Sentencia nº 80/1998 de Tribunal Constitucional, Pleno, 2 de Abril de 1998

Abogados Civil

Resumen

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1. Según doctrina consolidada, el plazo de dos meses a que está sometido el requerimiento previo ha de exigirse sólo respecto de la adopción del Acuerdo adoptado al efecto y de su comunicación y envío al órgano en cuestión, con independencia del lapso de tiempo que pueda transcurrir entre la formulación y la posterior recepción por el órgano requerido (SSTC 86/1988 y 140/1990, entre otras). En el presente caso, consta que el Acuerdo de requerir al Gobierno de la Nación fue aprobado en sesión del 3 de abril de 1986 y tuvo su salida de la Consellería de Presidencia de la Xunta de Galicia el siguiente día 5, dentro, por tanto, del plazo de dos meses legalmente establecido [F.J. 2].

2. El contenido de la demanda de planteamiento de un conflicto positivo de competencia viene condicionado por lo solicitado previamente en el escrito de requerimiento, de forma que no puede prosperar el conflicto sobre aquellos puntos no incluidos previamente en aquél (por todas, SSTC 116/1984, 104/1989 y 101/1995). En el presente caso, no puede, sin embargo, apreciarse que se haya producido en la demanda una verdadera ampliación de las cuestiones suscitadas en el requerimiento, antes bien, los motivos de incompetencia alegados en ambos escritos coinciden sustancialmente. Es cierto que en el requerimiento sólo se hace referencia expresa a las tarifas G-1 y G-5, pero no lo es menos que en él se solicita, al mismo tiempo, la derogación de las tarifas establecidas en la Zona II de los puertos, entre las que se encuentran las G-3 y G-4. Hay, por tanto, una identidad impugnatoria sustancial entre requerimiento y escrito de formalización del conflicto, sin que pueda apreciarse una alteración de los términos en que se planteó el debate, ni pueda concluirse que se haya producido una ampliación extemporánea de su objeto [F.J. 2].

3. Hemos de poner de relieve que tras el planteamiento de estos conflictos, se aprobó la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de Marina Mercante (en adelante, L.P.M.M.), que contiene un anexo en el que se enumeran los puertos de interés general del Estado. Por lo que se refiere a los puertos ubicados en el territorio de la Comunidad Autónoma gallega, el núm. 4 del anexo de la Ley incluye los de Ferrol, Vigo, Marín-Pontevedra y Villagarcía de Arosa, cada uno con su respectiva ría. Este concreto extremo de la Ley fue objeto, al igual que otros de sus preceptos, del recurso de inconstitucionalidad núm. 525/93, resuelto -junto con otros recursos acumulados- por la STC 40/1998. En ella, se declaró que la extensión de la zona de servicio de un puerto de interés general a rías enteras no es contraria al orden constitucional de competencias siempre que se entienda en los términos que se exponen en su fundamento jurídico 36, doctrina a la que necesariamente hemos de remitirnos para resolver el presente conflicto. En consecuencia, debe entenderse que la extensión de la Zona II de los puertos estatales a toda una ría que realizan las Ordenes estatales impugnadas y que, posteriormente, confirma la L.P.M.M. no supone la incorporación de puertos autonómicos a los puertos estatales y ni siquiera la reducción de su ámbito territorial que la extensión de los puertos estatales a toda la ría no incide en los puertos autonómicos ubicados en la misma, por lo que no puede aceptarse que se hayan invadido las competencias que sobre puertos de refugio y deportivos corresponden a la Comunidad Autónoma gallega (art. 27.9 E.A.G.), ni que tales puertos hayan visto disminuidas sus zonas de servicio [F.J. 3].

4. Ya dijimos en la Sentencia que venimos citando que el correcto entendimiento de la Zona II de un puerto excluye «una interpretación maximalista que lleve a entender que con la declaración de la ría como puerto de interés general se impide el ejercicio de cualquier competencia autonómica sobre la misma» (fundamento jurídico 36). Dicho ámbito espacial -y así se desprende claramente del art. 15.7 L.P.M.M.-, se configura como una zona «de entrada, maniobra y posible fondeo», que incluye aguas «subsidiarias del puerto correspondiente» que se caracterizan por estar «sujetas a control tarifario de la Autoridad Portuaria». Esta configuración de la Zona II no excluye que sobre las mismas aguas pueda la Comunidad Autónoma ejercer las competencias no portuarias que tenga asumidas. Este Tribunal viene reiterando que la atribución de una competencia sobre un ámbito físico determinado no impide necesariamente que se ejerzan otras competencias en ese espacio, siendo esta concurrencia posible cuando, incidiendo sobre el mismo espacio físico, las competencias concurrentes tienen distinto objeto jurídico (SSTC 113/1983 y 77/1984). En el presente caso, la extensión de la Zona II de los puertos del Estado -a efectos, recuérdese, fundamentalmente tarifarios- no es obstáculo para que la Comunidad Autónoma gallega pueda seguir ejerciendo en ese mismo espacio físico las otras competencias invocadas, si bien es cierto que en algún supuesto pueden surgir conflictos de intereses que deberán resolverse por la vía de la cooperación entre las distintas entidades competentes [F.J. 3].

