Sentencia nº 165/1994 de Tribunal Constitucional, Pleno, 26 de Mayo de 1994

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Ponente:Don Luis López Guerra
Fecha de Resolución:26 de Mayo de 1994
Número de Recurso:Conflicto Positivo de competencia nº 1.501/1988
Emisor:Tribunal Constitucional - Pleno
RESUMEN

1. Como este Tribunal ha tenido oportunidad de afirmar en numerosas Sentencias, la función de preservar los ámbitos respectivos de competencias no puede quedar enervada por la derogación o modificación de las disposiciones cuya adopción dio lugar al litigio, cuando aquella preservación exige aún, porque así lo demandan las partes, o al menos una de ellas, una decisión jurisdiccional que declare, constatando si se verificó o no la extralimitación competencial denunciada, su definición constitucional y estatutaria (STC 182/1988, y, posteriormente, SSTC 248/1988, 32/1993 y 167/1993) [F.J.2]. 2. Se ha encomendado constitucional y estatutariamente a las Comunidades Autónomas la realización de tareas de notable amplitud y relevancia... (ver resumen completo)

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El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Presidente, y don Luis López Guerra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don Vicente Gimeno Sendra, don José Gabaldón López, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón, y don Carles Viver Pi-Sunyer, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

     En el conflicto positivo de competencia núm. 1.501/88, promovido por el Gobierno de la Nación frente al Gobierno del País Vasco, en relación con el Decreto 89/1988, de 19 de abril, del Gobierno Vasco, por el que se establece la estructura orgánica del Departamento de Presidencia, Justicia y Desarrollo Autonómico. Ha comparecido el Letrado de la Comunidad Autónoma del País Vasco en representación del Gobierno de la misma, y ha sido Ponente el Magistrado don Luis López Guerra, quien expresa el parecer del Tribunal.

Antecedentes

     1. Mediante escrito de 7 de septiembre de 1988, el Abogado del Estado formalizó conflicto constitucional positivo de competencia frente a los siguientes preceptos del Decreto del Gobierno Vasco 89/1988, de 19 de abril: a) el inciso del art. 4 que dice: «y en el que se encuadra su oficina en Bruselas»; b) el inciso del art. 23, párrafo primero, que dice: «y actuará como órgano de relación y coordinación general con dichas Instituciones», y c) el apartado a) del art. 23 que dice «coordinar las relaciones que se produzcan entre las Instituciones Públicas Vascas y los Organismos Comunitarios y el Consejo de Europa».

     El Abogado del Estado invocó el art. 161.2 C.E. respecto de los preceptos impugnados.

     2. Expone el Abogado del Estado que los arts. 4 y 23 del Decreto citado regulan la organización y cometidos del «Gabinete para Asuntos relacionados con las Comunidades Europeas». Con arreglo al art. 4 se encuadra en ese Gabinete (integrado a su vez en el Departamento de Presidencia, Justicia y Desarrollo Autonómico del Gobierno Vasco) «su oficina en Bruselas». Para definir las tareas del Gabinete, el art. 23 determina que «actuará como órgano de relación y coordinación general con dichas Instituciones europeas» (párrafo primero) y, enumera entre sus funciones la de «coordinar las relaciones que se produzcan entre las Instituciones Públicas Vascas y los Organismos Comunitarios y el Consejo de Europa» [apartado d)]. Requerido de incompetencia el Gobierno Vasco, el requerimiento fue desatendido.

     3. Por razones de orden, dice el Abogado del Estado, entra primeramente a tratar del art. 23 del Decreto vasco. Se impugnan partes de él porque declaran que la Comunidad Autónoma Vasca pretende mantener relaciones directas con los «Organismos Comunitarios» y el «Consejo de Europa». Semejante pretensión vulnera el art. 149.1.3 C.E. que reserva al Estado la competencia sobre relaciones internacionales. Basta, dice el Abogado del Estado, partir de un dato evidente: la falta de carácter estatal de la Comunidad Autónoma Vasca. De las instituciones europeas es miembro el Reino de España, y no puede haber relaciones directas de las Instituciones Públicas Vascas con las instituciones europeas, sino sólo relaciones mediatas. La organización de las relaciones entre España y las instituciones europeas compete exclusivamente al Estado con arreglo al art. 149.1.3 C.E. Ninguna cláusula del E.A.P.V. permite entender que la Comunidad Autónoma pueda definir una política propia de relaciones con las instituciones europeas ni crear una organización para desarrollarla.

     La representación permanente de España ante la Comunidad Europea está regulada por el Real Decreto 260/1986, de 17 de enero, cuyo art. 1.2 establece que la representación permanente de España ante las Comunidades Europeas «será el órgano acreditado con carácter representativo y de gestión por el Estado Español ante las Comunidades Europeas y asegurará la presencia de España en las instituciones y órganos dependientes de los mismos». Y su art. 2.3 dispone que «las comunicaciones oficiales de la representación permanente con la Administración española (añade el Abogado del Estado) todas las Administraciones Públicas Españolas se canalizarán obligatoriamente por el Embajador representante permanente a través del Ministerio de Asuntos Exteriores». Y con arreglo al Real Decreto 1485/1985, de 28 de agosto, compete a la Dirección General de Coordinación Jurídica e Institucional Comunitaria «la coordinación de la política comunitaria con los órganos y unidades de la Administración española en asuntos jurídicos y relaciones institucionales» (art. 5.1). «Administración española» (apunta el Abogado del Estado) engloba a todas las Administraciones Públicas Españolas. Lo mismo vale en líneas generales para el Consejo de Europa.

