Sentencia nº 31/2010 de Tribunal Constitucional, Pleno, 28 de Junio de 2010

Ponente:Magistrado don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez
Fecha de Resolución:28 de Junio de 2010
Número de Recurso:8045-2006
Emisor:Tribunal Constitucional - Pleno
RESUMEN

Recurso de inconstitucionalidad 8045-2006. Interpuesto por noventa y nueve Diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso en relación con diversos preceptos de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Función y contenido constitucional del Estatuto de Autonomía: Estatuto de Autonomía y sistema de fuentes; bloque de constitucionalidad, valor interpretativo del Estatuto de Autonomía; fundamento de la autonomía; derechos fundamentales y derechos estatutarios; sistema institucional autonómico, organización territorial y gobierno local; Poder Judicial; delimitación del contenido funcional y material de las competencias; relaciones de la Generalitat de Cataluña con el Estado y la Unión Europea; acción exterior; financiación autonómica y local; reforma del Estatuto de Autonomía. Eficacia jurídica del preámbulo; nulidad parcial e interpretación de preceptos legales. Votos particulares.

 
CONTENIDO

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por doña María Emilia Casas Baamonde, Presidenta, don Guillermo Jiménez Sánchez, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Javier Delgado Barrio, doña Elisa Pérez Vera, don Eugeni Gay Montalvo, don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, don Ramón Rodríguez Arribas, don Pascual Sala Sánchez y don Manuel Aragón Reyes, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

S E N T E N C I A

En el recurso de inconstitucionalidad núm. 8045-2006, interpuesto por noventa y nueve Diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso contra diversos preceptos de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Han sido parte el Abogado del Estado, el Parlamento de Cataluña y el Gobierno de la Generalitat de Cataluña. Ha sido Ponente la Presidenta doña María Emilia Casas Baamonde, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

  1. Con fecha 31 de julio de 2006, don Federico Trillo-Figueroa y Martínez-Conde, Diputado del Congreso y Comisionado por noventa y ocho Diputados del Grupo Parlamentario Popular, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra diversos preceptos de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña.

  2. Por providencia de 27 de septiembre de 2006 la Sección Cuarta acordó admitir a trámite el recurso y dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular alegaciones. Asimismo se acordó dar traslado al Gobierno y al Parlamento de Cataluña, por conducto de sus Presidentes, con el mismo objeto, y publicar la incoación del procedimiento en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña”, lo que se verificó, respectivamente, en los núms. 241, de 9 de octubre de 2006, y 4746, de 24 de octubre. Para su constancia en autos, el Magistrado don Eugeni Gay Montalvo hizo constar su oposición a la admisión a trámite del recurso en la forma en que se había efectuado.

    De otro lado, la Sección acordó conceder un plazo de diez días para que los Diputados que, según escrito fechado el 31 de julio de 2006, manifestaban su voluntad de adherirse al recurso, aportasen, si deseaban tener la consideración de recurrentes, poder notarial y acreditaran que tal voluntad se formulaba con respecto a la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, aprobatoria del Estatuto de Autonomía de Cataluña, toda vez que en la documentación aportada figuraba como norma recurrida la propuesta de reforma del citado Estatuto.

  3. Mediante providencia de 4 de octubre de 2006 la Sección Cuarta acordó tener por personado al Abogado del Estado y, según interesaba, prorrogarle en ocho días el plazo concedido en el proveído anterior.

  4. Por escrito registrado el 6 de octubre de 2006, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó al Tribunal que, aun cuando la Cámara no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones, ponía a su disposición las actuaciones que pudiera precisar.

    Mediante escrito registrado en el Tribunal el 11 de octubre de 2006, el Presidente del Senado comunicó que la Cámara no se personaría en el procedimiento y ofrecía su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.

