ATC 277/2004, 13 de Julio de 2004
| Ponente | Excms. Srs. Casas Baamonde, Jiménez Sánchez, Conde Martín de Hijas, Delgado Barrio, Pérez Vera, García-Calvo y Montiel, Gay Montalvo, Rodríguez-Zapata Pérez, Rodríguez Arribas, Sala Sánchez, Aragón Reyes y Pérez Tremps |
| Fecha de Resolución | 13 de Julio de 2004 |
| Emisor | Tribunal Constitucional - Pleno |
| ECLI | ES:TC:2004:277A |
| Número de Recurso | 3350-2003 |
A U T O
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El día 23 de mayo de 2003, tuvo entrada en el Registro del Tribunal un escrito de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, al que se acompaña, junto con el testimonio del correspondiente procedimiento, el Auto de 11 de abril de 2003, por el que se plantea cuestión de inconstitucionalidad en relación con los arts. 24.3, 26 y 27 de la Ley foral 12/2000, de 16 de noviembre, de atención farmacéutica.
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Los antecedentes de la presente cuestión son los siguientes:
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Mediante resolución 951/2001, de 16 de julio, del Director General de Salud de la Consejería de Salud, de la Comunidad Foral de Navarra se autorizó a doña María Antonia Piñeiro Gil la apertura de una oficina de Farmacia en la calle Ermitagaña nº 7, de Pamplona.
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Dicha resolución fue recurrida en alzada por doña Concepción Pérez Uzcarre.
El recurso de alzada fue desestimado por Acuerdo del Gobierno de Navarra de 27 de agosto de 2001.
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Frente a dicho Acuerdo se interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, con fecha 17 de diciembre de 2001 (recurso núm. 1093-2001).
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Mediante providencia de 19 de febrero de 2003, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra se dirigió a las partes comparecientes en el proceso y al Ministerio Fiscal, según lo previsto en el art. 35.2 LOTC, para que aleguen lo que estimen conveniente en relación con “la constitucionalidad del art. 24.3, 26 y 27 de la Ley foral, en cuanto que la apertura de la concreta farmacia de este procedimiento se realiza de forma subsidiaria a la constitución de las farmacias denominadas de mínimos, al existir una duda razonable sobre la constitucionalidad de tales preceptos en relación con el art. 149.1.16 CE, en la forma en que se ha ejercitado su competencia legislativa básica por el Estado en el art. 2, apartados 1 y 2 de la Ley 16/1997, de 25 de abril, de regulación de los Servicios de las Oficinas de Farmacias”.
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El Fiscal, mediante escrito de 21 de febrero de 2003, evacua el informe solicitado, manifestando que “considera pertinente el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad”.
La parte demandante, en escrito de 5 de marzo de 2003, solicitó del Tribunal Superior de Justicia de Navarra que plantee la cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional.
Las representaciones procesales de la Comunidad Foral y de la codemandada, doña María Martínez Eslava, se opusieron al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.
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Mediante Auto de 11 de abril de 2003, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra plantea la cuestión de inconstitucionalidad frente a los arts. 24.3, 26 y 27 de la Ley foral 12/2000, de 16 de noviembre, de atención farmacéutica, por posible vulneración del art. 149.1.16 CE. Este Auto incorpora un voto particular, que formula el Presidente de la Sala, mediante el cual manifiesta su oposición a la promoción de la cuestión, al considerar que no se produce la expresada vulneración de la Constitución.
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El Auto de promoción de la cuestión de inconstitucionalidad considera que los arts. 24.3, 26 y 27 de la Ley foral 12/2000 pueden vulnerar el art. 149.1.16 CE al oponerse a los criterios contenidos en el art. 2 de la Ley 16/1997, de 25 de abril, de regulación de los servicios de las oficinas de farmacia.
El Auto comienza poniendo de relieve que el art. 2 de la Ley 16/1997 regula la planificación farmacéutica, estableciendo, como criterio central de la distribución territorial de las oficinas de farmacia, el módulo de población, de manera que en cada demarcación territorial queda determinado el número necesario de farmacias a constituir.
La infracción constitucional se produciría, según el Auto, porque la planificación farmacéutica establecida en la legislación básica estatal se sustenta en la zonificación por demarcaciones, atendiendo al módulo de población, lo que determina el número preciso de farmacias a constituir en cada una de dichas demarcaciones de acuerdo con lo que se derive del aludido módulo. Por ello el número de farmacias que resuelta de la aplicación del criterio del módulo poblacional no es ni mínimo ni máximo, sino, conceptualmente, el justo que deba constituirse en cada demarcación.
Por el contrario la planificación farmacéutica se configura en la Ley foral como una previsión del número mínimo de oficinas de farmacia [arts. 26.1 y 27.1 a)], y, cubierto tal mínimo, existe un criterio de libertad de apertura (art. 26.2) en tanto no se superen los límites que, como cláusula de cierre, figuran en el art. 27.2 y 3, límites relativos al número máximo de farmacias a constituir en Navarra y a la distancia mínima entre farmacias. En suma, los preceptos cuestionados no se atienen al criterio básico del módulo de población como criterio de determinación de la apertura de oficinas de farmacia. El criterio del módulo sólo opera respecto de las denominadas "farmacias de mínimos", de modo que por encima de esa cobertura mínima, y aquí radica la posible inconstitucionalidad, existe una plena y omnímoda posibilidad de creación de establecimientos de farmacia, salvo las restricciones que se derivan de los citados elementos de cierre del sistema.
