ATC 262/2007, 25 de Mayo de 2007
Ponente | Excms. Srs. Casas Baamonde, Delgado Barrio, y Aragón Reyes |
Fecha de Resolución | 25 de Mayo de 2007 |
Emisor | Tribunal Constitucional - Sección Primera |
ECLI | ES:TC:2007:262A |
Número de Recurso | 4564-2004 |
A U T O
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Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal
el día 13 de julio de 2004, doña Paloma Ortiz-Cañavate
Levenfeld, Procuradora de los Tribunales, en nombre del Grupo Parlamentario
Popular del Congreso de los Diputados, representado por su portavoz, don
Eduardo Zaplana Hernández-Soro, y asistido por los Letrados don Ignacio
Astarloa Huarte-Mendicoa y don Federico Trillo-Figueroa Martínez-Conde,
interpuso por la vía del art. 42 LOTC recurso de amparo contra los
acuerdos de la Mesa del Congreso de los Diputados de 13 y de 14 de abril
de 2004, relativos a la aceptación de la constitución del
Grupo Parlamentario Esquerra Republicana (ERC) en esta Cámara, por
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Los hechos que han dado lugar al presente recurso son básicamente
los siguientes:
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Como consecuencia de las elecciones generales celebradas el 14 de marzo
de 2004, las candidaturas presentadas por Esquerra Republicana de Cataluña
(ERC) obtuvieron 8 escaños en el Congreso de los Diputados, distribuidos
de la siguiente forma: 4 por la provincia de Barcelona, 2 por Girona, 1
por Lleida y 1 por Tarragona. El día 2 de abril, todos los Diputados
de esta formación manifestaron a la Mesa del Congreso su voluntad
de constituirse como grupo parlamentario propio, al amparo de lo previsto
en los arts. 23 y siguientes del Reglamento de Congreso de los Diputados
(en adelante, RCD), con la denominación “Grupo Parlamentario
de Esquerra Republicana (ERC)”.
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La Mesa del Congreso, a través de Acuerdo de 13 de abril de 2004,
aceptó dicha declaración de voluntad, y tuvo a dicho Grupo
por constituido, “de acuerdo con lo previsto en los arts. 23 y 24
del Reglamento”.
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Al día siguiente, el Grupo Parlamentario Popular en el Congreso
presentó un escrito de reconsideración contra dicho Acuerdo
basado en que el mismo contravenía el régimen de constitución
de grupos parlamentarios previsto en el art. 23.1 RCD y, concretamente,
la exigencia de haber obtenido no menos de cinco escaños y, al menos,
el 15 por 100 de los votos correspondientes a las circunscripciones en que
hubieren presentado candidatura. Al no haber tenido en cuenta los votos
obtenidos en las circunscripciones de Alicante, Castellón y Valencia
por parte de “Esquerra Republicana del País Valencià (ERPV)”,
denominación bajo la que dicha formación concurrió en
estas tres provincias, la Mesa de la Cámara habría vulnerado
el art. 23.2 CE. Para llegar a esta conclusión se aduce, en resumen,
que este precepto contempla, según reiterada jurisprudencia, el derecho
fundamental a ejercer el cargo parlamentario en condiciones de igualdad,
que la constitución del Grupo Parlamentario de ERC afecta directamente
a todos los demás Diputados en la medida en que su posición
jurídica se ve alterada, y que las facultades de la Mesa del Congreso
en relación con la constitución de los grupos parlamentarios
son de carácter reglado y en ningún caso permiten separarse
tan claramente de la literalidad del art. 23 RCD como se hace en el Acuerdo
cuya reconsideración se solicita.
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A través de Acuerdo de 14 de abril de 2004, la Mesa del Congreso
de los Diputados decidió desestimar la anterior solicitud basándose
en los siguientes argumentos: por un lado, en que la interpretación
del Reglamento Parlamentario corresponde a la Mesa, que según la
jurisprudencia constitucional debe realizar siempre la interpretación
que resulte más favorable al derecho de los Diputados a constituir
grupos parlamentarios; por otro lado, que de acuerdo con la STC 64/2002,
de 11 de marzo, este derecho corresponde a los Diputados y no a las formaciones
políticas a que pertenecen, lo cual conlleva que los requisitos para
constituir grupo parlamentario deben exigirse a los primeros, lo que, a
su vez, implica que las circunscripciones que deben ser tenidas en cuenta
a estos efectos son aquellas en las que han resultado elegidos los Diputados
que desean formar un grupo parlamentario. Sobre la base de estos criterios,
y en la medida en que Esquerra Republicana de Cataluña obtuvo más
del 15% de los votos en el conjunto de las circunscripciones en las que
ha obtenido representación y que han sido ocho los Diputados de esta
formación que han expresado su voluntad de integrarse en este Grupo
Parlamentario, la Mesa acordó desestimar la solicitud de reconsideración
del Acuerdo anterior, señalando, además, que la constitución
de este Grupo no produce perjuicio alguno a los derechos de ningún
otro grupo y que, sin embargo, podría producir distorsiones en el
funcionamiento de la Cámara su incorporación al Grupo Mixto.
Finalmente, también se aduce que “es obligación de la
Mesa de la Cámara amparar el pluralismo político, que en el
Parlamento ha de ser reflejo de lo expresado por la voluntad popular”.
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A partir de esta base fáctica y en virtud de lo previsto en el
art. 42 LOTC, la demanda de amparo que ha dado lugar al presente proceso
se dirige contra los dos Acuerdos de la Mesa del Congreso que se acaba de
mencionar, instando su nulidad y el rechazo de la constitución del
Grupo Parlamentario Esquerra Republicana (ERC) por vulnerar el derecho fundamental
del Grupo Parlamentario Popular y de los Diputados que lo integran a acceder
en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos (art.
