STC 179/2003, 13 de Octubre de 2003

Ponente:Magistrado don Javier Delgado Barrio
Fecha de Resolución:13 de Octubre de 2003
Emisor:Tribunal Constitucional - Sala Primera
Número de Recurso:3810-2001
 
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CONTENIDO

La Sala Primera del Tribunal Constitucional, compuesta por don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, Presidente, don Pablo García Manzano, doña María Emilia Casas Baamonde, don Javier Delgado Barrio, don Roberto García-Calvo y Montiel y don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

S E N T E N C I A

En el recurso de amparo núm. 3810-2001, promovido por don Cristóbal L.Z., representado por el Procurador de los Tribunales don Juan Carlos Estévez Fernández Novoa y asistido por la Abogada doña Ana María Uría Pelayo, contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 11 de junio de 2001, que inadmitió el recurso contencioso-administrativo formulado contra la resolución que le impuso la sanción de suspensión de funciones durante un año. Han intervenido el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal. Ha sido Ponente el Magistrado don Javier Delgado Barrio, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

  1. Por escrito registrado en este Tribunal el 4 de julio de 2001, el Procurador de los Tribunales don Juan Carlos Estévez Fernández Novoa, en nombre y representación de don Cristóbal L.Z., interpuso recurso de amparo contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 11 de junio de 2001, a la que se imputa vulneración del derecho a la tutuela judicial efectiva (art. 24.1 CE).

  2. Los hechos de los que deriva la presente demanda de amparo son, en síntesis, los siguientes:

    1. Por Resolución del Subsecretario del Ministerio de Educación y Cultura de 21 de mayo de 1997 se impuso al recurrente en amparo, profesor de enseñanza secundaria de la especialidad de filosofía, la sanción de suspensión de funciones durante un año. Los hechos que se le imputaron en el expediente disciplinario sancionador consistían en haber dejado de atender reiteradamente diversos centros docentes, en los que tenía obligación de prestar sus funciones, de localidades dispersas de Asturias. El núcleo de la controversia suscitada entre la Administración educativa y el profesor consistía en si éste tenía que trasladarse a esas localidades en su propio coche y si le eran exigibles determinadas condiciones de desplazamiento en medios públicos de transporte.

    2. La resolución sancionadora del Subsecretario fue notificada al recurrente el 25 de junio de 1997. La notificación contenía el siguiente ofrecimiento de recursos: "contra la presente Orden podrá interponer el interesado, en el plazo de dos meses contados a partir del día siguiente al de la recepción de la notificación de la misma, recurso contencioso-administrativo, de conformidad con lo establecido en la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956, previa comunicación a esta Subsecretaría, según dispone el artículo 110 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, de 26 de noviembre de 1992".

    3. El 19 de septiembre de 1997 presentó el recurrente en amparo la comunicación a la sazón prevista en el mencionado art. 110 de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LPC) y el 25 de septiembre de 1997 el escrito por el que se interponía el recurso contencioso-administrativo. En la contestación a la demanda alegó el Abogado del Estado que el recurso debía inadmitirse por extemporaneidad. La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias que ahora se impugna en este proceso constitucional estimó dicha causa de inadmisibilidad con apoyo en el art. 82 f) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA) de 1956 e inadmitió, en consecuencia, el recurso contencioso-administrativo interpuesto.

  3. En su demanda de amparo alega el recurrente que la Sentencia impugnada vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de derecho de acceso a la jurisdicción, como consecuencia de la aplicación realizada por el órgano judicial de las normas reguladoras del cómputo del plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo contra actos defectuosamente notificados.

    A la vista de la regulación de las notificaciones de los actos administrativos contenida en el art. 58.2 LPC faltaba en la notificación de la resolución sancionadora la indicación expresa de si el acto era definitivo en la vía administrativa y la concreta referencia al órgano judicial ante el que debía interponerse el recurso. En tal caso, debía entenderse que no empezó a correr el plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo, pues las notificaciones defectuosas sólo surten efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga el recurso procedente (art. 58.3 LPC).

    La constatación que realiza la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de que la notificación no sería defectuosa y de que, por tanto, el recurso contencioso-administrativo era extemporáneo habría incurrido en un error patente o, al menos, en una interpretación de los preceptos aplicables contraria al principio pro actione, lo que impidió la obtención de una respuesta sobre el fondo de las cuestiones planteadas y, por ello, la impugnada resolución judicial habría vulnerado el derecho garantizado en el art. 24.1 CE. Argumenta la demanda de amparo, además, que el recurso contencioso-administrativo fue ampliado con respecto a una Resolución de 10 de octubre de 1997, por la que la Administración desestimó la solicitud del recurrente de declaración de caducidad del procedimiento y de archivo del expediente sancionador y que con relación a este acto administrativo sería clara la falta de concurrencia de la causa de inadmisión que estimó la Sentencia.