     La potestad orgánica de la Administración autónoma vasca está pues limitada por la existencia de una competencia constitucional del Estado, la del art. 149.1.3 C.E. La aceptación de que las Comunidades Autónomas puedan tener relaciones directas con las instituciones europeas implica admitir que les es lícito adoptar una política propia para ellas y una organización al margen del Servicio Exterior español, lo cual es incompatible con la reserva constitucional al Estado de la íntegra materia de las «relaciones internacionales». Ello sin perjuicio de la participación de las Comunidades Autónomas en las decisiones sobre las relaciones del Reino de España con las instituciones europeas, o de su eventual presencia específica dentro de la representación permanente española. Pero ello es distinto de la creación por el Gobierno Vasco de un órgano para coordinar las relaciones entre las instituciones públicas vascas y las europeas. La existencia misma de esas relaciones vulneraría la competencia estatal del art. 149.1.3 C.E. No hay, o mejor, no puede ni debe haber, relaciones entre las instituciones públicas vascas y las europeas. Por otra parte, la existencia de esas relaciones es incompatible con el principio de territorialidad de las competencias vascas consagrado en el art. 20.6 E.A.P.V.

     Continúa el Abogado del Estado manifestando que la parte impugnada del art. 4 viola el art. 149.1.3 C.E. en términos iguales y por las mismas razones expuestas. Pero además infringe frontalmente el art. 20.6 E.A.P.V. a la luz de la STC 154/1985. El art. 4 impugnado integra la «Oficina en Bruselas» dentro de un Departamento del Gobierno Vasco, convirtiéndola así en un órgano integrado en la Administración Pública Vasca. Y la competencia estatutaria organizativa derivada del art. 10.2 E.A.P.V. se entiende referida al ámbito territorial del País Vasco (20.6 E.A.P.V.). La Oficina de Bruselas desarrollaría pues funciones públicas: significa un ejercicio de poder autónomo e independiente de poder público fuera del territorio de la Comunidad Autónoma Vasca. Lo que, según la STC 154/1985, supone el desbordamiento del factor espacial que limita la válida actuación de los poderes públicos vascos (20.6 E.A.P.V.) y la violación de la competencia estatal del art. 149.1.3 C.E. Por lo que suplica al Tribunal declare que la competencia controvertida corresponde al Estado, y que anule los preceptos o partes de preceptos que se impugnan.

     4. Con fecha de 26 de octubre de 1988 presenta su escrito de alegaciones la representación del Gobierno Vasco. Comienza manifestando que la doctrina española se muestra unánime en considerar que del art. 149.1.3 C.E. no resulta un monopolio estatal absoluto en el tema relativo a las relaciones internacionales, y que es constitucionalmente posible que las Comunidades Autónomas asuman, al respecto, cierto protagonismo. En efecto, las «relaciones internacionales» no se constituyen como una materia con sustantividad peculiar y propia, sino como un ámbito, el «ámbito exterior», en que están presentes muchas materias englobadas en los arts. 148 y 149 C.E. La acción exterior ofrece multitud de aspectos que únicamente se distinguen de la actividad interior por la presencia de un elemento de extranjería. Dada la amplitud del concepto «relaciones internacionales» el monopolio estatal sobre las mismas provocaría una ruptura gravísima del equilibrio entre los principios de unidad y autonomía. Por ello, existen cauces de interpretación, adoptados por la doctrina, que flexibilizan la literalidad del art. 149.1.3, evitando consecuencias constitucionalmente inaceptables.

     Se ha propuesto así, por ejemplo, reducir el ámbito del art. 149.1.3 a los contenidos clásicos del ius ad tractatum, dirección de la política exterior, ius legationis y responsabilidad internacional. Los demás aspectos (entre ellos la participación en la formación de la voluntad exterior del Estado, y la ejecución interna de las obligaciones internacionales) quedarían a la disponibilidad estatutaria.

     Otra perspectiva parte de la distinción entre acciones de neta proyección exterior y acciones interiores con cierta repercusión internacional, quedando éstas últimas fuera del concepto «relaciones internacionales» y rigiéndose, en lo que hace a su asignación competencial, en cuanto son manifestaciones del ejercicio de las competencias internas, por las reglas de distribución material constitucionales y estatutarias, sin que sea precisa una específica asunción por los Estatutos.

     El Tribunal Constitucional ya ha tenido oportunidad de manifestar que la determinación del ente competente para la ejecución de los compromisos internacionales en el plano interno se rige por el sistema constitucional de reparto territorial del poder. La ejecución de los tratados internacionales se considera...

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