23.2 CE). Invocado el cumplimiento de los requisitos procesales exigidos
por el art. 42 LOTC, y una vez recordada la jurisprudencia constitucional
recaída sobre esta materia (y, especialmente, la STC 64/2002, de
11 de marzo), la fundamentación jurídica de la demanda, que
sigue en gran medida la empleada en la solicitud de reconsideración
del primer Acuerdo, puede sintetizarse del siguiente modo:
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En primer lugar, se considera que la aceptación de la constitución
del Grupo Parlamentario Esquerra Republicana (ERC) por parte de la Mesa
del Congreso de los Diputados infringe claramente lo dispuesto en el art.
23.1 RCD, por no tener en cuenta los votos obtenidos en las circunscripciones
en que esta formación presentó candidaturas, aunque bajo otro
nombre, sin obtener representación. Concretamente, se señala
que en las siete circunscripciones en que se presentaron candidaturas (las
cuatro provincias catalanas y las tres de la Comunidad Valenciana) ERC “obtuvo
un 9,87 por 100 de los votos atribuidos a candidaturas y un 9,76 por 100
de los votos válidos”, porcentajes que quedan muy lejos del
15 por 100 exigido por el art. 23.1 RCD. En opinión del recurrente,
una interpretación tan claramente contraria al Reglamento de la Cámara
como la realizada por la Mesa del Congreso es arbitraria, responde al pacto
político entre el grupo mayoritario de la Cámara y Esquerra
Republicana de Cataluña para “garantizar la intervención,
en el turno de los portavoces, del Grupo Parlamentario Esquerra Republicana
(ERC) en el debate de investidura del Presidente del Gobierno que comenzaba
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La vulneración de este último precepto, que es el único
mencionado en el encabezamiento y el petitum de la demanda, se basaría
en que el mismo reconoce el derecho fundamental a ejercer las funciones
parlamentarias en condiciones de igualdad y de acuerdo con las previsiones
reglamentarias, en que la constitución de los grupos parlamentarios
integra, como ha reconocido la jurisprudencia, una manifestación
relevante del ius in officium de los representantes, y en que la decisión
de la Mesa de reconocer el Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana vulnera
abiertamente el art. 23.1 RCD.
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Por lo que respecta a la propia argumentación de la Mesa, se
aduce que la misma excede el carácter reglado de las facultades que
corresponden a este órgano en este ámbito, y que no constituye
más que una acumulación de principios genéricos y reglas
de conveniencia que no pueden justificar una interpretación contra
legem del art. 23.1 RCD. Así, se señala que la alusión
del segundo Acuerdo a la interpretación más favorable a los
derechos fundamentales de los Diputados de Esquerra Republicana no puede
llegar al extremo de contravenir lo dispuesto en la propia norma, mientras
que la referencia al pluralismo político no resulta adecuada, puesto
que éste debe expresarse por los cauces legalmente establecidos y
no puede justificar la contravención del Reglamento de la Cámara.
También se esgrime que el argumento de la Mesa en relación
con las distorsiones que en el funcionamiento del Grupo Mixto conllevaría
la integración de los Diputados de esta formación no es de
recibo. Y ello no sólo por ser discutible, sino sobre todo porque
podrían adoptarse otras soluciones acordes con la legalidad para
evitarlas, como la propia reforma del Reglamento Parlamentario o el establecimiento
de una organización especial del Grupo Mixto. A modo de ejemplo,
se aduce en este segundo sentido la creación de Agrupaciones de Diputados
en la III Legislatura.
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Finalmente, y en relación con el perjuicio que la constitución
del Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana ocasionaría al Grupo
recurrente, la demanda de amparo hace referencia, en diversos momentos,
a que la existencia de los grupos parlamentarios no es indiferente para
el resto de grupos y miembros de la Cámara, y, en particular, para
el grupo más numeroso de la oposición. En este sentido, se
recuerda cómo el Reglamento del Congreso de los Diputados se basa
en la mayor parte de los casos en la consideración paritaria de todos
los grupos con independencia del número de sus miembros, y que, consiguientemente,
la existencia de un mayor o menor número de grupos afecta a los demás,
en la medida en que reduce o aumenta la importancia de éstos en los
debates e incluso les deja mayor capacidad de actuación parlamentaria
en las iniciativas sometidas a cupos y en que cada grupo tiene garantizado
un mínimo. Esta situación se ve especialmente agravada, según
el recurrente, cuando el principal grupo parlamentario de la oposición
ha obtenido casi cuatro veces más representación que los otros
siete grupos menores que él juntos. Este hecho pondría claramente
de manifiesto el interés directo y privilegiado del Grupo Popular
para plantear el presente recurso de amparo.
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Por diligencia de ordenación del Secretario de Justicia de la
Sala Primera de 19 de julio de 2004 se tuvieron por recibidos la demanda
de amparo y los documentos que la acompañan.
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Por providencia de 1 de marzo de 2006 la Sección Primera acordó conceder
un plazo de diez días a la parte demandante y al Ministerio Fiscal
para, de conformidad con lo previsto en el art. 50.3 LOTC, presentar alegaciones
en relación con la causa de inadmisión de carencia manifiesta
de contenido constitucional de la demanda prevista en el art. 50.1 c) LOTC.
