STC 106/2003, 2 de Junio de 2003

1. Por escrito registrado en este Tribunal el 12 de febrero de 2001, doña Isabel Cañedo Vega, Procuradora de los Tribunales, en nombre y representación de don Carlos M.F., interpuso recurso de amparo contra las resoluciones judiciales citadas en el encabezamiento de la Sentencia.

2. Los hechos más relevantes de los que trae causa la presente demanda son los siguientes:

   1. El recurrente, don Carlos M.F., funcionario de carrera de la Diputación Provincial de Albacete, ingresó al servicio de esta corporación a través de un procedimiento selectivo convocado en el correspondiente boletín oficial el 5 de mayo de 1982. En las bases de la convocatoria se establecía que el desempeño de dicha plaza resultaba incompatible con cualquier actividad remunerada, por lo que se le asignaría complemento de dedicación exclusiva. El puesto de trabajo del demandante es de analista de informática, grupo A. En el catálogo de puestos de trabajo de la Diputación, aprobado el 18 de diciembre de 1991, sin embargo, no se fijaba ninguna cantidad económica por el concepto "incompatibilidad" del puesto de trabajo (concepto integrante del complemento específico) asignado. Por tal motivo, el 23 de septiembre de 1994 interpuso el pertinente recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, de su pretensión de que se le reconocieran y abonaran ciertas cantidades por el concepto de incompatibilidad en el complemento específico correspondiente a su puesto de trabajo. Su recurso fue estimado por Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 21 de mayo de 1996.

   2. Por otro lado, doña Carmen G.P., funcionaria de la misma Diputación y cuyo puesto de trabajo es de archivera bibliotecaria, grupo A, ingresó al servicio de esta corporación tras el oportuno procedimiento selectivo convocado en el "Boletín Oficial de la Provincia" de 12 de abril de 1982. En las bases se establecía que el desempeño de dicha plaza era incompatible con cualquier otra actividad remunerada, por lo que se le asignaría el complemento de dedicación exclusiva. El catálogo de puestos de trabajo de la Diputación, aprobado el mismo 18 de diciembre de 1991, no asignó tampoco ninguna cantidad económica al puesto de trabajo por el concepto de "incompatibilidad" dentro del complemento específico. Por tal motivo, el 20 de octubre de 1994 doña Carmen G.P. interpuso asimismo recurso contencioso-administrativo, con idéntica pretensión de que se le reconocieran y abonaran determinadas cantidades por incompatibilidad de su puesto de trabajo. Su recurso fue estimado por Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 25 de mayo de 1996.

   3. En ambos casos las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha (Albacete) -de 21 de mayo de 1996 la referida al ahora recurrente; y de 25 de mayo, la relativa a doña Carmen G.P.- concluían, con idéntica redacción, que debía reconocerse el derecho a percibir las cantidades que correspondan por el concepto de incompatibilidad en el complemento específico correspondiente al puesto de trabajo que se desempeña. Ambas Sentencias fueron recurridas en casación, cada una por separado, por la Diputación Provincial de Albacete mediante un recurso de fecha, estructura y contenido idéntico.

   4. Los recursos, sin embargo, obtuvieron finalmente un diverso resultado. El interpuesto contra la Sentencia favorable a doña Carmen G.P. fue desestimado por Sentencia de la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 5 de diciembre de 2000, confirmándose con ello la Sentencia impugnada en la que se le reconocía su derecho a percibir ciertas cantidades por el concepto de incompatibilidad en el complemento específico. El recurso interpuesto contra la Sentencia favorable a don Carlos, ahora demandante de amparo, por el contrario, fue estimado por Sentencia de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 4 de enero de 2001, notificada el 19 de enero.

3. Por escrito registrado en este Tribunal el 12 de febrero de 2001, don Carlos M.F. interpuso recurso de amparo contra la Sentencia de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 4 de enero de 2001, por vulneración del principio de igualdad reconocido en el art. 14 CE.

   En particular, el recurrente denuncia la vulneración de dicho principio por el hecho de que la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo le haya denegado por Sentencia de 4 de enero de 2001 su pretensión de percibir ciertas cantidades de dinero por el concepto de "incompatibilidad" dentro del complemento específico, cuando, en una Sentencia anterior, de 5 de diciembre de 2000, esta misma Sección Séptima, sin embargo, sí había reconocido tal derecho a una funcionaria, que como el recurrente pertenecía al grupo A, prestaba también sus servicios en la Diputación Provincial de Albacete, ingresó en esta Administración mediante un procedimiento selectivo cuya convocatoria fue publicada en el BOP con una diferencia temporal inferior a un mes, y cuyas bases de convocatoria, en ambos casos, especificaban que "el desempeño de dicha plaza es incompatible con cualquier otra actividad pública o privada remunerada, por lo que se le asignará complemento de dedicación exclusiva" y en ninguno de los dos casos, además, el catálogo de puestos de trabajo de la Diputación había previsto cantidad alguna para remunerar el concepto de "incompatibilidad" dentro del complemento específico.