    Por providencia de 13 de octubre de 2006 la Sección Cuarta acordó tener por personados al Parlamento y al Gobierno de la Generalitat de Cataluña y, según interesaban, prorrogarles en ocho días el plazo concedido en la providencia de 27 de septiembre de 2006.

  5. El escrito de alegaciones del Abogado del Estado se registró en el Tribunal el 2 de noviembre de 2006. Por su parte, las alegaciones del Gobierno de la Generalitat de Cataluña se registraron el 10 de noviembre de 2006, en tanto que las del Parlamento de Cataluña lo fueron el día 13 siguiente.

  6. Con la misma fecha de la demanda, 31 de julio de 2006, el Comisionado de los Diputados recurrentes, presentó un escrito promoviendo la recusación del Magistrado de este Tribunal don Pablo Pérez Tremps, por estimar que estaba incurso en las causas de recusación 6, 10, 13 y 16 del art. 219 LOPJ, en relación con el art. 80 LOTC.

    Mediante providencia de 7 de noviembre de 2006 el Pleno acordó abrir la correspondiente pieza separada de recusación, nombrar Instructor del incidente al Magistrado don Javier Delgado Barrio, y Ponente del mismo al Magistrado don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, suspendiendo, de conformidad con el art. 225.4 LOPJ, el curso de las actuaciones principales.

    El 5 de febrero de 2007 el Pleno dictó Auto núm. 26/2007 acordando estimar la recusación formulada, por apreciar la concurrencia de la causa 13 del art. 219 LOPJ. Formularon Votos particulares concurrentes los Magistrados Sr. Conde Martín de Hijas y Sr. Rodríguez-Zapata Pérez y Votos particulares discrepantes la Sra. Presidenta y los Magistrados Sra. Pérez Vera, Sr. Gay Montalvo, Sr. Sala Sánchez y Sr. Aragón Reyes.

    Por providencia de 14 de febrero de 2007 el Pleno acordó unir a las actuaciones testimonio del ATC 26/2007 y levantar la suspensión del procedimiento previamente acordada.

    Por medio de escrito presentado el 21 de febrero de 2007, el Director del Gabinete jurídico de la Generalitat de Cataluña, en representación y defensa del Gobierno de la Generalitat, interpuso recurso de súplica contra el referido Auto. Por Auto núm. 192/2007, de 21 de marzo, se declaró inadmisible dicho recurso de súplica. Formularon Voto particular concurrente la Presidenta doña María Emilia Casas Baamonde y los Magistrados doña Elisa Pérez Vera, don Eugeni Gay Montalvo, don Pascual Sala Sánchez, don Manuel Aragón Reyes y don Roberto García-Calvo y Montiel.

  7. En sendos escritos registrados los días 11 y 13 de octubre de 2006, el Gobierno de la Generalitat de Cataluña y el Parlamento de Cataluña, respectivamente, promovieron la recusación del Magistrado don Roberto García-Calvo y Montiel, por hallarse incurso en las causas 10, 11 y, subsidiariamente, 16 del art. 219 LOPJ.

    Por Auto núm. 394/2006, de 7 de noviembre de 2006, el Pleno acordó inadmitir la recusación del Magistrado don Roberto García-Calvo y Montiel. Formuló Voto particular concurrente la Magistrada doña Elisa Pérez Vera.

  8. Por escrito presentado en el Registro General el 2 de noviembre de 2006, don Federico Trillo-Figueroa Martínez-Conde, en su condición de Abogado y Comisionado por cincuenta y un diputados del Grupo Parlamentario Popular, propuso la recusación de la Magistrada y Presidenta del Tribunal Constitucional doña María Emilia Casas Baamonde, por considerar la concurrencia de la causa prevista en el art. 219.14 LOPJ, en relación con la segunda del mismo precepto legal. Se nombró Ponente para resolver sobre dicha recusación al Magistrado don Eugeni Gay Montalvo.