    La demanda termina con la solicitud de que se otorgue el amparo solicitado, se declare la nulidad de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 11 de junio de 2001 y se adopten las medidas encaminadas al restablecimiento del derecho fundamental vulnerado.

  4. Por diligencia de ordenación del Secretario de Justicia de la Sala Primera de este Tribunal de 14 de enero de 2003 se acordó requerir atentamente de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, para que remitiera testimonio del recurso contencioso-administrativo núm. 3281/97, en el que recayó la Sentencia impugnada.

  5. Por providencia de 27 de febrero de 2003 la Sección Primera de este Tribunal acordó admitir a trámite la demanda de amparo; tener por recibido el testimonio de las mencionadas actuaciones, así como dar vista de todas las actuaciones del presente recurso de amparo, conforme a lo dispuesto por el art. 52 LOTC, al Ministerio Fiscal, al Abogado del Estado (a quien la notificación de esta resolución debía servir como emplazamiento), en representación de la Administración, y a la parte recurrente, para que pudieran formular las alegaciones que tuvieran por convenientes.

  6. El Abogado del Estado presentó su escrito de alegaciones el 25 de marzo de 2003. Considera el representante de la Administración, en primer lugar, que el derecho a la tutela judicial efectiva no resulta vulnerado por la razonable y motivada apreciación de una causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, como es la extemporaneidad (art. 82.f LJCA de 1956). Los defectos de la notificación que identificó la parte recurrente habrían sido, en opinión del Abogado del Estado, expresa y detalladamente analizados por la resolución judicial impugnada, que consideró que aquéllos no tendrían trascendencia suficiente como para impedir el comienzo del cómputo del plazo para recurrir. Desde el punto de vista de la razonabilidad constitucional nada podría oponerse a la decisión del órgano judicial que, por lo demás, no incurriría en error patente, porque en el error que la demanda de amparo se imputa a la mencionada Sentencia no concurre el requisito de ser "predominantemente fáctico", tal como viene exigido por la jurisprudencia de este Tribunal para estimar un recurso por esta causa.

    Por otra parte, sostiene el representante de la Administración que los defectos de la notificación no causaron indefensión material en la parte recurrente. Ésta reprocha a aquélla no haber indicado si el acto era o no definitivo en la vía administrativa, ni el concreto órgano ante el que debía interponerse el recurso procedente. Pues bien, ninguna de estas dos omisiones habría impedido al recurrente interponer el recurso contencioso-administrativo ante el órgano competente, como efectivamente hizo, por lo que podría afirmarse que han quedado subsanadas las omisiones mencionadas. Lo que no hizo el ahora demandante de amparo fue interponer el recurso en el plazo de dos meses, plazo éste que sí figuraba expresamente indicado en la notificación.

    Por último, analiza el Abogado del Estado la alegación de la demanda de amparo relativa a que el objeto del recurso contencioso-administrativo habría sido ampliado con la impugnación de una denegación de la solicitud de que se declarara la caducidad del procedimiento sancionador, para terminar negando que aquélla tenga alguna trascendencia en lo que importa para este proceso constitucional, porque esa ampliación del recurso no modificó la pretensión de la demanda en el recurso contencioso-administrativo y porque, además, la caducidad del procedimiento fue una de las supuestas infracciones de la legalidad que ya se argumentaban en la única demanda contencioso-administrativa que debe ser tenida en cuenta.

    Concluye, así, el Abogado del Estado solicitando que se dicte Sentencia totalmente denegatoria del amparo interesado.

  7. El recurrente en amparo presentó su escrito de alegaciones el 29 de marzo de 2003, en el que reiteró las ya formuladas en la demanda que dio comienzo a este proceso constitucional, además de prestar especial atención a otros supuestos defectos de la notificación, que no le habría tenido a él como destinatario concreto, ni se habría practicado en el lugar legalmente establecido. El escrito termina con la misma solicitud que la demanda de amparo.

