Sentencia nº 164/1994 de Tribunal Constitucional, Pleno, 26 de Mayo de 1994

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Ponente:Don José Gabaldón López
Fecha de Resolución:26 de Mayo de 1994
Número de Recurso:Conflictos Positivos de competencia nº 1.156/1985, 682/1988, 754/1988 y 1.227/1988 (acumulados)
Emisor:Tribunal Constitucional - Pleno
RESUMEN

1. No cabe erigir en elemento determinante, a efectos de competencia, las diferencias de técnicas que entre la Lotería Nacional o moderna y la Lotería Primitiva o de Números puedan existir, puesto que ambas han sido desarrolladas en el tiempo dentro de la institución que, desde su introducción en España, ha venido explotándose por la Hacienda bajo la misma denominación de Lotería, la... (ver resumen completo)

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El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Presidente, don Luis López Guerra, Vicepresidente, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don José Vicente Gimeno Sendra, don José Gabaldón López, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón y don Carles Viver Pi-Sunyer, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

     En los conflictos positivos de competencia acumulados núms. 1.156/85, 682, 754 y 1.227/88, promovidos, los dos primeros, por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, representado por los Letrados don Ramón G. i Turbany y doña Mercedes C. i Martínez, y, los otros dos, por el Gobierno Valenciano o «Consell», representado por el Letrado don Fernando Raya Medina, y por el Gobierno de Canarias, representado por el Letrado don Javier Varona Gómez-Acebo, en relación con el Real Decreto 1.360/1985, de 1 de agosto, por el que se autoriza la explotación de la Lotería Primitiva o Lotería de Números; la Resolución de 20 de enero de 1988, de la Dirección General del Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado, por la que se amplían las normas sobre el concurso de pronósticos de la Lotería Primitiva; y los sorteos de la Lotería Primitiva en la denominada modalidad de abono a cuatro concursos -Bonoloto-, celebrados los días 4 al 7 de abril de 1988 al amparo de la citada Resolución de 20 de enero de 1988. Ha comparecido el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, y ha sido Magistrado Ponente don José G. L. quien expresa el parecer del Tribunal.

Antecedentes

     1. El día 13 de diciembre de 1985 tuvo entrada en el Registro del Tribunal Constitucional un escrito de don Ramón G. i Turbany, registrado con el núm. 1.156/85, por el que se plantea, en nombre y representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña y frente al Gobierno de la Nación, un conflicto positivo de competencia contra el Real Decreto 1.360/1985, de 1 de agosto, por el que se autoriza la explotación de la Lotería Primitiva o Lotería de Números.

     Los términos del conflicto y su fundamentación jurídica, a tenor del escrito de planteamiento, son los siguientes:

     a) Comienza el Abogado de la Generalidad refiriéndose al sistema constitucional de distribución de competencias en materia de juego y apuestas, para afirmar que la asunción de competencias en dicha materia -a la que indudablemente va ligada la denominada Lotería Primitiva- está prevista en todos los Estatutos de Autonomía, con excepción del de la Comunidad Autónoma de Madrid, y, en concreto, aquella competencia reviste carácter de exclusiva para Cataluña (art. 9.32 E.A.C.), lo que implica necesariamente el correlativo desapoderamiento del Estado, que al carecer de un título específico que le reconozca competencia en la materia deberá abstenerse de actuar en los casos en los que las Comunidades Autónomas la hayan asumido como exclusiva, o limitarse a aquellos extremos que las Comunidades Autónomas no hayan recabado para sí o hayan sido expresamente excluidos por los Estatutos de Autonomía, como ocurre con las Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas.

     La mera circunstancia de que una actividad se extienda a todo el territorio del Estado no es suficiente para legitimar la intervención de éste y mucho menos cuando, como sucede en materia de juego y apuestas, carece de título para ello, pues en los supuestos en los que opera el criterio de la territorialidad como delimitador de competencias estatales y comunitarias, la titularidad estatal viene determinada no por el elemento territorial, sino por el elemento teolológico o finalista, esto es, el interés supracomunitario que determinadas materias comportan. Es este interés el determinante de la competencia y no la extensión o ámbito de una actividad lo que configura aquel interés, ya que entonces, por la vía de añadir el calificativo «nacional» a actividades encomendadas a la competencia de las Comunidades Autónomas, se produciría una vaciamiento absoluto del marco competencial autonómico. Resulta así que en materia de juego y apuestas no existe un interés supracomunitario que justifique la competencia estatal, como es prueba evidente de ello que el constituyente no incluyó esta materia entre las reservadas al Estado, bien con carácter absoluto, bien como límite espacial de las competencias autonómicas, y, más aún, que el estatuyente al atribuir las competencias sobre juego y apuestas a las Comunidades Autónomas únicamente excepcionó las denominadas Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas. Sentado esto, considera el Abogado de la Generalidad que el Estado carece de título competencial para establecer una Lotería de ámbito nacional como la que autoriza a explotar el Real Decreto impugnado, no pudiendo fundamentarse la hipotética competencia estatal en la limitación territorial de la competencia autonómica, puesto que entonces ésta quedaría reducida a un mero título carente de todo significado, máxime cuando la explotación de una Lotería de ámbito nacional, como la que se autoriza por la norma en conflicto, supone un grave menoscabo de las que tengan limitado su ámbito territorial al de una Comunidad Autónoma, que necesariamente afecta a la competencia de la respectiva Comunidad Autónoma. No obstante, el desapoderamiento competencial del Estado en materia de juego y apuestas, con la salvedad de la Lotería Nacional en la modalidad regulada por la Instrucción General de Loterías de 1956 y de las Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas, no está reñido con la posibilidad de que se celebren y organicen loterías cuyo ámbito se extienda a todo el territorio del Estado a través de la intervención o participación cooperadora, cauce por el que, evidentemente, no discurren los planteamientos del Decreto impugnado.