En definitiva, el Auto admite que la Ley foral es constitucional en cuanto que garantiza el número mínimo de farmacias que han de existir según los módulos de población establecidos; pero olvida que la Ley estatal básica no permite la constitución libre de oficinas de farmacia a partir de un número mínimo de establecimiento por zonas.
Este planteamiento no queda enervado, sigue exponiendo el Auto de promoción, por el hecho de que el art. 2, apartado 3, de la Ley estatal 16/1997 no tenga la calificación de norma básica, pues es una consecuencia de dicha Ley, en todo caso, que se configuren demarcaciones, conforme a la planificación farmacéutica, que tengan en cuenta un módulo de población para constituir farmacias, y que dicho módulo se refiera a la población concreta de la demarcación de que se trate y no a la población de toda Navarra como cláusula de cierre.
Por tanto, según el Auto de planteamiento de la cuestión, "en cuanto que la apertura de la concreta farmacia de este procedimiento se realiza de forma subsidiaria a la constitución de las farmacias denominadas de mínimos en régimen de libertad de apertura", se formaliza la cuestión de inconstitucionalidad, al existir una duda razonable sobre la constitucionalidad de los indicados preceptos.
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El voto particular suscrito por el Presidente de la Sala discrepa del planteamiento de la mayoría y considera que no debe plantearse la cuestión, pues cabe hacer una interpretación conforme a la Constitución de los artículos cuestionados.
Según el voto particular tres son los criterios básicos contenidos en la Ley estatal 16/1997: En primer lugar, corresponde a las Comunidades Autónomas establecer los criterios específicos de planificación de las oficinas de farmacia, siempre que ello se haga de acuerdo con la planificación sanitaria, es decir, de acuerdo con las unidades básicas de atención primaria; en segundo lugar la planificación de las oficinas de farmacia se hace según módulos de población y distancias, teniendo en cuenta la densidad demográfica, las características geográficas y la dispersión de la población; y, en tercer lugar, se garantizará la atención farmacéutica a toda la población.
Estos tres criterios básicos quedan garantizados por la Ley foral. Así, en cuanto al primero de ellos, la planificación farmacéutica se realiza de acuerdo con la planificación sanitaria, que se sustenta en las llamadas "zonas básicas de salud" (arts. 24.2; 26.1, 2 y 3; y 27).
En cuanto al segundo criterio se han tenido en cuenta, efectivamente, los módulos de población y distancias a partir de la consideración de la densidad, características geográficas y dispersión poblacional. Así, se fija un módulo mínimo con carácter general (art. 27.1 a), otro, con carácter especial para determinadas zonas (art. 27.1 c), y se asegura la existencia de al menos una farmacia para las poblaciones con más de 700 habitantes (art. 27.1 b).
En cuanto a la existencia como máximo de una oficina de farmacia para cada 700 habitantes, que opera como cláusula de cierre, junto con la distancia de 150 metros entre oficinas, debe entenderse referido a la "zona básica de salud".
Con esta interpretación no se produce vulneración de la normativa básica y queda garantizado el último principio de la misma, esto es, la atención farmacéutica de toda la población.
El voto particular señala, por último, que aun cuando los módulos de población son distintos a los de la Ley estatal, no puede olvidarse que dichos módulos, contenidos en su art. 2.3, no son básicos, y las Comunidades Autónomas pueden establecer módulos de población inferiores. En conclusión: la Ley foral posibilita la creación de un mayor número de farmacias pero no puede hablarse de un régimen de libre apertura.
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Por providencia de la Sección Segunda de 2 de diciembre de 2003 se acordó oír al Fiscal General del Estado para que en el plazo de diez días alegue lo que considere conveniente acerca de la admisibilidad de la cuestión de inconstitucionalidad.
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El Fiscal General del Estado, mediante escrito registrado en día 22 de diciembre de 2003, evacua el trámite conferido interesando que el Tribunal acuerde la inadmisión de la cuestión de inconstitucionalidad por carencia manifiesta de fundamento.
Único. La cuestión de inconstitucionalidad planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra respecto de los arts. 24.3, 26 y 27 de la Ley foral 12/2000, de 16 de noviembre, de atención farmacéutica, por posible vulneración del art. 149.1.16 CE, resulta idéntica en todo –por su objeto, por su fundamentación y por el precepto delimitador de la distribución competencial que se entiende vulnerado- a la cuestión de inconstitucionalidad núm. 5308-2003, que fue inadmitida a trámite por Auto del Pleno de este Tribunal 62/2004, de 24 de febrero. Procede, por tanto, tener por reproducidos en la cuestión que ahora nos ocupa los razonamientos jurídicos contenidos en el mencionado Auto y, en consecuencia, inadmitir la misma.
Inadmitir la presente cuestión de inconstitucionalidad
Madrid, trece de julio de dos mil cuatro.