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Mediante escrito registrado en este Tribunal el 16 de marzo de 2006,
el Ministerio Fiscal interesó la inadmisión a trámite
de la demanda por concurrencia de la indicada causa. A pesar de considerar
que la literalidad del art. 23.2 RCD vincula el porcentaje de votos obtenidos
a las circunscripciones en que se presentaron candidaturas y no a aquéllas
en que se obtuvieron escaños, y de que las formaciones presentadas
en Cataluña y en el País Valenciano no eran diferentes, se
señala que la infracción del Reglamento Parlamentario es condición
necesaria, pero no suficiente para considerar que la demanda no carece manifiestamente
de contenido. Así, se aduce que, a diferencia de lo sucedido en la
STC 64/2002, de 11 de marzo, las decisiones recurridas en el presente caso
no suponen un impedimento o prohibición al Grupo Parlamentario recurrente,
sino que implican el reconocimiento de otro grupo diferente. Partiendo de
la base de que el deber de poner de relieve la relación entre el
acto recurrido y la lesión del derecho fundamental invocado es mayor
en casos como el presente, en que la decisión impugnada se ha dictado
para facilitar el ejercicio del mismo derecho constitucional por parte de
otros Diputados, se considera que la demanda de amparo está prácticamente
ayuna de fundamentación. Así, se esgrime que los recurrentes
se limitan a indicar, con carácter general, los supuestos en que
el ejercicio del derecho tutelado se articula a través de los grupos
y no a través de los Diputados individualmente considerados. Aunque
el incumpliendo del deber de fundamentar la queja aducida ya excusaría,
según el Fiscal, cualquier otra consideración, se añade
que la lectura del Reglamento del Congreso permite entender que ni siquiera
estas afirmaciones genéricas tienen base suficiente para comprobar
la lesión constitucional denunciada. Aunque la posición de
los Diputados de Esquerra Republicana resulta en algunos aspectos beneficiada
por la constitución de un Grupo Parlamentario propio, de ello no
se desprende necesariamente perjuicio para el demandante de amparo. A título
de ejemplo se señala el régimen de la Junta de Portavoces
(con el criterio del voto ponderado), de las Comisiones y de la Diputación
Permanente (que se rigen por el principio proporcional), y de las Comisiones
del Estatuto de los Diputados y de la de Peticiones (que no son realmente
comisiones decisorias, y en las que se prevé que cada Grupo tenga
un miembro, si bien su Presidencia, Vicepresidencia y la Secretaria corresponden
a los grupos mayoritarios). A su vez, la regulación genérica
del art. 28 RCD en relación con los medios materiales a que tiene
derecho cada Grupo no permite fundamentar, según el Fiscal, que la
constitución del Grupo Esquerra Republicana haya afectado negativamente
al recurrente en amparo, que no ha alegado nada al respecto.
Por todo ello, y en la medida en que no se observa que la existencia del
Grupo controvertido haya afectado a la constitución y el funcionamiento
del Grupo Parlamentario Popular en ningún aspecto constitucionalmente
relevante, se considera que la demanda carece manifiestamente de contenido
y debe ser inadmitida a trámite.
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La representación del Grupo Parlamentario Popular del Congreso
de los Diputados presentó sus alegaciones a través de escrito
registrado en este Tribunal el 23 de marzo de 2006. Considera para ello,
en primer lugar, que la cuestión suscitada en el presente recurso
ni es de mera legalidad, ni se basa en argumentos inconsistentes, ni tiene
escasa trascendencia, que son los criterios empleados habitualmente por
el Tribunal Constitucional para apreciar la concurrencia de la causa de
inadmisión prevista en el art. 50.1 c) LOTC. Después de dar
por reproducido lo indicado en su demanda para fundamentar lo anterior,
el escrito de alegaciones subraya aquellos elementos esenciales que ponen
de relieve el contenido manifiestamente constitucional de la pretensión
del recurrente.
Así, tras recordar que el recurso cumple los requisitos procesales
señalados en el art. 42 LOTC, y que la jurisprudencia constitucional
ha interpretado ampliamente el art. 23.2 CE incluyendo en el mismo, de modo
expreso, la constitución de los grupos parlamentarios, y limitando
las facultades de la Mesa de la Cámara al control de los aspectos
reglados de su régimen jurídico, se esgrime que los Acuerdos
de la Mesa impugnados integran una decisión consciente y querida
de forzar el Reglamento de la Cámara para favorecer a los Diputados
afectados. En este sentido, se señala que carecen de justificación
en Derecho, que suponen una actuación arbitraria vulneradora del
art. 9.3 CE, y que los argumentos esgrimidos para justificarlos son inconsistentes
y se encuentran al margen de las facultades de control de la Mesa. Después
de considerar que estos Acuerdos no son gratuitos, puesto que benefician
a una formación política que gobierna en Cataluña con
el Partido Socialista y que ha prestado apoyo al Gobierno de la Nación
y al Grupo Parlamentario de la mayoría, se atribuye a los mismos
una lesión directa y efectiva en el derecho fundamental del art.
23.2 CE de los Diputados recurrentes a ejercer la función representativa
parlamentaria en condiciones de igualdad y en la forma y con los requisitos
que dispone el Reglamento de la Cámara.