     b) El establecimiento por el Estado de la Lotería Primitiva o de Números tampoco se puede amparar en el título relativo a la Hacienda General del art. 149.1.14 C.E. , pues aquélla no constituye una manifestación o modalidad específica de la Lotería Nacional o Moderna. Si bien ésta, en cuanto instrumento de naturaleza fiscal, goza de un régimen jurídico que no puede segregarse del que es propio de la Hacienda Pública del Estado (Instrucción General de Loterías de 23 de marzo de 1956 y art. 29.1 de la Ley 11/1977, de 4 de enero, General Presupuestaria), no es un título genérico que pueda comprender diversas manifestaciones o modalidades, sino un título único y específico que debe entenderse referido a la modalidad de Lotería regulada por la Instrucción de 1956, y la Lotería Primitiva o de Números no goza de las peculiaridades que caracterizan y diferencian -en lo jurídico- a la Lotería Nacional del resto de juegos, rifas, apuestas y loterías. Así, la Lotería Primitiva o de Números, conforme a la regulación contenida en el Real Decreto 1.360/1985, no se define, a diferencia de la Lotería Nacional o Moderna, como un recurso ordinario del presupuesto de gastos del Estado, lo que impide su vinculación a la competencia relativa a la Hacienda General del Estado del art. 149.1.14 C.E. Y es que, aunque así se definiera, en base a la participación del Tesoro Público prevista en el art. 2 b) del Real Decreto impugnado, también se vulneraría el orden de competencias que resulta de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía, pues el art. 29.1 de la Ley General Presupuestaria al referirse a la Lotería Nacional en modo alguno puede habilitar al Estado para procurarse recursos laminando competencias asumidas por las Comunidades Autónomas, ya que la referencia del citado precepto legal a la Lotería Nacional no puede entenderse hecha a otra modalidad de Lotería que la regulada en la Instrucción de 1956.

     Además, los diferentes aspectos técnicos de la Lotería Nacional y de la Lotería Primitiva o de Números evidencia que se tratan de dos realidades absolutamente distintas y que únicamente tienen en común el equívoco título de Lotería. Mientras que la Lotería Nacional o Moderna consiste en sorteos, la Lotería Primitiva consiste «en jugar a acertar, dentro de una tabla de números correlativos, un determinado número de ellos para optar, previo el oportuno sorteo público, a los premios que correspondan». En la Lotería Nacional los jugadores no juegan entre sí y la cuantía de los premios no depende de la venta efectiva de los números que intervienen en el sorteo, en tanto que en la Lotería Primitiva, contrariamente, existen apuestas, los jugadores entran en competencia mutua y la recaudación obtenida se destina en un 55 por 100 a premios. Finalmente, la Lotería Nacional o Moderna es un juego en el que el Estado se somete al azar y se arriesga a perder, mientras que en la Lotería Primitiva el organismo que organiza, controla, dirige y explota la Lotería no se somete al azar, ya que sus fondos, de los que un porcentaje determinado se destina a premios, se nutren exclusivamente de las aportaciones de los apostantes. En definitiva, estas consideraciones, limitadas a los aspectos técnicos de la Lotería Nacional y de la Lotería Primitiva o de Números, evidencian que desde la perspectiva del juego la Lotería Primitiva se configura jurídicamente como una apuesta mutua, pese a su equívoca denominación de Lotería, y, por tanto, propia de la competencia exclusiva que consagra el art. 9.32 E.A.C., que no reconoce otra excepción que las Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas, concepto en el que aquélla tampoco puede ampararse por no realizarse sobre los resultados de las competiciones de fútbol y por carecer de finalidad benéfica.

     Por...

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