Sentencia nº 214/1989 de Tribunal Constitucional, Pleno, 21 de Diciembre de 1989

Abogados Civil

Resumen

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1. Se reitera doctrina anterior del Tribunal, iniciada en la STC 32/1981, según la cual debe ser el legislador estatal, con carácter general y para todo tipo de materias, el que fue unos principios o bases relativos a los aspectos institucionales (organizativos y funcionales) y a las competencias locales, encontrando cobertura a esa encomienda estatal en el concepto mismo de «bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas», por cuanto dicha expresión engloba a las Administraciones Locales.

2. Corresponde al legislador estatal la función de los principios básicos en orden a las competencias que deban reconocerse a las entidades locales, estableciendo y garantizando, a tal fin, «su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses» y fijando al respecto unas directrices para llevar a cabo la asignación de tales competencias, directrices que se concretan en atender, en cada caso, a las características de la actividad pública y a la capacidad de gestión de la entidad local, de acuerdo con los principios de descentralización y máxima proximidad de la gestión administrativa de los ciudadanos.

3. Las leyes básicas deberán decir qué competencias corresponden en una materia compartida a las entidades locales, por ser ello necesario para garantizarles su autonomía (arts. 137 y 140 C.E.). Ello no asegura que la ley básica estatal y sectorial (montes, sanidad, etc.) que tal cosa disponga sea, sin más, constitucional, porque si excede de lo necesario para garantizar la institución de la autonomía local habrá invadido competencias comunitarias y será, por ello, inconstitucional, correspondiendo en último término a este Tribunal Constitucional ponderar, en cada caso, si las competencias de ejecución atribuidas a los entes locales son o no necesarias para asegurar su autonomía.

4. Corresponde en exclusiva a las Comunidades Autónomas determinar y fijar las competencias de las entidades locales que procedan a crear en sus respectivos ámbitos territoriales. Asignación de competencias que, evidentemente, conllevará una reordenación, si bien con el límite de que esa reordenación no podrá afectar al contenido competencial mínimo a estas últimas garantizado como imperativo de la autonomía local que la Constitución les reconoce, garantía institucional que, sin embargo, no alcanza «a las entidades territoriales de ámbito inferior al municipal».

5. El orden de fuentes en un ordenamiento compuesto es el establecido por el bloque de la constitucionalidad, sin que uno de los elementos de esta realidad compuesta, en este caso el legislador estatal, pueda imponer a todos los demás, como única interpretación posible, la que él mismo hace. Es cierto que al usar de sus facultades legislativas sobre las materias de su competencia, tanto el Estado como las Comunidades Autónomas han de operar a partir de un determinado entendimiento del bloque de la constitucionalidad. Tal entendimiento, que puede ser también denominado, si se quiere, interpretación, se produce entonces, sin embargo, en conexión con una materia determinada y podrá ser siempre corregido por este Tribunal a través de las oportunas vías procesales.

6. En lo concerniente a la organización municipal, el orden constitucional de distribución de competencias se funda en el reconocimiento de tres ámbitos normativos correspondientes a la legislación básica del Estado (art. 149. 1.18ª C.E.), la legislación de desarrollo de las Comunidades Autónomas según los respectivos Estatutos y la potestad reglamentaria de los municipios, inherente esta última a la autonomía que la Constitución garantiza en su art. 140.

7. La aprobación de la alteración o cambio del nombre de los municipios es típica competencia de ejecución en materia de régimen local que, con arreglo al marco constitucional de distribución de competencias, los Estatutos de Autonomía de Galicia y de Cataluña atribuyen a sus respectivas Comunidades Autónomas. La previsión contenida en el art. 14.1.º de la L.R.B.R.L., que limita incuestionablemente la plenitud de efectos de las competencias autonómicas, debe estimarse ajustada al sistema de distribución de competencias constitucionalmente establecido, en razón a su carácter de norma básica, por cuanto dicha previsión reconoce a la Administración del Estado una competencia propia que es necesaria dado el ámbito nacional del interés afectado.

