ATC 62/2004, 24 de Febrero de 2004

1. El día 1 de septiembre de 2003 tuvo entrada en el Registro del Tribunal un escrito de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, al que se acompaña, junto con el testimonio del correspondiente procedimiento, el Auto de 14 de mayo de 2003, por el que se plantea cuestión de inconstitucionalidad en relación con los arts. 24.3, 26 y 27 de la Ley foral 12/2000, de 16 de noviembre, de atención farmacéutica.

2. Los antecedentes de la presente cuestión son los siguientes:

   1. Mediante resolución 1137/2001, de 23 de agosto, del Director General de Salud de la Consejería de Salud de la Comunidad foral de Navarra se autorizó a doña Carmen Jimeno Osés la apertura de una oficina de farmacia en Tudela.

   2. Dicha resolución fue recurrida en alzada por doña Mónica Remón Huarte.

      El recurso de alzada fue desestimado por Acuerdo del Gobierno de Navarra de 8 de octubre de 2001.

   3. Frente a dicho Acuerdo se interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, con fecha 12 de febrero de 2002 (recurso núm. 137-2002).

   4. Mediante providencia de 24 de abril de 2003 la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra se dirigió a las partes comparecientes en el proceso y al Ministerio Fiscal, según lo previsto en el art. 35.2 LOTC, para que aleguen lo que estimen conveniente en relación con "la constitucionalidad del art. 24.3, 26 y 27 de la Ley foral, en cuanto que la apertura de la concreta farmacia de este procedimiento se realiza de forma subsidiaria a la constitución de las farmacias denominadas de mínimos, al existir una duda razonable sobre la constitucionalidad de tales preceptos en relación con el art. 149.1.16 CE, en la forma en que se ha ejercitado su competencia legislativa básica por el Estado en el art. 2, apartados 1 y 2 de la Ley 16/1997, de 25 de abril, de regulación de los Servicios de las Oficinas de Farmacias".

   5. El Fiscal, mediante escrito de 29 de abril de 2003, evacúa el informe solicitado, manifestando que "procede el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad".

      La parte demandante, en escrito de 8 de mayo de 2003, solicitó del Tribunal Superior de Justicia de Navarra que plantee la cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional.

      Las representaciones procesales de la Comunidad foral y de la codemandada, doña María Martínez Eslava, se opusieron al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.

3. Mediante Auto de 14 de mayo de 2003 la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra plantea la cuestión de inconstitucionalidad frente a los arts. 24.3, 26 y 27 de la Ley foral 12/2000, de 16 de noviembre, de atención farmacéutica, por posible vulneración del art. 149.1.16 CE. Este Auto incorpora un voto particular, que formula el Presidente de la Sala, mediante el cual manifiesta su oposición a la promoción de la cuestión, al considerar que no se produce la expresada vulneración de la Constitución.

   1. El Auto de promoción de la cuestión de inconstitucionalidad considera que los arts. 24.3, 26 y 27 de la Ley foral 12/2000 pueden vulnerar el art. 149.1.16 CE al oponerse a los criterios contenidos en el art. 2 de la Ley 16/1997, de 25 de abril, de regulación de los servicios de las oficinas de farmacia.

      El Auto comienza poniendo de relieve que el art. 2 de la Ley 16/1997 regula la planificación farmacéutica, estableciendo, como criterio central de la distribución territorial de las oficinas de farmacia, el módulo de población, de manera que en cada demarcación territorial queda determinado el número necesario de farmacias a constituir.

      La infracción constitucional se produciría, según el Auto, porque la planificación farmacéutica establecida en la legislación básica estatal se sustenta en la zonificación por demarcaciones, atendiendo al módulo de población, lo que determina el número preciso de farmacias a constituir en cada una de dichas demarcaciones de acuerdo con lo que se derive del aludido módulo. Por ello el número de farmacias que resuelta de la aplicación del criterio del módulo poblacional no es ni mínimo ni máximo, sino, conceptualmente, el justo que deba constituirse en cada demarcación.