   Ante la identidad de supuestos, la contradicción entre las dos Sentencias sería evidente y, además, se habría producido por el hecho de que la posterior de enero de 2001 no contuviera ninguna alusión a la anterior del mismo órgano de diciembre de 2000, sin que, por lo tanto, se justificara de modo directo o indirecto la separación por parte del órgano sentenciador de los criterios seguidos en la primera de las Sentencias, esto es, en la que reconocía el derecho de la funcionaria doña Carmen G.P. a recibir el citado complemento específico. Cita en apoyo de su demanda varias Sentencias del Tribunal Constitucional sobre el principio de igualdad en la aplicación de la Ley, entre ellas, la 141/1994, de 9 de mayo y entiende que, en el presente caso, se dan todos los requisitos exigidos por este Tribunal para estimar el amparo, por lo que solicita que se anule la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de enero de 2001 anteriormente referida.

4. El 26 de noviembre de 2001 la Sección Tercera del Tribunal Constitucional dictó providencia por la que, en aplicación de lo dispuesto en el art. 50.3 LOTC, se acordaba conceder al demandante de amparo y al Ministerio Fiscal el plazo común de veinte días a fin de que formularan las alegaciones que estimasen pertinentes en relación con la carencia manifiesta de contenido constitucional de la demanda [art. 50.1 c) LOTC]. Al mismo tiempo se les puso de manifiesto la posible existencia de la vulneración del art. 24.1 CE, concediéndoles el mismo plazo para formular las alegaciones pertinentes a este respecto.

5. Con fecha 19 de diciembre de 2001 la parte recurrente presentó sus alegaciones en este Tribunal. En dicho escrito recuerda que es de aplicación al recurso de amparo el general principio antiformalista que debe imperar en la fase de admisión y mantiene la existencia de una clara vulneración del principio de igualdad al faltar toda justificación sobre el cambio de criterio acaecido y pone de manifiesto la íntima conexión existente entre la igualdad en la aplicación de la ley y el derecho a la tutela judicial efectiva que se lesiona igualmente por tratamientos jurídicos arbitrariamente desiguales que, a su juicio, sería también aplicable al caso (STC 100/1993, de 22 de marzo, FJ 3).

6. El Ministerio Fiscal, por escrito registrado en este Tribunal el 20 de diciembre de 2001, interesó la admisión del recurso de amparo al darse los presupuestos de identidad de órgano judicial y de objeto procesal sustancialmente igual necesarios, aunque no suficientes, para entrar a considerar la lesión denunciada. Manifiesta que las Sentencias son contradictorias en su fallo aunque su fundamento sea distinto, pues mientras que la ofrecida como término de comparación funda la desestimación del recurso de la Diputación en que la autonomía local no es título suficiente para la regulación exclusiva de las retribuciones de los funcionarios, porque la normativa estatal tiene carácter básico y la estructura funcionarial local es sustancialmente idéntica a la estatal, la Sentencia ahora recurrida enfoca la cuestión desde la perspectiva de la Ley 30/1984 y llega a la conclusión de que el hecho de que el art. 23.3.b de dicha Ley aluda a la incompatibilidad como uno de los factores que han de tenerse en cuenta para la cuantificación de un complemento específico no genera por sí solo un derecho subjetivo a dicha percepción y menos aún impide un cambio normativo, incluso reglamentario, posterior. Ambas Sentencias estarían, por ello, suficientemente razonadas y fundadas, citando jurisprudencia de la propia Sala, por lo que no existiría una diferencia de trato arbitraria y la demanda carecería de contenido constitucional desde la perspectiva estricta del principio de igualdad. No obstante, entiende que el hecho de que en la STC 150/2001, de 2 de julio, se haya apreciado la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva por recibir dos supuestos idénticos respuestas contradictorias, aconseja la admisión a trámite del presente recurso de amparo habida cuenta de la similitud que presenta el caso.

7. Por providencia de la Sala Segunda de 14 de mayo de este Tribunal, se acordó conocer el presente recurso de amparo y admitir a trámite la demanda presentada por la representación de don Carlos M.F. y, en aplicación del art. 51 LOTC, dirigir atenta comunicación a la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo y a la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha a fin de que en plazo que no excediera de diez días, remitieran certificación o fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes al recurso de casación núm. 5220/96 y al recurso contencioso-administrativo núm. 1318/94, respectivamente. Al propio tiempo se interesó que se emplazara a quienes hubiesen sido parte en el procedimiento, a excepción de la parte recurrente en amparo, para que pudieran comparecer en el presente proceso constitucional.