8. Conforme a doctrina de este Tribunal (STC 84/1982), hay que reconocer la constitucionalidad de las fórmulas de delegación o transferencia directa de competencias estatales a las Corporaciones Locales, sin que, por ello, esas fórmulas deban necesariamente articularse, siempre y en todo caso, entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

9. Las comarcas no aparecen dotadas de ninguna garantía estatutaria, al no ser sino entes contingentes en función de la decisión que adopte el legislador autonómico, el cual, si bien podrá disponer sobre la constitución y creación de tales entes, deberá hacerlo, en todo caso, con sujeción a las exigencias determinadas por la legislación básica estatal.

10. La creación de comarcas podrá repercutir en las competencias de los municipios agrupados en las mismas, pero tal hecho no puede en ningún caso desembocar en una abolición, por desapoderamiento total, de la autonomía municipal constitucionalmente garantizada.

11. Las alteraciones de términos municipales, así como la supresión de municipios, entran de lleno en el ámbito de disponibilidad de los legisladores autonómicos, sin perjuicio de que el Estado, con cobertura en los arts. 137 y 140, en relación con el 149.1.18.ª. C.E, retenga al respecto ciertas competencias. El art. 42.4.º de la L.R.B.R.L. marca un límite infranqueable a la redistribución de competencias que, como consecuencia de la creación de comarcas, puedan llevar a cabo las Comunidades Autónomas. Esa limitación no es injustificada, ni carente de legitimidad, sino manifestación del contenido mínimo que a la institución municipal corresponde en todo caso, y ello como exigencia de la garantía de su autonomía.

12. En los conflictos de atribuciones entre órganos de una misma Entidad local es el propio interés de la Entidad lo que está en juego, y, por tanto, lo que obliga a reconocerle la competencia para poner término al mismo.

13. El carácter bifronte del régimen local posibilita fórmulas cooperativas, en cuanto que las Entidades locales forman también parte de la organización territorial del Estado y éste puede mantener legítimamente relaciones directas con aquéllas, sin que, en todo caso, sea imprescindible la mediación de las correspondientes Comunidades Autónomas.

14. La diferencia existente entre las técnicas de cooperación y las de coordinación encuentra una adecuada expresión en la L.R.B.R.L. Si bien tanto unas como otras técnicas se orientan a flexibilizar y prevenir disfunciones derivadas del propio sistema de distribución de competencias, lo cierto es que las consecuencias y efectos dimanantes de unas y otras no son equiparables. La voluntariedad en el caso de la cooperación frente a la imposición en la coordinación es, por sí mismo, un elemento diferenciador de primer orden, lo que explica y justifica que, desde la perspectiva competencial distintas hayan de ser las posibilidades de poner en práctica unas y otras fórmulas.

15. De acuerdo con la doctrina de la STC 25/1983, hay que reconocer como válida y ajustada plenamente a la Constitución la decisión del legislador estatal que ha fijado como básicas -y, por tanto, necesarias en todas las Corporaciones locales- determinadas funciones que, por su propia naturaleza quedan reservadas a determinados funcionarios con un específico grado de formación.

16. Corresponde al Estado establecer las reglas ordenadoras de las delegaciones de competencias locales a favor de otras Entidades o de las propias Comunidades Autónomas, por ser un aspecto básico del régimen jurídico de las Administraciones locales, sin que por ello se lesione competencia alguna de la Comunidad de que se trate.

17. El hecho de que al Estado se le haya atribuido la competencia exclusiva para fijar las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, en nada le imposibilita para poder establecer un marco normativo general regulador del «régimen local», ya que el Derecho estatal es, en todo caso, supletorio del Derecho de las Comunidades Autónomas.