La representante del Grupo Popular responde al argumento que mantiene que
las decisiones impugnadas en nada perjudican a los Diputados recurrentes,
aduciendo que el mismo supone desconocer completamente la organización
y funcionamiento de los Parlamentos contemporáneos y del Congreso
de los Diputados. Así, se reitera que la existencia de un mayor o
menor número de grupos parlamentarios afecta a todos los demás
y, en particular, al grupo más numeroso de la oposición, teniendo
en cuenta la regulación del RCD, basada en la mayoría de supuestos
en la consideración paritaria de todos ellos con independencia del
número de sus miembros. Aunque excepcionalmente el Reglamento de
la Cámara contempla un trato desigual en función de la representatividad
de los grupos, la regla general es la del status homogéneo entre
los mismos. En este contexto, se esgrime que la creación de un grupo
parlamentario no puede dejar de ser relevante y afectar a los demás
grupos y, en concreto, al Grupo Popular. El hecho de que el Parlamento sea
una institución de mayorías y minorías, y que las formaciones
políticas tengan mayores o menores posibilidades de manifestar sus
posiciones según su reconocimiento parlamentario implica, según
los recurrentes, que los 148 Diputados del Grupo Popular tienen que compartir
el mismo tiempo en los debates que otros Grupos de menos de diez Diputados.
Esta disminución del protagonismo del principal grupo de la oposición
debe respetarse, en su opinión, siempre que responda a las previsiones
reglamentarias, pero no es aceptable cuando supone su vulneración.
Finalmente, se aduce que el presente caso no concurre ninguno de los criterios
acuñados por el Tribunal Constitucional sobre la causa de inadmisión
a trámite prevista en el art. 50.1 c) LOTC. Así, se considera
que la demanda de amparo se basa en una lesión efectiva del derecho
fundamental invocado que puede ser remediada a través del recurso
de amparo, que la argumentación aducida no puede considerarse inconsistente
y que la relevancia constitucional del caso es indudable dada la naturaleza
de los grupos parlamentarios como entes imprescindibles y principales en
la organización y funcionamiento del Parlamento. También se
esgrime que la demanda no se reduce a temas de mera legalidad, sino que
afecta al ejercicio de un aspecto esencial de la función representativa
parlamentaria.
A modo de última consideración, se señala que el Tribunal
Constitucional ha hecho hasta el momento una interpretación generosa
de los márgenes de control de los actos parlamentarios mediante el
recurso de amparo y que en esta línea jurisprudencial ha influido
probablemente la exclusión de cualquier otro recurso jurisdiccional
frente a las decisiones y actos parlamentarios sin fuerza de ley. Teniendo
en cuenta que una denegación del acceso al recurso de amparo supone
la absoluta imposibilidad de cualquier control jurisdiccional en la materia,
se considera que una inadmisión de la presente demanda no sólo
chocaría con la jurisprudencia anterior, sino que convertiría
a los Acuerdos de la Mesa en inmunes jurisdiccionalmente, provocando una
total indefensión en este caso y otros análogos que puedan
plantearse en el futuro. Así, los actos arbitrarios de la Mesa de
un Parlamento que favorezcan a los Diputados que lo solicitan no podrían
ser revisables jurisdiccionalmente, de modo que los requisitos exigidos
reglamentariamente se convertirían en una mera orientación
exenta de cualquier posible sanción. Por todo ello, se insta la admisión
a trámite de la demanda por no concurrir la causa prevista en el
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El Grupo Popular del Congreso de los Diputados, representado por su
Portavoz, impugna a través del presente proceso los Acuerdos de la
Mesa de esta Cámara de 13 y de 14 de abril de 2004, relativos a la
aceptación de la constitución del Grupo Parlamentario Esquerra
Republicana (ERC). Aunque en algún momento del proceso se ha aducido
que la actuación de la Mesa ha sido arbitraria y, por tanto, vulneradora
del art. 9.3 CE, el encabezamiento y el petitum de la demanda y, sobre todo,
los derechos susceptibles de tutela a través de la vía del
art. 42 LOTC obligan a limitar nuestro análisis a la posible vulneración
del art. 23.2 CE. Como ha quedado reflejado en los antecendentes, en esta
fase del proceso se trata de decidir, concretamente, si los Acuerdos de
la Mesa impugnados han podido vulnerar el derecho del Grupo Parlamentario
recurrente y de los Diputados que lo integran a ejercer sus funciones de
acuerdo con la normativa parlamentaria y en condiciones de igualdad. Este
es, en efecto, el contenido normativo adicional que reiteradamente hemos
considerado integrado en el derecho al acceso, en condiciones de igualdad,
a los cargos públicos representativos (art. 23.2 CE) a partir de
su conexión directa con el derecho de los ciudadanos (art. 23.1 CE)
a participar en los asuntos públicos a través de representantes
(entre otras muchas, SSTC 32/1985, de 6 de marzo, FJ 3; 161/1988, de 20
de septiembre, FJ 6; 203/2001, de 15 de octubre, FJ 2; 64/2002, de 11 de
marzo, FJ 2, y 78/2006, de 13 de marzo, FJ 3 a).
La demanda de amparo y las posteriores alegaciones del recurrente en relación
con la causa de inadmisión prevista en el art. 50.1 c) LOTC fundamentan
la vulneración de este derecho a partir del siguiente hilo argumental:
por un lado, que los Acuerdos impugnados infringen consciente y flagrantemente
lo previsto en el art. 23.1 del Reglamento del Congreso de los Diputados
(en adelante, RCD) en relación con el apoyo electoral requerido para
que los ocho Diputados de Esquerra Republicana que lo solicitaron puedan
constituir grupo parlamentario propio; por otro lado, que, con su actuación,
la Mesa del Congreso ha ido más allá del control formal reglado
que, según el recurrente, le corresponde al verificar los requisitos
de constitución de los grupos parlamentarios; estrechamente relacionado
con lo anterior, que, con su proceder, la Mesa ha consumado una interpretación
contra legem de dicho precepto, que no puede considerarse suficientemente
justificada a la luz de los argumentos en que se basa; y, finalmente, que
los Acuerdos impugnados tienen una incidencia directa y evidente en el derecho
fundamental del Grupo Parlamentario recurrente y de los Diputados que lo
integran a ejercer sus funciones parlamentarias de acuerdo con las previsiones
reglamentarias y en condiciones de igualdad.