  8. El Ministerio Fiscal presentó su escrito de alegaciones el 31 de marzo de 2003. Tras la exposición de los antecedentes y de la jurisprudencia de este Tribunal relativa a los criterios con que el mismo examina las decisiones judiciales que se impugnan mediante el recurso de amparo desde la perspectiva del derecho de acceso a la jurisdicción (art. 24.1 CE), alega el Fiscal, por una parte, que la notificación a la que se refiere el presente recurso de amparo habría contenido datos suficientes para que no se produjera indefensión y, por otra, que la interpretación del art. 58 LPC es cuestión de legalidad ordinaria reservada a los órganos judiciales.

    A juicio del Fiscal, no existiría en el presente caso el error patente que alega la demanda de amparo, porque no se daría el requisito exigido por la jurisprudencia de este Tribunal sobre esta materia relativo a que este error sea de carácter predominantemente fáctico. Por lo que se refiere a la alegación relativa a la ampliación del recurso contencioso-administrativo a la que la Sentencia no habría dado respuesta, si pudiera aceptarse que dicha impugnación constituía una pretensión independiente, sería también necesario concluir que, sobre este punto, la resolución judicial habría incurrido en incongruencia omisiva, por lo que antes de interponer el recurso de amparo el recurrente habría debido promover el incidente de nulidad de actuaciones regulado en el art. 240.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, sin lo cual la alegación formulada debe inadmitirse por falta de agotamiento de los recursos procedentes en la vía judicial previa (art. 44.1.a LOTC). No obstante, considera el Ministerio Fiscal que, de no estimarse la concurrencia de la falta de agotamiento de la vía judicial destacada, procedería otorgar el amparo en lo que afecta a la ampliación del recurso contencioso-administrativo con respecto a la resolución por la que se denegaba la declaración de caducidad del expediente administrativo, pues entender que esta impugnación hubiera sido extemporánea sí que constituiría un supuesto de error patente que vulneraría el art. 24.1 CE.

    En atención a lo expuesto, concluye el Fiscal su escrito con la solicitud de que se desestime el amparo y, subsidiariamente, de que se estime, en cuanto a la ampliación del recurso contencioso-administrativo, con anulación de la Sentencia impugnada y retroacción de las actuaciones al momento inmediatamente anterior a dictarla.

  9. Por providencia de 9 de octubre de 2003 se señaló para deliberación y fallo de la presente Sentencia el día 13 del mismo mes y año.

Fundamentos jurídicos

  1. La Administración impuso al recurrente en amparo la sanción de suspensión de funciones durante un año. La notificación, practicada el 25 de junio de 1997, contenía el siguiente ofrecimiento de recursos: "contra la presente Orden podrá interponer el interesado, en el plazo de dos meses contados a partir del día siguiente al de la recepción de la notificación de la misma, recurso contencioso-administrativo, de conformidad con lo establecido en la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956, previa comunicación a esta Subsecretaría, según dispone el artículo 110 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, de 26 de noviembre de 1992".

    El recurrente en amparo interpuso recurso contencioso-administrativo el 25 de septiembre de 1997. Estaba vigente a la sazón el art. 121.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA) de 1956, conforme al cual durante el período de las vacaciones de verano corría el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo que, como regla general, era de dos meses (art. 58.1 LJCA 1956). En la contestación a la demanda alegó el Abogado del Estado que el recurso debía inadmitirse por extemporaneidad. La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias que ahora se impugna en este proceso constitucional estimó dicha alegación del representante de la Administración y con apoyo en el art. 82 f) LJCA 1956 inadmitió el recurso interpuesto.

    El recurrente en amparo considera que la decisión de inadmisión vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de derecho de acceso a la jurisdicción, pues la notificación había sido defectuosa (dado que no reunía los requisitos establecidos en el art. 58.2 de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, en adelante LPC), por lo que el órgano judicial debía haber entendido que el acto impugnado no surtió efecto alguno en el momento de ser notificado ni, en consecuencia, empezó en ese momento a correr el plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo, porque las notificaciones defectuosas surten efectos a partir del momento en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido del acto objeto de la notificación, o interponga el recurso procedente (art. 58.3 LPC). Debe advertirse que las modificaciones introducidas en el art. 58 LPC por la Ley 4/1999, de 13 de enero, no son relevantes para el supuesto que ahora se somete a la consideración de este Tribunal.

    Asimismo, entiende el demandante vulnerado el art. 24.1 CE porque la Sentencia no se pronuncia respecto de la ampliación del recurso que, si inicialmente iba dirigido sólo contra la resolución sancionadora de 21 de mayo de 1997, con posterioridad fue ampliado a la de 10 de octubre de 1997, denegatoria de la declaración de caducidad y archivo de las actuaciones; pero en este terreno no cabe apreciar lesión alguna del art. 24.1 CE, dado que el formularse la demanda en el juicio del que deriva este amparo, ninguna pretensión autónoma se dedujo respecto del segundo de los actos mencionados.