5. Por lo que se refiere a la potestad tarifaria, también hemos concluido que la extensión de la zona de servicio de un puerto de interés general a toda la ría no supone menoscabo de la potestad tarifaria ni de las competencias portuarias de la Comunidad Autónoma gallega, ya que ésta podrá seguir percibiendo «las tarifas que le correspondan por los servicios prestados en sus puertos o por el uso de las zonas de tierra y agua que los integran» (STC 40/1998, fundamento jurídico 36). Una buena parte de las tarifas portuarias están vinculadas con la prestación de determinados servicios: en tales casos, su percepción corresponderá a la autoridad del puerto por el que los mismos se prestan -pues, como señala el propio Abogado del Estado, el hecho imponible de la tarifa es justamente la prestación del servicio-, sin que tenga ninguna incidencia la nueva delimitación de los puertos estatales. En otros casos, la tarifa se devenga por la utilización de bienes o la ocupación de espacios portuarios y si, como antes se ha señalado, los espacios portuarios autonómicos en nada se ven afectados por las Ordenes impugnadas, ha de concluirse que la Comunidad Autónoma gallega podrá seguir percibiendo las tarifas que se devenguen por el uso de sus bienes portuarios y de las zonas de tierra y agua que le fueron adscritas con cada uno de los puertos de su competencia. Es cierto que, cuando se devenguen tarifas por el simple fondeo en aguas de la ría que no correspondan a un puerto autonómico, deberá ser el Estado el que la perciba, pero con ello no se lesiona competencia autonómica alguna ya que el cobro por la utilización del dominio público -en este caso, marítimo- debe corresponder a su titular que, cuando se trata de aguas marítimas no adscritas a las Comunidades Autónomas, es siempre el Estado (art. 132.2 C.E.). Así se desprende también del art. 44.4 E.A.G. que se refiere a las tasas percibidas «por aprovechamientos especiales y por la prestación de servicios directos de la Comunidad Autónoma»; en el caso de la utilización de aguas externas a los puertos autonómicos no se da el supuesto de hecho que permite el devengo de la tarifa [F.J. 3].