Abierto el trámite previsto en el art. 50.3 LOTC, el Ministerio
Fiscal aduce, en cambio, que la demanda carece manifiestamente de contenido
que justifique una decisión de fondo por parte de este Tribunal (art.
50.1 c LOTC) por considerar, resumidamente, que los Acuerdos de la Mesa,
relativos a la constitución del Grupo Parlamentario Esquerra Republicana
(ERC), no han podido vulnerar el derecho fundamental del recurrente, al
no afectar en ningún aspecto relevante a la constitución y
funcionamiento del Grupo Parlamentario Popular.
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La decisión sobre la concurrencia de la causa de inadmisión
del art. 50.1 c) LOTC debe partir de la interpretación que hemos
venido haciendo de la denominada “garantía añadida” del
art. 23.2 CE [SSTC 177/2002, de 14 de octubre, FJ 3 y 40/2003, de 25 de
febrero, FJ 2 a)], esto es, el derecho fundamental de los parlamentarios
y de los grupos en que se integran a ejercer sus funciones en condiciones
de igualdad y dentro de la legalidad parlamentaria. De esta jurisprudencia,
que se remonta a las SSTC 5/1983, de 4 de febrero, FJ 3, y 32/1985, de 6
de marzo, FJ 3, y que ha ido desarrollándose sin apenas variaciones
hasta la reciente STC 78/2006, de 13 de marzo, FJ 3 a), cabe destacar, a
los efectos del presente proceso, los siguientes elementos.
Por un lado, el derecho que venimos analizando protege a sus titulares,
sean éstos parlamentarios individualmente considerados o grupos parlamentarios,
frente a decisiones de las Cámaras que impiden, limitan o perturban
sus funciones parlamentarias básicas ejercidas en el marco de la
legalidad y en condiciones de igualdad. Así, a través de diversas
fórmulas hemos señalado que es posible invocar el art. 23.2
CE frente a actuaciones de las Cámaras que impiden u obstaculizan
artificialmente el ejercicio del núcleo de la función representativa,
que contraríen la naturaleza de la representación o la igualdad
entre los representantes (por todas, SSTC 32/1985, de 6 de marzo, FJ 3,
y 38/1999, de 23 de marzo, FJ 2). Aunque en este último caso también
se pone de relieve la íntima conexión entre los dos apartados
del art. 23 CE, la igualdad en el ejercicio del cargo parlamentario tiene
su ámbito natural de actuación en la normativa que lo regula,
que debe ser aplicada de igual forma a todos sus destinatarios. En cualquier
caso, lo que resulta constitucionalmente improcedente es que el derecho
del art. 23.2 CE pretenda ser ejercido por sus titulares frente a actuaciones
de las Cámaras que no inciden negativamente en el núcleo de
su función representativa, ya sea obstaculizándola directa
o indirectamente, ya sea discriminándoles respecto de otros supuestos.
Por otro lado, el ius in officium tutelado por el art. 23.2 CE no implica
un derecho fundamental genérico al respeto de la legalidad parlamentaria.
En efecto, tal y como ha recordado el propio recurrente, son reiterados
los pronunciamientos de este Tribunal considerando que el hecho de tratarse
de un derecho de configuración legal no supone que cualquier infracción
de los Reglamentos Parlamentarios pueda considerarse automáticamente
vulneradora del derecho fundamental a ejercer las funciones parlamentarias
en los términos que señalan las leyes. Como hemos señalado,
entre otras, en las SSTC 38/1999, de 22 de marzo, FJ 2; 203/2001, de 15
de octubre, FJ 2, y 64/2002, de 11 de marzo, FJ 2, sólo son constitucionalmente
relevantes, a estos efectos, aquellas decisiones parlamentarias que afecten
al núcleo de la función representativa parlamentaria. De ahí que
las infracciones del Reglamento Parlamentario sólo puedan ser denunciadas
a través del recurso de amparo si las mismas suponen una vulneración
de los derechos fundamentales susceptibles de amparo y, significativamente,
del derecho a ejercer el núcleo de las funciones parlamentarias representativas
en condiciones de igualdad.
Finalmente, de nuestra doctrina también se deriva que los órganos
parlamentarios y, sobre todo, los órganos rectores de las Cámaras
disponen de un margen en la interpretación de la legalidad parlamentaria
que este Tribunal no puede desconocer. La autonomía parlamentaria
amparada constitucionalmente (art. 72 CE) y la propia naturaleza del art.