      Por el contrario la planificación farmacéutica se configura en la Ley foral como una previsión del número mínimo de oficinas de farmacia [arts. 26.1 y 27.1 a)], y, cubierto tal mínimo, existe un criterio de libertad de apertura (art. 26.2) en tanto no se superen los límites que, como cláusula de cierre, figuran en el art. 27.2 y 3, límites relativos al número máximo de farmacias a constituir en Navarra y a la distancia mínima entre farmacias. En suma, los preceptos cuestionados no se atienen al criterio básico del módulo de población como criterio de determinación de la apertura de oficinas de farmacia. El criterio del módulo sólo opera respecto de las denominadas "farmacias de mínimos", de modo que por encima de esa cobertura mínima, y aquí radica la posible inconstitucionalidad, existe una plena y omnímoda posibilidad de creación de establecimientos de farmacia, salvo las restricciones que se derivan de los citados elementos de cierre del sistema.

      En definitiva, el Auto admite que la Ley foral es constitucional en cuanto que garantiza el número mínimo de farmacias que han de existir según los módulos de población establecidos; pero olvida que la Ley estatal básica no permite la constitución libre de oficinas de farmacia a partir de un número mínimo de establecimiento por zonas.

      Este planteamiento no queda enervado, sigue exponiendo el Auto de promoción, por el hecho de que el art. 2, apartado 3, de la Ley Estatal 16/1997 no tenga la calificación de norma básica, pues es una consecuencia de dicha Ley, en todo caso, que se configuren demarcaciones, conforme a la planificación farmacéutica, que tengan en cuenta un módulo de población para constituir farmacias, y que dicho módulo se refiera a la población concreta de la demarcación de que se trate y no a la población de toda Navarra como cláusula de cierre.

      Por tanto, según el Auto de planteamiento de la cuestión, "en cuanto que la apertura de la concreta farmacia de este procedimiento se realiza de forma subsidiaria a la constitución de las farmacias denominadas de mínimos en régimen de libertad de apertura", se formaliza la cuestión de inconstitucionalidad, al existir una duda razonable sobre la constitucionalidad de los indicados preceptos.

   2. El voto particular suscrito por el Presidente de la Sala discrepa del planteamiento de la mayoría y considera que no debe plantearse la cuestión, pues cabe hacer una interpretación conforme a la Constitución de los artículos cuestionados.

      Según el voto particular tres son los criterios básicos contenidos en la Ley Estatal 16/1997: En primer lugar, corresponde a las Comunidades Autónomas establecer los criterios específicos de planificación de las oficinas de farmacia, siempre que ello se haga de acuerdo con la planificación sanitaria, es decir, de acuerdo con las unidades básicas de atención primaria; en segundo lugar la planificación de las oficinas de farmacia se hace según módulos de población y distancias, teniendo en cuenta la densidad demográfica, las características geográficas y la dispersión de la población; y, en tercer lugar, se garantizará la atención farmacéutica a toda la población.

      Estos tres criterios básicos quedan garantizados por la Ley foral. Así, en cuanto al primero de ellos, la planificación farmacéutica se realiza de acuerdo con la planificación sanitaria, que se sustenta en las llamadas "zonas básicas de salud" (arts. 24.2; 26.1, 2 y 3; y 27).

      En cuanto al segundo criterio se han tenido en cuenta, efectivamente, los módulos de población y distancias a partir de la consideración de la densidad, características geográficas y dispersión poblacional. Así, se fija un módulo mínimo con carácter general (art. 27.1 a), otro, con carácter especial para determinadas zonas (art. 27.1 c), y se asegura la existencia de al menos una farmacia para las poblaciones con más de 700 habitantes (art. 27.1 b).

      En cuanto a la existencia como máximo de una oficina de farmacia para cada 700 habitantes, que opera como cláusula de cierre, junto con la distancia de 150 metros entre oficinas, debe entenderse referido a la "zona básica de salud".