    Por Auto núm. 383/2006, de 2 de noviembre de 2006, el Pleno del Tribunal acordó inadmitir la recusación de la Magistrada y Presidenta del Tribunal Constitucional doña María Emilia Casas Baamonde. Formuló Voto particular concurrente el Magistrado don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez.

  9. El día 2 de marzo de 2007 tuvo entrada el escrito presentado por el Abogado de la Generalitat de Cataluña, instando la recusación del Magistrado don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, por incurrir en la causa prevista en el art. 219.13 LOPJ.

    Por providencia de 6 de marzo de 2007, el Pleno acordó unir el escrito de recusación a las actuaciones, formar la correspondiente pieza separada de recusación, nombrando Ponente al Magistrado don Pascual Sala Sánchez, y suspender el curso del procedimiento hasta la resolución del incidente.

    Por Auto núm. 177/2007, de 7 de marzo de 2007, el Pleno acordó inadmitir la recusación de don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, y unir a las actuaciones testimonio del mismo Auto, levantando la suspensión del procedimiento.

    El día 15 de marzo de 2007, el Gobierno de la Generalitat de Cataluña presentó recurso de súplica contra el mencionado ATC 177/2007, de 7 de marzo. Tras los trámites oportunos se dictó el Auto núm. 224/2007, de 19 de abril, que acuerda desestimar el recurso de súplica interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña.

  10. El escrito de recurso comienza con la exposición de los criterios seguidos para la ordenación de las alegaciones impugnatorias, que, partiendo del concepto de reserva estatutaria, se centran en el examen de las materias respecto de las cuales los preceptos impugnados incurrirían en una extralimitación de las funciones propias de las normas estatutarias o en la sustitución y usurpación de habilitaciones constitucionales que corresponden al legislador estatal, para detenerse después en la impugnación particularizada de cada uno de los artículos en los que concurrirían tales defectos de inconstitucionalidad. Además de estos dos grandes motivos impugnatorios, en el recurso también se incluyen impugnaciones referidas a planteamientos constitucionales del Estatuto y a concretos preceptos del mismo que han de merecer un análisis específico.

    La exposición de los antecedentes del presente procedimiento se ajustará al esquema de la demanda, que ha sido también el observado por el Abogado del Estado y por el Gobierno y el Parlamento catalanes, agrupándose las alegaciones de las partes alrededor de un apartado de consideraciones generales, al que seguirá el examen particularizado de los distintos preceptos recurridos, ordenado en función del título del Estatuto en el que se integran.

    1. Consideraciones generales

  11. Por lo que hace a las consideraciones de orden general acerca del ámbito constitucionalmente disponible para los Estatutos de Autonomía, los Diputados recurrentes sostienen que la ordenación de la pluralidad de los tipos de ley creados por la Constitución pasa por su articulación a partir del principio de competencia, que atribuye a cada forma legal una función constitucional y un ámbito material propios. En el caso de los Estatutos de Autonomía, el dominio material que les queda reservado viene definido básicamente por el art. 147.2 CE, que establece una reserva de Estatuto. Reserva relativa, en un triple sentido: en primer lugar, la encomienda constitucional es de mínimos, pero no se excluye la inclusión de determinaciones normativas conectadas con ese contenido mínimo; además, la Constitución no impide que la regulación estatutaria sea básica y se abra a otras determinaciones normativas autonómicas de inferior rango; por último, algunas de las funciones normativas esenciales que el art. 147.2 CE atribuye al Estatuto son compartidas con las leyes del Estado, especialmente en materia de competencias, pues es habitual que la Constitución encomiende a las leyes estatales la función de completar la determinación de las competencias autonómicas. Y reserva, por último, referida a una función constitucional propia de los Estatutos de Autonomía que no es intercambiable con las funciones asignadas a otras leyes del Estado.