23.2 CE como derecho de configuración legal obligan, en efecto, a
limitar nuestro control a los supuestos de actuaciones parlamentarias lesivas
de derechos fundamentales susceptibles de amparo y, en particular, de los
reconocidos en dicho precepto. Así, éste fue el criterio seguido
en la STC 64/2002, de 11 de marzo, relativa a la negativa de la Mesa del
Congreso de los Diputados a considerar constituido el Grupo Parlamentario
del Bloque Nacionalista Galego (BNG) en la Legislatura anterior. Pero también
lo ha sido en la más frecuente jurisprudencia sobre la admisión
a trámite de las iniciativas parlamentarias que la propia normativa
parlamentaria somete a requisitos de tipo material [por todas, SSTC 40/2003,
de 25 de febrero, FJ 2, y 78/2006, de 13 de marzo, FJ 3 a)]. Como en tantos
otros ámbitos, el empleo de un canon de control de este tipo supone
reconocer a los órganos parlamentarios un margen de interpretación
de la normativa que rige su actuación que no puede ser ignorado por
este Tribunal. Ello no obsta, como es lógico, a que dicha interpretación
no deba ser censurada en los casos en que la misma conlleve una vulneración
de los derechos fundamentales susceptibles de amparo. El que en la STC 64/2002,
de 11 de marzo, hayamos reconocido que el art. 23.2 CE obliga a los órganos
parlamentarios a motivar las decisiones que restringen los derechos fundamentales
reconocidos en su seno (FJ 4), o a interpretar restrictivamente las normas
que puedan suponer una limitación a los mismos (FJ 2) no contradice
lo anterior, puesto que estos deberes tienen su base constitucional en los
propios derechos fundamentales. Son las propias Cámaras, pues, las
que deben interpretar la legalidad parlamentaria, sin que dicha interpretación
pueda ser controlada por este Tribunal al margen de los derechos fundamentales
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A la luz de esta doctrina, la presente demanda de amparo debe ser inadmitida
a trámite por carencia manifiesta de contenido que justifique una
decisión de fondo por parte de este Tribunal [art. 50.1 c) LOTC].
Para llegar a esta conclusión resulta decisivo destacar que los Acuerdos
de la Mesa del Congreso de los Diputados recurridos no son susceptibles
de vulnerar el derecho fundamental invocado por Grupo Parlamentario Popular.
Lo primero que hay que recordar, como se ha visto, es que el derecho que
está en juego es el de este Grupo y el de los parlamentarios que
lo integran a ejercer las facultades que pertenecen al núcleo de
su función representativa en condiciones de igualdad y de acuerdo
con la legalidad parlamentaria. Desde esta perspectiva cabe destacar que
los Acuerdos impugnados se refieren exclusivamente a la constitución
del Grupo Parlamentario Esquerra Republicana (ERC) y que en ningún
momento se refieren al Grupo recurrente. Ambas circunstancias obligan a
diferenciar nítidamente el presente supuesto del resuelto por la
STC 64/2002, de 11 de marzo, invocada reiteradamente y relativa a la constitución
del Grupo Parlamentario del Bloque Nacionalista Galego (BNG) en la pasada
Legislatura. Si bien en esta Sentencia incluíamos la constitución
de los grupos parlamentarios entre las facultades de los Diputados que pertenecen
al núcleo de su función representativa parlamentaria (FJ 3),
en el presente caso ya hemos señalado que no está en juego
el derecho de los Diputados del Partido Popular a constituir un grupo parlamentario
propio. El recurrente tampoco ha pretendido en ningún momento que
se le aplique la interpretación del Reglamento del Congreso de los
Diputados que ha permitido la constitución del Grupo Parlamentario
Esquerra Republicana (ERC), extremo éste que sí podría
afectar a dicho derecho. No estando comprometido, pues, el derecho de los
recurrentes a constituir grupo parlamentario propio, no es posible, como
pretenden estos últimos, trasladar mecánicamente la doctrina
contenida en la STC 64/2002, de 11 de marzo, para dar respuesta a este supuesto.
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En estas circunstancias, la única posibilidad de admitir a trámite
la demanda de amparo pasa por considerar que la creación del Grupo
Parlamentario Esquerra Republicana (ERC) es susceptible de vulnerar el derecho
fundamental del Grupo Parlamentario Popular y de los Diputados que lo integran
a ejercer otras funciones parlamentarias básicas en condiciones de
igualdad y de acuerdo con la normativa que las regula. El recurrente afirma
que la afectación de este derecho es evidente y directa. Pero un
examen de las alegaciones formuladas para sustentarla no puede llevarnos
más que a compartir el criterio contrario sostenido por el Ministerio
Fiscal.
El representante del Grupo Popular indica que en el Congreso de los Diputados
y en cualquier Parlamento contemporáneo la constitución de
los grupos parlamentarios no puede resultar indiferente para el resto de
grupos y para sus miembros y, sobre todo, para el principal grupo de la
oposición. Esta tesis se pretende demostrar a partir del régimen
jurídico de determinadas instituciones parlamentarias, así como
de consideraciones generales relativas al protagonismo de las diversas formaciones
políticas y a las posibilidades de poner de manifiesto sus respectivas
posiciones. Ninguno de estos argumentos pueden ser compartidos, sin embargo,
desde un punto de vista constitucional.
Así, el que los Diputados de Esquerra Republicana de Cataluña
puedan participar en los principales debates parlamentarios (sesión
de investidura, moción de censura, cuestión de confianza,
comunicaciones y sesiones informativas del Gobierno) en las mismas condiciones
que los parlamentarios del Grupo Popular como consecuencia de haber sido
aceptada su solicitud de constituirse como Grupo Parlamentario propio no
afecta al derecho de estos últimos a ejercer sus funciones parlamentarias
de acuerdo con las previsiones legales. Las facultades de participación
que el Reglamento del Congreso de los Diputados les otorga en dichos debates
no se ven restringidas en ningún momento, al estar reconocidas a
todos los grupos parlamentarios con independencia del número de miembros
(arts. 171.3, 177.2, 174.3, 196.1 y 203.2 RCD, respectivamente).