      Con esta interpretación no se produce vulneración de la normativa básica y queda garantizado el último principio de la misma, esto es, la atención farmacéutica de toda la población.

      El voto particular señala, por último, que aun cuando los módulos de población son distintos a los de la Ley estatal, no puede olvidarse que dichos módulos, contenidos en su art. 2.3, no son básicos, y las Comunidades Autónomas pueden establecer módulos de población inferiores. En conclusión: la Ley foral posibilita la creación de un mayor número de farmacias pero no puede hablarse de un régimen de libre apertura.

4. Por providencia de la Sección Tercera de 30 de septiembre de 2003 se acordó oír al Fiscal General del Estado para que en el plazo de diez días alegue lo que considere conveniente acerca de la admisibilidad de la cuestión de inconstitucionalidad.

5. El Fiscal General del Estado, mediante escrito registrado en día 29 de octubre de 2003, evacúa el trámite conferido interesando que el Tribunal acuerde la inadmisión de la cuestión de inconstitucionalidad por carencia manifiesta de fundamento.

1. La cuestión de inconstitucionalidad plantea la posible inconstitucionalidad de los arts. 24.3 , 26 y 27 de la Ley foral 12/2000, de 16 de noviembre, de atención farmacéutica por posible vulneración del art. 149.1.16 CE. Aquellos preceptos disponen lo siguiente:

   Art. 24.3: Tiene consideración de requisito previo y necesario para la autorización de una nueva oficina de farmacia, que todas y cada una de las zonas básicas de salud tengan cubiertas las previsiones mínimas resultantes de aplicar los criterios de planificación previstos en la Sección Tercera del presente Capítulo. Art. 26: 1. A efectos de lo previsto en la presente Ley foral, constituye planificación farmacéutica, la previsión del número mínimo de oficinas de farmacia que precisa cada zona básica de salud para conseguir un equitativo acceso a la atención farmacéutica de toda la población de la Comunidad foral, y sin cuya garantía no podrán instalarse nuevas oficinas de farmacia conforme al libre ejercicio profesional. 2. Si alguna zona básica de salud quedara desprovista del número mínimo de oficinas de farmacia que resulta de la planificación a la que se refiere la presente Sección, no podrá autorizarse la instalación de nuevas oficinas de farmacia en todo el territorio de la Comunidad foral de Navarra hasta tanto se cumplan en su integridad las previsiones de planificación. A tal efecto, de no hallarse cubiertas dichas previsiones se seguirá el siguiente procedimiento: a) El Departamento de Salud hará públicas las zonas básicas de salud que requieran oficinas de farmacia con arreglo a los criterios de planificación, a fin de que en el plazo de un mes los farmacéuticos interesados las soliciten. b) La apertura de nueva oficina de farmacia se resolverá en primer lugar por reordenación de los farmacéuticos a favor del solicitante que acredite mayor experiencia previa la atención farmacéutica en oficina de farmacia concertada con el Servicio navarro de Salud-Osasunbidea como farmacéutico regente, adjunto, sustituto o como titular único de oficina de farmacia situada en una zona básica de salud que cuente con más número de oficinas de farmacia que las que resulten de la planificación establecida en el artículo siguiente. La experiencia previa se acreditará mediante la presentación de los contratos suscritos o en su caso certificación de la antigüedad en la titularidad. De no haber solicitante que reúnan características, la apertura de nueva oficina de farmacia se resolverá a favor del licenciado en farmacia sin oficina de farmacia que acredite la mayor nota promedio en la licenciatura. c) El farmacéutico que resulte inicialmente autorizado dispondrá de un plazo de seis meses para la apertura de la oficina de farmacia, previa la oportuna inspección mediante la que se comprobarán que los locales reúnen los requisitos vigentes en cada momento; en todo caso, transcurrido dicho plazo sin que se haya producido la nueva apertura se entenderá caducada la autorización. d) Si no hubiera solicitantes, el Departamento de salud procederá de nuevo conforme al procedimiento de los apartado a), b) y c) y si persistiera la ausencia de solicitantes, el Gobierno de Navarra, previo informe favorable de la Comisión de atención farmacéutica, acordará la revisión del carácter de mínimo, sin perjuicio de su transformación en botiquín. 3. En el supuesto de que una zona básica de salud fuera a quedar desprovista del número mínimo de oficinas de farmacia que resulta de la planificación a la que se refiere el artículo siguiente como consecuencia de que los titulares de alguna de ellas soliciten la apertura de nueva oficina de farmacia en otra zona básica de salud, con carácter previo a la apertura efectiva de la misma. el Departamento de salud procederá conforme al procedimiento descrito en el apartado anterior a fin de garantizar la suficiencia del suministro de medicamentos a los núcleos de menor población. Art. 27. 1 Las zonas básicas de salud que forman parte de una localidad y en cada una de las localidades que integran una zona básica de salud deberán contar como mínimo, con el número de oficinas de farmacia abiertas al público que resulten de aplicar los siguientes criterios: a) El número mínimo de oficinas de farmacia será el que resulte de realizar la operación aritmética de dividir la población de la zona básica de salud o de la localidad, en su caso, por 2.800, y corregidas las fracciones de 5 o más décimas por exceso y las inferiores a 5 décimas por defecto. A efectos de su determinación, el cómputo de habitantes en cada zona básica de salud y cada localidad se efectuará según los datos del padrón municipal vigente en la fecha de la solicitud de oficina de farmacia. b) En todo caso, las localidades con una población superior a 700 habitantes contarán, como mínimo, con una oficina de farmacia abierta al público, así como las localidades de población inferior cuando así se establezca mediante Ley foral en atención a las circunstancias de dispersión geográfica e interés público. c) En las zonas básicas de salud de especial actuación farmacéutica seguidamente relacionadas deberá existir como mínimo una oficina de farmacia abierta al público por cada 1.400 habitantes. Zona básica de salud de Allo Zona básica de salud de Ancín-Améscoas Zona básica de salud de Aoiz Zona básica de salud de Artajona Zona básica de salud de Burguete Zona básica de salud de Carcastillo Zona básica de salud de Isaba Zona básica de salud de Los Arcos Zona básica de salud de Orcoyen Zona básica de salud de Valle de Salazar Zona básica de salud de Santesteban Zona básica de salud de Ulzama Zona básica de salud de Villatuerta El Gobierno de Navarra podrá, motivadamente, modificar la relación de zonas básicas de salud de especial actuación farmacéutica, previa audiencia de las entidades locales afectadas. así como incrementar o disminuir justificadamente el módulo poblacional de los mínimos, en función de la dispersión geográfica y entidad de la población. 2. El número máximo total de oficinas de farmacia establecidas en Navarra no será superior a una por cada 700 habitantes. 3. La distancia entre todas las oficinas de farmacia que se autoricen en virtud de lo establecido en la presente Ley foral será como mínimo de 150 metros, medidos por el camino peatonal más corto. 4. A efectos de los previsto en el presente artículo, tendrá la consideración de localidades los municipios que no sean compuestos, los concejos y otros lugares pertenecientes a entidades de carácter tradicional que sean equivalentes.

2. El Auto de promoción de la cuestión de inconstitucionalidad plantea que los preceptos de la Ley Foral 12/2000 objeto de la misma configuran un sistema de establecimiento y apertura de oficinas de farmacia en el territorio de Navarra que pudiera resultar inconstitucional por vulneración del marco normativo básico, establecido al amparo del art. 149.1.16 CE, que se recoge en el art. 2 de la Ley 16/1997, de 25 de abril, de regulación de los servicios de oficinas de farmacia.

   Según dicho Auto el marco normativo básico aludido contempla una planificación farmacéutica que se proyecta en demarcaciones territoriales en las que el número de oficinas de farmacia que pueden constituirse se hace depender de determinados módulos de población, de manera que en cada demarcación territorial sólo deberán establecerse las oficinas de farmacia que se deriven de los módulos de población establecidos.