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Extracto

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Sentencia nº 214/1989 de Tribunal Constitucional, Pleno, 21 de Diciembre de 1989

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Tomás y Valiente, Presidente; don Francisco Rubio Llorente, don Antonio Truyol Serra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, don Jesús Leguina Villa, don Luis López Guerra, don José Luis de los Mozos y de los Mozos, don Alvaro Rodríguez Bereijo y don Vicente Gimeno Sendra, Magistrados, ha pronunciado,

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

     En los recursos de inconstitucionalidad, acumulados, núms. 610/1985, interpuesto por el Parlamento de Galicia, representado por su Presidente; 613/1985, interpuesto por la Junta de Galicia, representada por el Abogado don Angel F. . M. y C. Q.; 617/1985, interpuesto por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, representado por los Abogados don Ramón M. L. R., don Manuel M. V. M. y don Albert R. S., y el 619/1985, interpuesto por el Parlamento de Cataluña, representado por su Presidente; todos ellos contra determinados preceptos de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local. Ha sido parte el Abogado del Estado en representación del Gobierno. Ha sido Ponente el Magistrado don José L. . M. y de los Mozos, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

     1. Mediante escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el dia 2 de julio de 1985, el Excmo. Sr. don Antonio R. P., Presidente del Parlamento de Galicia, al amparo del art. 31 de la LOTC interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los siguientes arts. de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local: 13, apartado 3.º; 20.2 y 32.2, por conexión con el art. 5 A); 28, en conexión con la Disposición transitoria segunda, apartado 2.º; 42, apartados 2.º y 4.º; 58, apartado 1.º, párrafo 2.º; 99, apartado 1.º, y 117, apartados 2.º y 3.º. en la expresión «a sus reuniones podrán asistir representantes de las Comunidades Autónomas».

     2. Tras afirmar que los referidos artículos afectan al ámbito propio de la autonomía de la Comunidad en cuanto que la limitan en los contenidos materiales que le han sido atribuidos en los arts. 2.2.º, 27.2.º y 40 (sobre organización territorial de Galicia, alteración de términos municipales y reconocimiento de las comarcas y parroquias rurales); 27.2 (sobre funciones relativas al Régimen Local); 28.1 (sobre régimen jurídico de la Administración Pública de Galicia y régimen estatutario de sus funcionarios), y 49.1 (sobre tutela financiera); todos de su Estatuto de Autonomía (en adelante E.A.G ) la demanda se sustenta en las siguientes consideraciones juridícas:

     A) Con carácter general, dada su distinta incidencia cualitativa en el contenido y alcance de los artículos que se impugnan se señala que la Comunidad Autónoma de Galicia (en adelante C.A.G.), en materia de régimen local, asume un conjunto de competencias de contenido y alcance distintos que, por lo que respecta a la materia de comarcas, parroquias y alteraciones municipales es una «competencia con el contenido pleno previsto en el art. 37 del Estatuto de Autonomía y en los límites generales establecidos a nivel Constitucional». Entre la Constitución y el E.A.G. no hay, pues, en esta materia, mediación alguna de potestad legislativa de delimitación de competencias, reforzándose este criterio a la luz del título competencial específico consignado en los arts. 2.2.º y 40 del Estatuto.

     Por el contrario, la competencia exclusiva que se predica del régimen local ha de ajustarse en su contenido a las bases previstas en el art. 149.1.18 de la Constitución, que, en su aspecto positivo, como objetivos y fines comunes, afectan a todo el Estado, mientras que, en su aspecto negativo, constituyen el límite dentro del cual tienen que moverse los órganos de las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias.

     De otra parte, desde la consideración del carácter bifronte del régimen local, ya que esta materia queda enmarcada dentro de un doble contenido en los arts. 137 y 149.1.18.ª de la Constitución, se puntualiza que todo aquello que excede del contenido normal de la autonomía local (art. 137 de la Constitución) corresponde como competencia exclusiva a la C.A.G., razón por la cual se impugnan los arts 20 2.º y 32 2 º, en conexión con el art. 5 A) y 28, así como la Disposición transitoria segunda apartado 2.º en cuanto que asignan a las entidades locales competencias normativas o de simple ejecución en detrimento de la Comunidad Autónoma y con invasión de sus títulos competenciales a nivel estatutario, especialmente de su función ejecutiva reconocida en el art. 37. Y en cuanto al art. 149.1.18.ª, teniendo en cuenta el concepto de normativa básica tal como ha sido...

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