  2. Conforme al planteamiento del caso que realiza la demanda de amparo, es necesario recordar una vez más la doctrina de este Tribunal con relación al derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente del acceso a la jurisdicción. Es éste el primer contenido de tal derecho fundamental, en cuanto referido a la exigencia de la obtención de una respuesta judicial razonada, motivada y fundada en Derecho respecto de las pretensiones deducidas, tanto si se resuelve acerca del fondo o propio contenido de éstas, como si se inadmite la acción en virtud de la aplicación razonada y no arbitraria de una causa legal debidamente acreditada (por todas, STC 198/2000, de 24 de julio, FJ 2). De este modo, aunque la verificación de la concurrencia de los presupuestos y requisitos procesales constituye, en principio, una cuestión de estricta legalidad ordinaria, cuya resolución compete exclusivamente a los órganos judiciales en el ejercicio de la potestad que privativamente les confiere el art. 117.3 CE, a este Tribunal le corresponde revisar aquellas decisiones judiciales en las que tales presupuestos procesales se hayan interpretado de forma arbitraria, manifiestamente irrazonable o incurriendo en un error patente. Y, además, cuando del acceso a la jurisdicción se trata, dicha revisión también es procedente en los casos en que la normativa procesal se haya interpretado de forma rigorista, excesivamente formalista o desproporcionada en relación con los fines que preserva y los intereses que se sacrifican (por todas, SSTC 119/1998, de 4 de junio; 39/1999, de 22 de marzo, FJ 3; 122/1999, de 28 de junio, FJ 2; 285/2000, de 27 de noviembre, FJ 4; 16/2001, de 29 de enero, FJ 4; 71/2001, de 26 de marzo, FJ 3; 58/2002, de 11 de marzo, FJ 2; y 164/2003, de 29 de septiembre, FJ 4).

    Tratándose, pues, en el presente caso del acceso a la jurisdicción, y estando consecuentemente en juego la obtención de una primera decisión judicial, los cánones de control de constitucionalidad se amplían como consecuencia de la mayor intensidad con la que se proyecta el principio pro actione, con el objeto de evitar que determinadas aplicaciones o interpretaciones de los presupuestos procesales eliminen u obstaculicen injustificadamente el derecho a que un órgano judicial conozca y resuelva en Derecho sobre la pretensión a él sometida (SSTC 158/2000, de 12 de junio, FJ 5, y 10/2001, de 29 de enero, FJ 4, entre otras muchas).

    Asimismo, constituye reiterada doctrina de este Tribunal que "el cómputo de los plazos procesales es cuestión de mera legalidad ordinaria que, no obstante, puede adquirir dimensión constitucional cuando la decisión judicial suponga la inadmisión de un proceso o de un recurso, o la pérdida de algún trámite u oportunidad procesal prevista en el ordenamiento jurídico para hacer valer los propios derechos o intereses de parte con entidad suficiente para considerar que su omisión es determinante de indefensión, siempre que tal decisión haya sido adoptada partiendo de un cómputo en el que sea apreciable error patente, fundamentación insuficiente, irrazonable o arbitraria o se haya utilizado un criterio interpretativo desfavorable para la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión, consagrado en el art. 24.1 CE" (SSTC 1/1989, de 16 de enero, FJ 3; 201/1992, de 19 de noviembre, FJ 2; 220/1993, de 30 de junio, FJ 4; 322/1993, de 8 de noviembre, FJ 3; 191/1997, de 10 de noviembre, FJ único; 215/1997, de 27 de noviembre, FJ único; 89/1999, de 26 de mayo, FFJJ 3 y 4; y 133/2000, de 16 de mayo, FJ 3, entre otras muchas).

  3. Aplicando la doctrina general expuesta, debe subrayarse ahora que no corresponde a este Tribunal pronunciarse con carácter general sobre la interpretación de los preceptos que regulan los requisitos de las notificaciones de los actos administrativos (art. 58.2 LPC), ni los supuestos excepcionales en los que pueden surtir efecto las notificaciones defectuosamente practicadas (art. 58.3 LPC), ni, en relación con esto último, el cómputo de los plazos para interponer el recurso contencioso-administrativo contra resoluciones administrativas defectuosamente notificadas.