   Sin embargo para el órgano judicial cuestionante el modelo de zonificación farmacéutica que se regula en los artículos cuestionados se separa del marco básico descrito, pues se asienta sobre dos ejes. De un lado, sobre la previsión de la necesaria existencia de un número mínimo de oficinas de farmacia para cada demarcación territorial, número mínimo que se determina en virtud del módulo poblacional [arts. 26.1 y 27.1 a)]. Y, de otro, cubierto tal mínimo, se permite la libertad de apertura de oficinas de farmacia (art. 26.2), siempre que no se superen dos límites: la no superación de un número máximo de oficinas para toda Navarra y el respeto de unas distancias mínimas entre aquéllas (art. 27.2 y 3). El Auto matiza que el primero de los ejes normativos aludidos, esto es, la necesaria existencia de un número mínimo de farmacias por demarcación, delimitado según módulos poblacionales, es considerado respetuoso con la normativa básica estatal. Por el contrario, el segundo eje, que permite el establecimiento complementario de otras oficinas de farmacia con los dos límites aludidos y sin conexión con los módulos de población de la zona afectada, desconoce y vulnera la normativa básica estatal.

3. Una vez expuestos los términos en que se plantea esta cuestión de inconstitucionalidad, para resolverla debemos centrar el alcance de la normativa básica estatal que se considera vulnerada. Y, tras ello, apreciar si es que, efectivamente, tal vulneración se produce.

   Los criterios básicos que se entienden vulnerados por los preceptos legales cuestionados se contienen, según el Auto de promoción, en el art. 2 de la Ley 16/1997, de 27 de abril, de regulación de los servicios de oficinas de farmacia.

   Como paso previo, para concretar el alcance que tenga la normativa básica contenida en este precepto legal, debemos tener en cuenta que las normas básicas, para ser reputadas como tales, deben cumplir unos requisitos materiales y formales sobre los cuales hemos insistido reiteradamente en nuestra doctrina.

   El ámbito de lo básico, desde la perspectiva material, incluye las determinaciones que aseguran un mínimo común normativo en el sector material de que se trate y, con ello, una orientación unitaria y dotada de cierta estabilidad en todo aquello que el legislador considera en cada momento aspectos esenciales de dicho sector material (STC 223/2000, de 21 de septiembre, FJ 6, con cita de las SSTC 1/1982 , 48/1988, 147/1991 y 197/1996).

   En cuanto a la perspectiva formal de la normativa básica, que habremos de tener en cuenta también, debemos recordar nuestra doctrina, según la cual se deben satisfacer determinados requisitos con el fin de que "el cierre del sistema. no se mantenga en la ambigüedad permanente que supondría reconocer al Estado facultad para oponer sorpresivamente a las Comunidades Autónomas, como norma básica, cualquier clase de precepto legal o reglamentario al margen de cuál sea su rango o estructura". De manera que a esta perspectiva formal "atiende el principio de ley formal ... en razón a que sólo a través de este instrumento normativo se alcanzará ... una determinación cierta y estable de los ámbitos de ordenación de las materias en las que concurren y se articulan las competencias básicas estatales y reglamentarias autonómicas. También precisamos que como excepción a dicho principio de ley formal ... el Gobierno puede hacer uso de la potestad reglamentaria, para regular por Decreto alguno de los preceptos básicos de una materia, cuando resulten, por la competencia de ésta, complemento necesario para garantizar el fin a que responde la competencia sobre las bases" (STC 98/2001, de 5 de abril, FJ 7, con cita de la STC 69/1988, de 19 de abril, FJ 5).

   Partiendo de estos principios y atendiendo, en primer lugar a los requisitos formales, apreciamos que la propia Ley 16/1997 no califica como norma básica a la totalidad del art. 2 de la misma, pues la disposición final primera del dicha Ley sólo otorga tal carácter a sus apartados 1, 2 y 5, lo que permite excluir de tal condición a sus restantes apartados.