8. Por diligencia de ordenación de la Sala Segunda de este Tribunal, de 24 de octubre de 2002, se acordó dar vista de las actuaciones recibidas a la parte recurrente y al Ministerio Fiscal por plazo común de veinte días, para que dentro de dicho plazo presentaran las alegaciones pertinentes conforme lo establecido en el art. 52.1 LOTC.

9. Por escrito registrado el 20 de noviembre en este Tribunal el Ministerio Fiscal interesó la estimación del presente recurso de amparo. En dicho escrito reitera las alegaciones vertidas en fase de admisión, precisando, además, que las diferencias que muestra el presente supuesto con el enjuiciado en la STC 150/2001 no son relevantes como para no estimar el amparo.

10. Por providencia de 29 de mayo de 2003, se acordó para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 2 de junio del mismo año.

1. La presente demanda se dirige contra la Sentencia mencionada en el encabezamiento a la que se imputa la vulneración del principio de igualdad en la aplicación de la ley reconocida en el art. 14 CE. El recurrente alega que la misma se produce porque en su caso el Tribunal Supremo estimó el recurso de casación interpuesto por la Diputación Provincial de Albacete, revocando así la Sentencia que le reconocía el derecho reclamado, cuando, en un caso idéntico al suyo, enjuiciado pocas semanas antes, el mismo órgano judicial había procedido a desestimar, sin embargo, un recurso interpuesto en los mismos términos y por la misma Diputación Provincial, reconociendo, en consecuencia, a otra funcionaria el derecho que ahora a él se le negaba. Resultado contradictorio que se habría producido, además, sin que en ningún momento el órgano judicial hubiera justificado la causa del diferente trato, ni motivado el cambio de criterio adoptado. A juicio del demandante de amparo tal situación vulnera, asimismo, su derecho a una tutela judicial efectiva reconocido en el art. 24.1 CE al incurrir la resolución judicial en arbitrariedad y falta de motivación.

   El Ministerio Fiscal, interesa igualmente la estimación del amparo, pero considera que no puede apreciarse una lesión del principio de igualdad en la aplicación de la ley del art. 14 CE, aunque sí del art. 24 CE y del derecho a la tutela judicial efectiva que este precepto reconoce, por cuanto, como ha ocurrido en otros supuestos examinados por este Tribunal (cita la STC 150/2001, de 2 de julio), es éste el derecho que se vulnera cuando existen dos supuestos iguales que, pese a ello, reciben del mismo órgano judicial respuestas contradictorias.

2. El examen cabal de la queja contenida en la demanda de amparo exige, como premisa previa, recordar que este Tribunal exige la concurrencia de una serie de requisitos para que pueda entenderse vulnerado el derecho a la igualdad en la aplicación de la ley reconocido en el art. 14 CE:

   1. La acreditación de un tertium comparationis, ya que el juicio de la igualdad sólo puede realizarse sobre la comparación entre la Sentencia impugnada y las precedentes resoluciones del mismo órgano judicial que, en casos sustancialmente iguales, hayan sido resueltos de forma contradictoria (SSTC 266/1994, de 3 de octubre, FJ 3; 285/1994, de 27 de octubre, FJ 2; 4/1995, de 6 de febrero, FJ 1; 55/1999, de 12 de abril, FJ 2; 62/1999, de 22 de abril, FJ 4; 102/1999, de 31 de mayo, FJ 2; 132/2001, de 7 de junio, FJ 2; y 238/2001, de 18 de diciembre, FJ 4, por todas). Los supuestos de hecho enjuiciados deben ser, así pues, sustancialmente iguales, "pues sólo si los casos son iguales entre sí se puede efectivamente pretender que la solución dada para uno debe ser igual a la del otro (STC 78/1984, de 9 de julio, FJ 3)" (STC 47/2003, de 3 de marzo, FJ 3, con cita de la STC 111/2001, de 7 de mayo, FJ 2).

   2. La existencia de alteridad en los supuestos contrastados, es decir de "la referencia a otro" exigible en todo alegato de discriminación en la aplicación de la ley, excluyente de la comparación consigo mismo (SSTC 1/1997, de 13 de enero, FJ 2; 150/1997, de 29 de septiembre, FJ 2; 64/2000, de 13 de marzo, FJ 5; 162/2001, de 5 de julio, FJ 2; 229/2001, de 26 de noviembre, FJ 2; 74/2002, de 8 de abril, FJ 3; y 111/2002, de 6 de mayo, FJ 2).

