relación con el apoyo electoral exigido para que los ocho Diputados

    de Esquerra Republicana puedan constituir grupo parlamentario propio. La

    interpretación abiertamente contra legem de este precepto reglamentario

    no sólo iría más allá del control formal reglado

    que, en su opinión, corresponde a la Mesa al verificar tales requisitos,

    sino que también carecería de una justificación suficiente

    desde un punto de vista constitucional. Este argumento, sin embargo, también

    debe ser rechazado por carecer manifiestamente de contenido que justifique

    una decisión de fondo por nuestra parte [art. 50.1 c) LOTC].

    En efecto, como hemos recordado en el FJ 2, el art. 23.2 CE no alberga

    en su seno un derecho fundamental al respeto de la legalidad parlamentaria

    desvinculado de los derechos fundamentales susceptibles de amparo y, significativamente,

    de los aspectos nucleares del ius in officium. No existe, en efecto, un

    derecho fundamental genérico a que la decisión sobre la constitución

    de un grupo parlamentario se produzca de acuerdo con la normativa que la

    regula, sino que es preciso que la infracción reglamentaria también

    suponga una vulneración del derecho a crear un grupo parlamentario

    o a ejercer las demás funciones parlamentarias nucleares en condiciones

    de igualdad y de acuerdo de la normativa que las regula. Descartado, como

    se ha visto, que esto último se haya producido en relación

    con el Grupo Parlamentario Popular y los Diputados que lo integran, no cabe

    admitir la posibilidad de una vulneración del art. 23.2 CE basada

    en la anterior argumentación.

    Si a ello se añade la ya mencionada necesidad de respetar las interpretaciones

    de los Reglamentos Parlamentarios realizadas por los órganos rectores

    de las Cámaras que no conlleven una vulneración de un derecho

    fundamental, debemos rechazar la argumentación del recurrente, sin

    que para ello sea necesario entrar a discutir si la Mesa se ha excedido

    de sus facultades de control en relación con el cumplimiento de los

    requisitos exigidos para constituir un grupo parlamentario, o si los argumentos

    utilizados para justificar los Acuerdos impugnados resultan suficientes.

    Una vez más, la imposibilidad de afectar a los derechos fundamentales

    del Grupo recurrente y de los Diputados que lo integran impide otorgar trascendencia

    constitucional a sus alegaciones en relación con el comportamiento

    de la Mesa del Congreso de los Diputados.

    Este hecho tampoco resulta contradicho por la teórica inmunidad

    que, según el recurrente, provocaría la imposibilidad de recurrir

    en amparo cualquier decisión parlamentaria arbitraria que beneficie

    a un grupo de parlamentarios distinto de los recurrentes. Si bien la ausencia

    de una vía judicial previa disminuye las posibilidades de control

    jurisdiccional de las decisiones parlamentarias sin fuerza de ley, no es

    posible ampliar el recurso de amparo del art. 42 LOTC para dar cabida en

    el mismo a decisiones parlamentarias no susceptibles de vulnerar derechos

    fundamentales. Ello no sólo implicaría una desnaturalización

    de nuestra jurisdicción de amparo, sino también una inevitable

    intromisión en la autonomía parlamentaria constitucionalmente

    garantizada que este Tribunal también debe garantizar.

    Por lo expuesto, la Sección

    A C U E R D A

    Inadmitir el presente recurso de amparo.

    Madrid, a veinticinco de mayo de dos mil siete.

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