   Tras esta primera delimitación, de carácter formal, debemos examinar el contenido material de los apartados del art. 2 declarados básicos, para decidir si tienen ese carácter de acuerdo con la doctrina expuesta.

   En este sentido el apartado 1 del art. 2 establece que corresponde a las Comunidades Autónomas garantizar la asistencia sanitaria, estableciendo para ello los oportunos criterios de planificación de las oficinas de farmacia, señalando que la "planificación farmacéutica se realizará de acuerdo con la planificación sanitaria", de manera que a estos efectos "las demarcaciones de referencia para la planificación farmacéutica serán las unidades básicas de atención primera fijadas por las Comunidades Autónomas".

   Esta regulación satisface las exigencias materiales de la normativa básica, pues la correspondencia entre planificación sanitaria y planificación farmacéutica con su consiguiente proyección sobre las unidades básicas de atención primaria fijadas por las Comunidades Autónomas constituye una orientación unitaria para todo el territorio nacional dotada de estabilidad y se orienta, efectivamente, a la mejor protección de la salud.

   El apartado 2 del art. 2 dispone como criterio básico que "la planificación de las oficinas de farmacia se establecerá teniendo en cuenta la densidad demográfica, características geográficas y dispersión de la población". También dispone que "la ordenación territorial de estos establecimientos se efectuará por módulos de población y distancias entre oficinas de farmacia, que determinarán las Comunidades Autónomas confirme a los criterios generales antes señalados".

   Es claro que estas prescripciones responden a los caracteres materiales de lo básico antes aludidos, pues constituyen enunciados generales que dotan de unidad en todo el territorio nacional a las planificaciones farmacéuticas que realicen las Comunidades Autónomas.

   Por último el apartado 5 del art. 2 contiene una atribución a las Comunidades Autónomas para la regulación del cómputo de los habitantes en las zonas farmacéuticas y de distancias entre establecimientos. Esta atribución, en cuanto que deberá llevarse a efecto de acuerdo con los principios que hemos considerado básicos, participa de igual naturaleza.

   Recapitulando lo expuesto, encontramos que los apartados 1, 2 y 5 del art. 2 de la Ley 16/1997 contienen tres orientaciones básicas. En primer lugar, que la planificación farmacéutica que corresponde realizar a las Comunidades Autónomas se adecue a la planificación sanitaria existente, en concreto, al marco constituido por las unidades sanitarias de atención primaria. En segundo lugar, que la planificación farmacéutica tenga en cuenta la densidad demográfica, las características geográficas del territorio y la disposición de la población. Y, por último, que la adecuación territorial de los establecimiento farmacéuticos se efectúe por módulos de población y distancias entre oficinas.

   Debemos, por tanto, examinar los preceptos cuestionados para valorar si han infringido o no los antedichos principios básicos.

4. En cuanto al primero de los criterios básicos aludidos, esto es, a la correspondencia entre la planificación farmacéutica y la planificación sanitaria, tomando como referencia al sistema de unidades sanitarias de atención primaria, es claro que la Ley Foral configura la ordenación de los establecimientos farmacéuticos a partir de que las zonas básicas de salud tengan cubiertas unas previsiones mínimas (arts. 24.3 y 26.1). Por tanto estos preceptos atienden la demanda del principio básico de correspondencia entre las respectivas planificaciones sanitaria y farmacéutica. Esta apreciación se extiende al art. 26.2 y 3 que, simplemente, regula específicamente el modo en que deben cubrirse las necesidades farmacéuticas mínimas en el seno de cada zona básica de salud en el caso de que se produzcan vacantes en el número de oficinas que deben existir como mínimo en las mismas.