   3. La identidad de órgano judicial, entendiendo por tal, no sólo la identidad de Sala, sino también la de Sección, al considerarse éstas como órganos jurisdiccionales con entidad diferenciada suficiente para desvirtuar una supuesta desigualdad en la aplicación judicial de la ley (SSTC 134/1991, de 17 de junio, FJ 2; 245/1994, de 15 de septiembre, FJ 3; 32/1999, de 22 de abril, FJ 4; 102/2000, de 10 de abril, FJ 2; y 122/2001, de 4 de junio, FJ 5, entre otras). Esta exigencia, identidad del órgano que resuelve (SSTC 119/1994, de 25 de abril, FJ2; 46/1996, de 25 de marzo, FJ 5), permite valorar si la divergencia de criterio expresada por el juzgador es fruto de la libertad de apreciación del órgano jurisdiccional en el ejercicio de su función juzgadora (art. 117.3 CE) y consecuencia de una diferente ponderación jurídica de los supuestos sometidos a su decisión, o un cambio de valoración del caso puramente arbitrario, carente de fundamentación suficiente y razonable (SSTC 49/1982, de 14 de julio, FJ 2;181/1987, de 13 de noviembre; 285/1994, de 27 de octubre, FJ 2; 46/1996, de 25 de marzo, FJ 5), es decir, en expresión popular, la utilización por el mismo órgano judicial de una doble vara de medir (STC 152/2002, de 15 de julio, FJ 2).

   4. La ausencia de toda motivación que justifique en términos generalizables el cambio de criterio, bien lo sea para separarse de una línea doctrinal previa y consolidada, esto es, de un previo criterio aplicativo consolidado (por todas, SSTC 122/2001, de 4 de junio, FJ 2; 193/2001, de 1 de octubre, FJ 3), bien lo sea con quiebra de un antecedente inmediato en el tiempo y exactamente igual desde la perspectiva jurídica con la que se enjuició (SSTC 25/1999, de 8 de marzo, FJ 5; 152/2002, de 15 de julio, FJ 2; 210/2002, de 11 de noviembre, FJ 3), y ello, a fin de excluir la arbitrariedad o la inadvertencia (SSTC 266/1994, de 3 de octubre, FJ 3; 47/1995, de 14 de febrero, FJ 3; 25/1999, de 8 de marzo, FJ 5; 75/2000, de 27 de marzo, FJ 2; 193/2001, de 14 de febrero, FJ 3). Y ello porque el derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, en conexión con el principio de interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE), obliga a que un mismo órgano jurisdiccional no pueda cambiar caprichosamente el sentido de sus decisiones adoptadas con anterioridad en casos sustancialmente iguales sin una argumentación razonada de dicha separación que justifique que la solución dada al caso responde a una interpretación abstracta y general de la norma aplicable, y no a una respuesta ad personam, singularizada (por todas, STC 111/2002, 6 mayo, FJ 6). En suma, "lo que invariablemente hemos exigido en tales supuestos es que un mismo órgano no modifique arbitrariamente sus decisiones en casos sustancialmente iguales" (SSTC 8/1981, de 30 de marzo, y 25/1999, de 8 de marzo).

3. En el presente caso, el examen de las actuaciones permite constatar que la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo resolvió de modo divergente dos recursos de casación, de contenido idéntico, interpuestos por la Diputación Provincial de Albacete, contra dos Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha (Albacete), idénticas en su estructura, fundamentación y fallo (Sentencia relativa al ahora recurrente de 21 de mayo de 1996, y la que se aporta como comparación, de 25 de mayo del mismo año), que resolvían a favor de los funcionarios.

   En efecto, en ambos casos, las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Albacete) -de 21 de mayo de 1996, la relativa al ahora recurrente; y de 25 de mayo de 1996 la referida a doña Carmen G.P., que se ofrece de contraste- concluían, con idéntica redacción, que el mero hecho de que un puesto de trabajo esté expresamente calificado como incompatible en un catálogo de puestos de trabajo determinaba la asignación del complemento específico. Pero, al ser recurridas en casación por la Diputación Provincial de Albacete, mediante un recurso de fecha, estructura y contenido idéntico (como lo demuestra incluso el desliz del femenino utilizado en el recurso interpuesto contra la Sentencia favorable a don Carlos), los recursos obtuvieron finalmente un diverso resultado:

   1. En el caso de doña Carmen G.P., que fue el que la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo resolvió primero (mediante Sentencia de 5 de diciembre de 2000), el recurso de la Diputación fue desestimado y se confirmó, por ello, el derecho de la actora a percibir las cantidades a determinar en ejecución por el concepto de incompatibilidad en el complemento específico. Básicamente se razonaba que el art. 23.3 b) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, "recoge la incompatibilidad como uno de los factores o supuestos determinantes del complemento específico de referencia" y que la autonomía municipal consagrada en los arts. 137 y 140 CE se refiere a las materias que son de la exclusiva competencia de las entidades locales, pero no es aplicable a las que excluyentemente corresponden al Estado, como son las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios.