    A este respecto se alega que por más que los Estatutos de autonomía se aprueben mediante ley orgánica, dada la especificidad de su ámbito material propio (art. 147.2 CE) no pueden cumplir la función reservada a otras leyes orgánicas (por ejemplo, en los arts. 92.3, 107, 116 ó 122 CE), en particular a las del art. 150.2 CE. Tampoco son intercambiables con otras leyes ordinarias del Estado, pues en su cometido de concretar las competencias autonómicas están constitucionalmente subordinados, en ocasiones, a lo que dispongan leyes básicas, leyes marco y planes y programas que el Estado haya de establecer por mandato constitucional directo. Finalmente, los Estatutos tampoco podrían asumir la función propia de normas de inferior rango, dada la rigidez que les caracteriza y la consiguiente petrificación del Ordenamiento que resultaría de la elevación de rango de las regulaciones de contenido reglamentario, sin olvidar la pérdida de garantías de los derechos individuales como consecuencia del régimen de impugnación jurisdiccional de las leyes.

    Por lo que hace a las denominadas materias conexas, sostienen los recurrentes que, más allá de las dificultades que plantea la definición de los límites a las pretensiones expansivas de los Estatutos, es claro que no puede incluirse en ellos nada que desfigure su verdadero sentido institucional; en particular, nada que permita que esas normas infraconstitucionales suplanten la función normativa de la Constitución o las equipare a ella en su aspecto externo, incorporando, por ejemplo, una parte dogmática. Más allá de esta limitación de principio, la jurisprudencia constitucional ha establecido en relación con las leyes orgánicas y de presupuestos una doctrina sobre las materias conexas que puede hacerse perfectamente extensiva a los Estatutos de autonomía y cuyos criterios determinantes se resumen en la idea de que cada uno de estos tipos de ley está reservado a una determinada materia y no admiten otro contenido adicional que no sea el imprescindible para la regulación adecuada y sistemática del contenido material propio.

    Los Diputados recurrentes se detienen seguidamente en el examen de la extralimitación de la reserva estatutaria que es de advertir, a su juicio, en el Estatuto de Autonomía impugnado. Una extralimitación que iría desde la incorporación de normas constitucionales hasta la asunción de regulaciones reglamentarias. En este sentido se alega que, partiendo de que la función constitucional del Estatuto de Autonomía no ha variado, pues no ha mediado la necesaria reforma de la Constitución, la primera objeción que puede hacerse al nuevo Estatuto es la de que su notable extensión (227 artículos, frente a los 57 del aprobado en 1979) resulta, no ya inadecuada, sino constitucionalmente incorrecta. Y lo es, para los actores, en la medida en que, al margen de su criticable técnica legislativa, el nuevo Estatuto olvida su condición de norma subordinada a la Constitución, incluyendo en su articulado la disciplina de materias que no ofrecen conexión alguna con la reserva estatutaria. Entre las extralimitaciones más reseñables se destacan las referidas a las regulaciones de derechos, por un lado, y a las relaciones con el Estado y con las instituciones comunitarias e internacionales, por otro.

    En cuanto a los derechos, los recurrentes destacan que la estructura del título I del Estatuto se separa de la estructura del título homónimo de la Constitución, lo que tiene la mayor trascendencia habida cuenta de que el régimen de garantías establecido en el art. 53 CE se construye a partir de la ordenación de los derechos y libertades llevada a cabo en el título I del texto constitucional. Sistema de protección en el que el Estatuto —desbordando la función constitucional que le es propia— introduce una confusión extraordinaria al mezclar derechos fundamentales con derechos sociales, derechos civiles y políticos con derechos de participación en la actividad administrativa, y al configurar como fundamentales los derechos y deberes lingüísticos; todo ello sin precisar las garantías de cada derecho, que el art. 38 concreta en un recurso ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.