Lo mismo cabe decir de las iniciativas parlamentarias mencionadas en la
demanda de amparo (enmiendas a la totalidad, mociones consecuencia de interpelaciones,
proposiciones no de ley, propuestas de resolución a las comunicaciones
del Gobierno y propuestas de candidatos para determinados órganos
constitucionales), puesto que su régimen jurídico también
responde al criterio de la paridad entre todos los grupos parlamentarios
(arts. 110.3, 184.2, 193, 197.1, y 204.2 RCD, respectivamente).
El recurrente también ha invocado, en defensa de su posición,
que la constitución del Grupo Parlamentario Esquerra Republicana
(ERC) repercute negativamente en el ejercicio de sus funciones parlamentarias
en aquellos institutos sometidos al sistema de cupos (preguntas orales ante
el Pleno e interpelaciones urgentes). Sin embargo, un análisis de
la normativa que regula su régimen jurídico en el Congreso
de los Diputados permite rechazar esta alegación. En el primer caso,
cabe destacar que la Resolución de la Presidencia del Congreso de
18 de junio de 1996 establece, en desarrollo del art. 188 RCD, que el número
de preguntas de este tipo que pueden incluirse en el orden del día
de cada sesión plenaria es de veinticuatro, en principio, correspondiendo
cuando menos una a los integrantes de cada Grupo Parlamentario. En el supuesto
de haberse presentado un número de preguntas superior, se prevén
unos criterios de prioridad que garantizan que cada Grupo pueda formular
una y que en la distribución de las restantes tendrán preferencia
las preguntas formuladas por Diputados pertenecientes a Grupos que no hayan
consumido el cupo de preguntas otorgado en cada período se sesiones.
A los efectos del presente recurso cabe destacar, sin embargo, que la propia
Resolución de la Presidencia establece que dicho cupo resulta de
la asignación de una pregunta por cada diez Diputados o fracción.
A partir de esta regulación, es evidente que la constitución
del Grupo Parlamentario Esquerra Republicana (ERC) no incide en el número
de preguntas que corresponde a los Diputados del Grupo Popular ni a los
Diputados de los restantes Grupos. La única excepción, en
este sentido, sería la del Grupo Mixto, que vería incrementado
el número de preguntas orales como consecuencia de la integración
de los Diputados de Esquerra Republicana de Cataluña en sus filas.
La misma argumentación es trasladable a las interpelaciones urgentes
que pueden presentarse ante el Pleno. En este caso es el art. 182.2 RCD
el que prevé un cupo idéntico al anterior a los efectos de
determinar el número de interpelaciones de este tipo que pueden presentarse
en cada período de sesiones. Excepto al Grupo Mixto, la existencia
de más o menos grupos no afecta, pues, a los demás grupos
parlamentarios (y, significativamente, al Grupo Popular), así como
tampoco a los criterios de preferencia previstos en la Resolución
de la Presidencia del Congreso de los Diputados de 6 de septiembre de 1983
que desarrolla esta institución, entre los que se encuentra el uso
efectivo de dicho cupo. Al igual que en los anteriores instrumentos parlamentarios,
la existencia del Grupo Parlamentario objeto de discusión no afecta
negativamente, pues, a las posibilidades de intervención del Grupo
Parlamentario Popular y de los Diputados que lo integran.
Finalmente, la participación del Grupo Popular en los órganos
del Congreso a los que alude la demanda (Junta de Portavoces, Comisión
del Estatuto del Diputado, Comisión de Peticiones y Comisiones parlamentarias)
tampoco resulta alterada como consecuencia del reconocimiento de dicho Grupo.
En este ámbito, en efecto, cabe destacar que el Reglamento del Congreso
de los Diputados opta por criterios de paridad o proporcionalidad (arts.
39.1, 48.1, 49.1 y 40.1, respectivamente), que no resultan afectados por
su existencia. Por todo lo anterior, no es posible, pues, considerar que
los Acuerdos impugnados han podido vulnerar el derecho del Grupo Parlamentario
Popular y de sus miembros a ejercer sus funciones parlamentarias nucleares
de acuerdo con las previsiones legales.
-
Descartada esta posibilidad, una hipotética vulneración
del art. 23.2 CE podría basarse en que tales Acuerdos impiden a los
recurrentes ejercer el ius in officium en condiciones de igualdad. Cabe
recordar, sin embargo, que los recurrentes no han reivindicado en ningún
momento un trato equivalente al otorgado a los Diputados de Esquerra Republicana
de Cataluña. De hecho, las únicas alusiones a la igualdad
realizadas a lo largo del presente proceso son las referidas a la disminución
del protagonismo del Grupo Parlamentario Popular como consecuencia del reconocimiento
del Grupo Parlamentario objeto de discusión, disminución que
sería especialmente gravosa teniendo en cuenta en cuenta su condición
de principal grupo de la oposición. Este argumento, que una vez más
pone de manifiesto la íntima conexión entre los dos apartados
del art. 23 CE, no puede conducir, sin embargo, a una posible vulneración
del art. 23.2 CE. En primer lugar, debe tenerse en cuenta, como se ha recordado
en el FJ 2, que la igualdad en el ejercicio del ius in officium se refiere
sobre todo a los requisitos legales que lo regulan, de modo que no es posible
invocarla cuando, como en el presente caso, en ningún momento se
ha esgrimido un posible trato discriminatorio.