6. Es evidente, y así lo hemos señalado en la reciente STC 40/1998, al analizar la constitucionalidad del art. 16.1 L.P.M.M., que el Estado debe adscribir a las Comunidades Autónomas los espacios de tierra y agua necesarios para que éstas ejerzan sus competencias portuarias. Ello supone que, además de las aguas incluidas dentro de los diques de abrigo (o Zona I, en la denominación del art. 15.7 L.P.M.M.), se deberán adscribir las zonas de agua suficientes para la entrada, maniobra y posible fondeo, es decir, las incluidas en lo que el mismo precepto denomina Zona II o exterior de las aguas portuarias. Corresponde a cada Comunidad Autónoma, en los puertos de su titularidad, llevar a cabo la concreta delimitación de las Zonas de cada uno de sus puertos, así como establecer las correspondientes tarifas por los servicios que presten las Autoridades Portuarias y por el uso de los bienes que integren la completa zona portuaria. De hecho, así lo admite el propio Abogado del Estado en el escrito de alegaciones presentado en respuesta a nuestro requerimiento motivado por la apertura de trámite del art. 84 LOTC, escrito en el que se afirma que la Ley de Puertos no impide en modo alguno la eventual existencia de la correlativa Zona II en los puertos que sean competencia de la Comunidad Autónoma de Galicia y su correspondiente potestad tarifaria. Dicho esto, hemos de coincidir también con el Abogado del Estado en que las Comunidades Autónomas no pueden ampliar la extensión de sus puertos disponiendo por su cuenta de aguas que son de dominio público estatal por disposición expresa del art. 132.2 C.E., ni siquiera aunque invoquen su competencia sobre puertos (recogida, en este caso, en el art. 27.9 E.A.G.). En un determinado momento puede ser necesaria la ampliación de la zona de servicio de los puertos de competencia autonómica o, incluso, la construcción de nuevos puerto (situaciones ambas contempladas actualmente en el art. 16 L.P.M.M.), pero ello requerirá la correspondiente adscripción por parte del Estado de las zonas del dominio público marítimo-terrestre donde se emplace el puerto. Sin necesidad de determinar ahora cómo debe ser la intervención de la Comunidad Autónoma en ese procedimiento, sí cabe afirmar que la ampliación -en la extensión que sea necesaria- no pueda hacerla ésta unilateralmente sin contar con el Estado. En el presente caso, el anexo I, apartado I en el párrafo 2.o («las aguas del Puerto se subdividirán en una Zona I específicamente portuaria, y una Zona II exterior y anexa a la anterior, que se beneficia de la proximidad o del posible uso de algunos servicios que se prestan en el Puerto») define correctamente qué sea la Zona II de sus puertos. Sin embargo, en el último párrafo, al delimitar como tal «el resto del litoral de la Comunidad Autónoma que no constituya Zona II de los puertos de interés general del Estado», realiza una ampliación unilateral a costa de las aguas que integran el dominio público estatal. Por otra parte no debe pasarse por alto la circunstancia de que la Zona II no se fija geográficamente para cada uno de los puertos de la Comunidad sino que se extiende indiscriminadamente al resto de las aguas que bañan el litoral de la Comunidad Autónoma. En consecuencia, es contraria al orden constitucional de competencias, por lo que procede declararlo así [F.J. 4].

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Extracto

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Sentencia nº 80/1998 de Tribunal Constitucional, Pleno, 2 de Abril de 1998

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Alvaro Rodríguez Bereijo, Presidente; don José Gabaldón López, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal y Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón, don Carles Viver Pi-Sunyer, don Enrique Ruiz Vadillo, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Tomás S Vives Antón y don Pablo García Manzano, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

     En los conflictos positivos de competencia acumulados núms. 686/86, 205/87 y 1.516/87, planteados el primero y el tercero por la Xunta de Galicia contra sendas Ordenes del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo por las que se establecen nuevos límites del puerto de Marín (Orden de 11 de diciembre de 1985) y del puerto de Villagarcía de Arosa (Orden de 9 de junio de 1987) y, el segundo, por el Gobierno de la Nación frente al Decreto de la Xunta de Galicia, núm. 290/1986, sobre tarifas a aplicar en los puertos de dicha Comunidad Autónoma. Ha sido Ponente el Magistrado don Rafael de Mendizábal y Allende, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

     1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 21 de junio de 1986, el Jefe de Gabinete de Asuntos Constitucionales y Defensa Jurisdiccional de la Asesoría Jurídica General de la Xunta de Galicia planteó, tras haber sido rechazado el correspondiente requerimiento de incompetencia, conflicto positivo de competencia contra la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo (hoy Ministerio de Fomento), de 11 de diciembre de 1985 («Boletín Oficial del Estado» de 7 de febrero), por la que se establecen nuevos límites a las aguas del puerto de Marín.

     2. La Orden impugnada dispone la alteración de los límites de la Zona II del puerto de Marín y el ejecutivo gallego considera que con ello se le despoja de competencias asumidas por la vía del art. 27.9 E.A.G. y cuyo actual ejercicio deriva de los Reales Decretos de traspasos 3214/1982, de 24 de julio, y 1662/1984, de 1 de agosto. Se afirma que, en virtud de tales normas, la Comunidad Autónoma gallega asumió competencias en materia de puertos e instalaciones portuarias, sujetas o no a régimen de concesión, existentes en su territorio, siempre que no fueran de interés general, así como la titularidad de todos los ingresos que se devenguen por su explotación, la facultad de otorgar concesiones y autorizaciones administrativas y cuantos derechos se puedan derivar del ejercicio de su competencia exclusiva en materia de puertos.

     Los puertos transferidos tienen, de acuerdo con lo dispuesto en la Orden de 23 de diciembre de 1966, una Zona I, constituida por las aguas estrictamente portuarias, y una Zona II, integrada por las aguas del litoral próximo al puerto protegidas de la acción del oleaje y utilizadas para refugio de las embarcaciones y para el desa...

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