    Sin embargo, la mayor intensidad del control que a través del recurso de amparo debe realizarse sobre las decisiones judiciales de inadmisión de una pretensión cuando está en juego el primer pronunciamiento jurisdiccional sobre ésta, llevó a este Tribunal en la STC 158/2000, de 12 de junio (en especial, FJ 6), en un caso de notificación defectuosa, a considerar que era contrario al derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) tomar como dies a quo para el cómputo del plazo de interposición del recurso procedente el de la notificación, que una interpretación razonable y conforme con el art. 24.1 CE hubiera exigido la aplicación del art. 58.3 LPC, que "la notificación defectuosa sólo comenzó a surtir efectos al interponerse el correspondiente recurso administrativo" y que, en consecuencia, era irrazonable y desproporcionado considerar que el recurso contencioso-administrativo fuera extemporáneo.

    Todo ello sobre la base de que el derecho a la tutela judicial efectiva "al proyectarse sobre los actos de la Administración integra más específicamente el 'derecho de los administrados a que el Juez enjuicie los actos administrativos que les afectan (art. 24.1 CE), controlando la legalidad de la actuación administrativa (art. 106.1 CE), esto es, su sometimiento pleno a la Ley y al Derecho (art. 103.1 CE)' lo que 'constituye la culminación del sistema de derechos y garantías característico del Estado de Derecho' (STC 294/1994)" (STC 76/1996, de 30 de abril, FJ 7).

  4. La doctrina de la STC 158/2000 debe reiterarse en el caso que plantea el presente recurso de amparo. Como ya se ha expuesto, la instrucción de recursos que contenía la notificación practicada el 25 de junio de 1997 al recurrente en amparo (dejando de lado el análisis de otros supuestos defectos relativos al carácter personal de la notificación y al lugar de su práctica, a los que aquél alude en su demanda) decía literalmente: "contra la presente Orden podrá interponer el interesado, en el plazo de dos meses contados a partir del día siguiente al de la recepción de la notificación de la misma, recurso contencioso-administrativo, de conformidad con lo establecido en la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956, previa comunicación a esta Subsecretaría, según dispone el artículo 110 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, de 26 de noviembre de 1992".

    Ningún esfuerzo argumentativo es necesario para comprobar que faltaba en la notificación la indicación del concreto "órgano ante el que hubieran de presentarse" los recursos procedentes (art. 58.2 LPC). Sin embargo, no nos encontramos ante un error patente, que ha de referirse a los presupuestos fácticos de la decisión -SSTC 78/2002, de 8 de abril, FJ 3; 158/2002, de 16 de septiembre, FJ 6; 26/2003, de 10 de febrero, FJ 2; y 165/2003, de 29 de septiembre, FJ 2)-, sino ante una conclusión irrazonable -la de que la notificación practicada no era defectuosa- obtenida por la Sentencia impugnada, cuando era palmario que faltaba el mencionado requisito, lo que ha conducido a la inaplicación de un precepto, el art. 58.3 LPC, que desplaza en estos supuestos el dies a quo para el cómputo del plazo de interposición del recurso y sólo esta inaplicación, por su parte, ha permitido considerar extemporáneo el recurso contencioso-administrativo interpuesto el 25 de septiembre de 1997, con manifiesta vulneración del principio pro actione. El olvido "de la garantía contenida a estos efectos en el art. 58.3 LPC ha supuesto que la Administración se beneficiara de su propia irregularidad. Pues bien, como este Tribunal ha manifestado reiteradamente, no puede calificarse de razonable una interpretación que prime los defectos en la actuación de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de notificar con todos los requisitos legales (SSTC 204/1987, de 21 de diciembre, FJ 4, y 193/1992, de 16 de noviembre, FJ 4) y perjudicando paralelamente al particular afectado por el acto administrativo" (STC 58/2000, de 12 de junio, FJ 6).

    Es procedente, por consecuencia de los razonamientos anteriores, el pronunciamiento de otorgamiento del amparo previsto en el art. 53 a) LOTC.

F A L L O

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Ha decidido

Otorgar el amparo solicitado por don Cristóbal L.Z. y, en consecuencia:

  1. Reconocer al recurrente su derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE).

  2. Declarar la nulidad de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 11 de junio de 2001, dictada en el recurso contencioso-administrativo 3281/97.

  3. Retrotraer las actuaciones al momento inmediatamente anterior al de dictar la resolución anulada, para que se dicte Sentencia con respeto al mencionado derecho fundamental del recurrente.

Publíquese esta Sentencia en el "Boletín Oficial del Estado".

Dada en Madrid, a trece de octubre de dos mil tres.