   En lo relativo al segundo criterio básico, consistente en que la ordenación territorial de las oficinas de farmacia se realice teniendo en cuenta la densidad demográfica, las características geográficas y la dispersión de la población, podemos apreciar que el art. 27 satisface dichas orientaciones. En efecto, su apartado 1 a) contiene un criterio general determinante del número mínimo de oficinas de cada zona básica de salud, tomando como referencia el criterio demográfico. Este criterio poblacional general se corrige mediante la valoración por los apartados 1 b) y 1 c) de elementos geográficos y de dispersión poblacional.

   Por último, el tercer principio básico, esto es, la determinación del número de oficinas en razón a módulos de población y distancias, también es satisfecho por el art. 27, apartados 1, 2 y 3.

   Por tanto no se aprecia, en principio, vulneración por parte de los preceptos cuestionados de las normas básicas contenidas en el art. 2 de la Ley 16/1997.

   Sin embargo debemos tener en cuenta que el Auto de promoción de la cuestión nada opone a la constitucionalidad de los arts. 24.3, 26 y 27 de la Ley foral 12/2000 en cuanto que los mismos se refieren exclusivamente al número mínimo de establecimiento farmacéuticos que deban existir en la Comunidad foral, pues la duda de constitucionalidad la vincula dicho Auto, exclusivamente, con el hecho de que la conexión entre el art. 26.2 y el art. 27.2 y 3 determina la existencia de otro sistema de establecimiento de oficinas de farmacia complementario al de mínimos, sistema que permite la apertura de otras oficinas adicionales siempre que el número total de todas ellas no sea superior a una por cada 700 habitantes y que la distancia entre oficinas sea como mínimo de 150 metros.

5. Cumple, pues, examinar si se adecua a la normativa básica la posibilidad de que puedan autorizarse oficinas de farmacia que excedan del número mínimo previsto para cada zona básica de salud, o, lo que es lo mismo, si el número de oficinas de farmacia puede superar la magnitud que se derive de la aplicación prevista del módulo de población.

   En todo caso hay que señalar como punto de partida que no puede sostenerse la necesaria y unívoca relación entre población y oficinas de farmacia con apoyo en el apartado 3 del art. 2 de la Ley 16/1997, pues dicho precepto carece de carácter básico. Como acertadamente señala el Fiscal General del Estado, los módulos de población y distancias recogidas en el art. 2.3 y 4 de la Ley 16/1997, amén de no tener alcance de normativa básica, únicamente cumplen un cometido meramente instrumental, y sólo sirven como mera referencia para que las Comunidades Autónomas establezcan sus propios módulos de población y distancias, de acuerdo con las exigencias que les sean específicas para la garantía de la prestación farmacéutica, pero carecen de carácter vinculante en sus magnitudes cuantitativas.

   Incidiendo en el alcance de los apartados 1, 2 y 5 del art. 2 de la Ley 16/1997, que constituyen el canon de contraste para decidir si se produce o no infracción del art. 149.1.16 CE, se aprecia que de los mismos no se desprende ningún criterio que impida que se supere el número mínimo de oficinas de farmacia regulado en la Ley foral. Ya hemos visto que el art. 2.2 de la Ley estatal básica prevé que la ordenación territorial de las farmacias se haga "por módulos de población y distancias", pero es éste un enunciado que no admite un sentido unívoco y mecánico, sino que, por el contrario, se formula de modo extraordinariamente abierto y flexible, puesto que, según el mismo precepto, dichos módulos han de tener en cuenta "la densidad demográfica, características geográficas y dispersión de la población". Con ello la norma básica atiende a que las necesidades farmacéuticas se satisfagan por las Comunidades Autónomas de acuerdo con sus propias características.

   En conclusión, resulta acorde con la normativa básica que la Ley foral, una vez garantizada la prestación farmacéutica mínima para todo su territorio, permita su optimización complementando el número mínimo de oficinas de farmacia con los topes ya aludidos.

   Por todo lo expuesto, el Pleno

Inadmitir la presente cuestión de inconstitucionalidad.

Madrid, a veinticuatro de febrero de dos mil cuatro.