   2. Por el contrario, en el caso del ahora recurrente, el recurso de la Diputación fue estimado por la misma Sala y Sección del Tribunal Supremo en Sentencia de 4 de enero de 2001, revocándose la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia que le había sido favorable y, en consecuencia, negándole el derecho a percibir las cantidades reclamadas. En este caso, a diferencia del anterior, la Sala entiende que el hecho de que un puesto de trabajo esté expresamente calificado como incompatible en un catálogo de puestos de trabajo, no determina que se le asigne un complemento específico. Para sustentar tal razonamiento, la Sentencia repasa de modo detallado la doctrina del Tribunal Supremo en la materia y, en concreto, alude a las Sentencias de la propia Sala Tercera de 25 de junio de 1996 y de 18 de febrero de 1997, así como a la de la Sala Cuarta de 28 de octubre de 1996, cuya doctrina individualmente se transcribe. De estas Sentencias, afirma el Tribunal Supremo, "se desprende que la circunstancia de que un puesto de trabajo esté definido en el catálogo correspondiente como incompatible, no determina por sí misma la obligatoriedad para la Administración de asignarle el complemento específico correlativo a esa declarada incompatibilidad" por lo que la mera concurrencia de un factor de los previstos en el art. 23.3 b) Ley 30/1984 en el puesto del actor no supone que se le deba reconocer un derecho al margen de cualquier previsión en la relación de puestos de trabajo vigente.

   El relato precedente permite concluir que concurren en este supuesto los requisitos exigidos por la doctrina de este Tribunal, de la que se ha dejado constancia en el fundamento jurídico anterior, en orden a realizar y apreciar un juicio de desigual aplicación de la Ley por un mismo órgano judicial. Se acredita al respecto la existencia del tertium comparationis alegado e invocado por el recurrente, la identidad del órgano judicial (Tribunal, Sala y Sección) y de los supuestos resueltos por la Sentencia aportada como término de comparación y por la impugnada en amparo, la disparidad del resultado en uno y otro caso y la inexistencia de motivación o de hecho alguno que permita apreciar un posible cambio de criterio respecto a la doctrina sentada en la Sentencia aportada como término de comparación.

   En consecuencia, la Sentencia recurrida en amparo carece de una justificación razonable que permita excluir la posible apreciación de arbitrariedad o la inadvertencia en el cambio de criterio efectuado, lo que la convierte en lesiva del principio de igualdad en aplicación de la Ley (art. 14 CE), en la medida en que dos ciudadanos han obtenido distintas respuestas judiciales en supuestos de hecho idénticos, sin que medie un razonamiento que lo justifique (STC 210/2002, de 11 de noviembre, FJ 4).

4. Esta vulneración del principio de igualdad en la aplicación de la ley obliga a otorgar el amparo solicitado, haciendo innecesario el examen de la queja en la que se alegaba la violación del derecho a una tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE). Por ello, a fin de restablecer al demandante en la plenitud de su derecho a la igualdad (art. 14 CE), basta con disponer la retroacción de las actuaciones al momento inmediatamente anterior al de dictar Sentencia, a fin de que por la propia Sala se dicte, con plenitud jurisdiccional, nueva resolución en el recurso de casación respetuosa con el derecho fundamental vulnerado, de modo que la nueva Sentencia o bien explicite las razones por las que se resuelve de modo diferente a como se hizo en la de 5 de diciembre de 2000, o bien decida de modo idéntico a esta última.

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Ha decidido

Otorgar el amparo solicitado por don Carlos M.F. y, en consecuencia:

1. Declarar vulnerado el derecho del recurrente a la igualdad en la aplicación de la ley (art. 14 CE).

2. Restablecerlo en su derecho y, a tal fin, declarar nula la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 4 de enero de 2001 y retrotraer las actuaciones al momento inmediatamente anterior al de dictarse la mencionada Sentencia, al objeto de que se dicte nueva resolución judicial respetuosa con el derecho fundamental vulnerado.

Publíquese esta Sentencia en el "Boletín Oficial del Estado".

Dada en Madrid, a dos de junio de dos mil tres.