Por otro lado, los Acuerdos impugnados es evidente que tampoco contrarían
la naturaleza de la función representativa o la igualdad entre los
representantes, en la medida en que se limitan a reconocer el derecho de
los Diputados de Esquerra Republicana a constituir un grupo parlamentario
propio. El que este reconocimiento implique que estos representantes tengan,
en general, las mismas posibilidades de participación que los del
principal grupo de la oposición no supone ninguna vulneración
de cualquiera de los apartados del art. 23 CE, puesto que ello es consubstancial
a todo régimen parlamentario. En efecto, cabe recordar que en relación
con el mandato de proporcionalidad que afecta a los sistemas electorales
(arts. 68.3 y 152.1 CE), a los senadores designados por las Comunidades
Autónomas (art. 69.5 CE), o a la composición de las Comisiones
parlamentarias hemos señalado que “la proporcionalidad en la
representación es difícil de alcanzar totalmente o de forma
ideal”, sobre todo teniendo en cuenta las distorsiones que provoca
cualquier fórmula electoral, así como la legitimidad constitucional
de medidas que reduzcan el riesgos de una fragmentación excesiva
de la representación popular (entre otras, SSTC 40/1981, de 8 de
diciembre, FJ 2; 75/1982, de 21 de junio, FJ 4, y 35/1990, de 1 de marzo,
FJ 2). Este razonamiento es aplicable al caso ahora analizado, en el que
tampoco es posible exigir una correspondencia absoluta entre representación
y protagonismo parlamentarios, toda vez que el propio Reglamento del Congreso
de los Diputados contempla la posibilidad que los grupos parlamentarios
tengan un tamaño muy heterogéneo, sin que ello obste, como
señala el propio recurrente, a que generalmente se opte por el criterio
de la paridad entre los mismos. Así, la propia demanda de amparo
reconoce que la disminución del protagonismo del principal grupo
de la oposición debe respetarse siempre que responda a las previsiones
reglamentarias, aunque aduce que esto último es precisamente lo que
no se ha dado en el presente caso. Pero lo que debe ser destacado en este
momento es la imposibilidad de atribuir a los Acuerdos impugnados una vulneración
del derecho de los recurrentes a ejercer su cargo en condiciones de igualdad.
-
Como se ha señalado en el primer fundamento jurídico,
la argumentación de los recurrentes parte de que los Acuerdos impugnados
infringen consciente y flagrantemente lo previsto en el art. 23.1 RCD en
relación con el apoyo electoral exigido para que los ocho Diputados
de Esquerra Republicana puedan constituir grupo parlamentario propio. La
interpretación abiertamente contra legem de este precepto reglamentario
no sólo iría más allá del control formal reglado
que, en su opinión, corresponde a la Mesa al verificar tales requisitos,
sino que también carecería de una justificación suficiente
desde un punto de vista constitucional. Este argumento, sin embargo, también
debe ser rechazado por carecer manifiestamente de contenido que justifique
una decisión de fondo por nuestra parte [art. 50.1 c) LOTC].
En efecto, como hemos recordado en el FJ 2, el art. 23.2 CE no alberga
en su seno un derecho fundamental al respeto de la legalidad parlamentaria
desvinculado de los derechos fundamentales susceptibles de amparo y, significativamente,
de los aspectos nucleares del ius in officium. No existe, en efecto, un
derecho fundamental genérico a que la decisión sobre la constitución
de un grupo parlamentario se produzca de acuerdo con la normativa que la
regula, sino que es preciso que la infracción reglamentaria también
suponga una vulneración del derecho a crear un grupo parlamentario
o a ejercer las demás funciones parlamentarias nucleares en condiciones
de igualdad y de acuerdo de la normativa que las regula. Descartado, como
se ha visto, que esto último se haya producido en relación
con el Grupo Parlamentario Popular y los Diputados que lo integran, no cabe
admitir la posibilidad de una vulneración del art. 23.2 CE basada
en la anterior argumentación.
Si a ello se añade la ya mencionada necesidad de respetar las interpretaciones
de los Reglamentos Parlamentarios realizadas por los órganos rectores
de las Cámaras que no conlleven una vulneración de un derecho
fundamental, debemos rechazar la argumentación del recurrente, sin
que para ello sea necesario entrar a discutir si la Mesa se ha excedido
de sus facultades de control en relación con el cumplimiento de los
requisitos exigidos para constituir un grupo parlamentario, o si los argumentos
utilizados para justificar los Acuerdos impugnados resultan suficientes.
Una vez más, la imposibilidad de afectar a los derechos fundamentales
del Grupo recurrente y de los Diputados que lo integran impide otorgar trascendencia
constitucional a sus alegaciones en relación con el comportamiento
de la Mesa del Congreso de los Diputados.
Este hecho tampoco resulta contradicho por la teórica inmunidad
que, según el recurrente, provocaría la imposibilidad de recurrir
en amparo cualquier decisión parlamentaria arbitraria que beneficie
a un grupo de parlamentarios distinto de los recurrentes. Si bien la ausencia
de una vía judicial previa disminuye las posibilidades de control
jurisdiccional de las decisiones parlamentarias sin fuerza de ley, no es
posible ampliar el recurso de amparo del art. 42 LOTC para dar cabida en
el mismo a decisiones parlamentarias no susceptibles de vulnerar derechos
fundamentales. Ello no sólo implicaría una desnaturalización
de nuestra jurisdicción de amparo, sino también una inevitable
intromisión en la autonomía parlamentaria constitucionalmente
garantizada que este Tribunal también debe garantizar.
Por lo expuesto, la Sección
A C U E R D A
Inadmitir el presente recurso de amparo.
Madrid, a veinticinco de mayo de dos mil siete.
-
Recurso de amparo constitucional frente a decisiones o actos sin valor de ley de origen parlamentario
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