    Más allá de esta crítica general —continúa el escrito de recurso—, el examen de constitucionalidad de los preceptos que integran el título I del Estatuto ha de hacerse a partir de las siguientes consideraciones: En primer lugar, que son nulos todos los preceptos que innovan el contenido de los derechos contemplados en los arts. 14 a 29 CE, pues pesa sobre ellos una reserva de Constitución y la disciplina complementaria de tales derechos sólo compete a la ley orgánica. En segundo término, que los derechos económicos y sociales sí pueden ser desarrollados por las Comunidades Autónomas en la medida en que la

    Constitución permita que éstas asuman las correspondientes competencias sobre la materia a que tales derechos se refieren. En tercer lugar, que esa asunción competencial ha de ser, sin embargo, plena, pues en otro caso el Estatuto deberá atenerse a las leyes estatales que delimiten el contenido básico de aquellos derechos. En cuarto lugar, que la libertad de configuración del legislador autonómico está limitada, aun en los casos de competencia plena, por determinados principios constitucionales, como el principio de igualdad o la unidad de mercado y la libre competencia. Por último, en fin, que el Estatuto sólo puede referirse a los derechos y libertades por conexión o consecuencia con otras prescripciones que estén en su ámbito legítimo de disposición.

    En lo que hace a las relaciones con el Estado y con las instituciones comunitarias e internacionales, alegan los recurrentes, como consideración de orden general, que el art. 147.2 CE no contiene ninguna habilitación que permita incluir en el ámbito de la reserva estatutaria la regulación de las relaciones institucionales de los Gobiernos autonómicos con el Estado y con la Unión Europea, sin que a ello pueda oponerse la objeción de que los Decretos de transferencias de servicios han recogido en ocasiones algunas técnicas de articulación de las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas; primero, porque tales Decretos son normas paccionadas, aprobadas en última instancia por el Estado; segundo, porque las determinaciones de esos Decretos sólo tienen valor interpretativo (por todas, STC 102/1985, de 4 de octubre). La materia en cuestión es, por lo demás, de naturaleza constitucional, no existiendo un solo Estado complejo cuya Constitución haya hecho dejación de su disciplina, que ha de ser uniforme por afectar a la relación estructural del todo con las partes. Por ello son inaceptables, para los actores, todas las prescripciones estatutarias que ordenan las relaciones entre la Generalitat y el Estado con arreglo al principio de bilateralidad; como también lo son aquéllas que imponen la participación de la Generalitat en los procedimientos de los órganos de la administración del Estado.

    Tras estas consideraciones generales acerca de la extralimitación de la reserva estatutaria por vía de la incorporación al Estatuto de normas de naturaleza constitucional o que son de la competencia propia del Estado, el escrito de recurso se ocupa de la extralimitación de aquella reserva consistente en la asunción de materias conexas no complementarias ni indispensables, de la que resultaría la “petrificación” de regulaciones de naturaleza reglamentarias. Aun no existiendo en nuestro sistema una reserva de reglamento, la jurisprudencia no ha dejado de reprochar la petrificación operada con la regulación legislativa que se extiende sobre cuestiones de detalle, más propias de la potestad reglamentaria y más accesibles, por ese cauce de normación, a la reforma que impongan las exigencias de cada momento y, también, al control jurisdiccional efectivo de los contenidos de la regulación económica y de la pertinencia de las intervenciones administrativas programadas. Para los recurrentes, la expansividad del Estatuto sobre el terreno de la materia propiamente reglamentaria sería fiel reflejo de una degradación de la concepción constitucional de los Estatutos de Autonomía.

    Además de incluir la disciplina de materias que ni siquiera por conexión están relacionadas con la reserva estatutaria, el Estatuto recurrido también incorpora, a juicio de los recurrentes, regulaciones que la Constitución atribuye expresa y directamente a normas estatales distintas del Estatuto. Tal sería el caso de las prescripciones que imponen contenidos obligatorios a la legislación estatal o simplemente anticipan su contenido, pretendiendo vincularla. También el de las normas que establecen interpretaciones generales vinculantes para todos los poderes públicos o el de las que asumen la competencia de la competencia. Vulneraciones que pueden agruparse en cuatro grandes bloques.

    En primer lugar, la inclusión de mandatos al legislador, que si son aceptables cuando se dirigen al legislador autonómico —siempre que no restrinjan la libertad de opción política o económica que la Constitución confiere a todos los poderes públicos—, no caben, en absoluto, cuando están dirigidos al estatal. En segundo lugar, la presencia de regulaciones sustitutorias de la legislación estatal a la que la Constitución se remite y que, o bien eliminan, evitan o sustituyen la función delimitadora de competencias que el constituyente ha encomendado, en relación con determinadas materias, a las leyes del Estado, o bien sustituyen, por anticipación o remisión vinculante, la libertad dispositiva del legislador estatal. En cuanto a lo primero, alegan los recurrentes que con la operación normativa denominada de “blindaje” de las competencias autonómicas el Estatuto ha asumido, en sustitución de la legislación básica y de la legislación estatal reguladora de determinadas instituciones del Estado, la tarea de precisar no sólo las competencias autonómicas, sino también las estatales, con los efectos caóticos que de ello puede derivarse para el entero sistema autonómico. En cuanto a lo segundo, los recurrentes citan, entre otros, el caso de los arts. 83 y siguientes y 151 del Estatuto, que acuerdan una división del territorio con exclusión de la provincia.

    El tercero de los bloques se refiere a la incorporación al Estatuto de normas meramente interpretativas, que desconocerían, además, la jurisprudencia constitucional. Este tipo de normas, desautorizadas desde la STC 76/1983, de 5 de agosto, abundarían en el Estatuto, especialmente en la parte relativa a las competencias de la Generalitat, y sería consecuencia de la pretensión de sus redactores de “blindar” tales competencias, para lo que se ha seguido la técnica de pormenorizar el contenido de cada competencia, tanto en su aspecto funcional (precisando los conceptos de competencias exclusivas, compartidas y ejecutivas) como en el material (desglosando hasta el detalle las submaterias o acciones que comprende cada competencia). Por lo demás, la nueva regulación estatutaria se enfrentaría a la jurisprudencia constitucional, lo que sólo cabe si esa doctrina es fruto directo y exclusivo del análisis de normas estatutarias, pero no cuando resulta de la interpretación de la Constitución o de la de ésta en concurrencia con la de los Estatutos o las leyes del Estado, supuesto en el que el legislador estatutario está tan vinculado a la jurisprudencia constitucional como cualquier otro poder público, en los términos que establece el art. 5 LOPJ.

    En cuarto y último lugar, el recurso se refiere a la autoatribución de la competencia de la competencia, un defecto que, para los recurrentes, resume la incidencia constitucional que tienen todas las extralimitaciones estatutarias denunciadas. La atribución de la competencia de la competencia es, por primaria, de naturaleza soberana y radica, por ello, en la Constitución, que dispone sobre las atribuciones de todos los poderes del Estado. El constituyente la ejercita básicamente, con el alcance que razonablemente ha de tener tal operación distributiva en una ley fundamental, y encomienda las concreciones a otros operadores, que, para el caso de las competencias autonómicas, será el legislador estatutario, pero también el legislador del Estado y el Tribunal Constitucional. En la medida, por tanto, en que el Estatuto de Cataluña trata de sustituir las definiciones competenciales que corresponden a las leyes estatales y a los Tribunales, usurpa las funciones de éstos y aspira a detentar en exclusiva el poder de definir las competencias, por más que recurra con frecuencia a las cláusulas “sin perjuicio” o “en los términos que establezcan las leyes” del Estado, que no siempre implican verdaderas remisiones en blanco.

  12. El Abogado del Estado, por su parte, pone de relieve, en primer lugar, que la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña se enmarca en un nuevo ciclo de reformas estatutarias, que se encuentra precedido de dos períodos de construcción o de reforma estatutario-autonómicas tras la Constitución de 1978. El primero nació con ésta, continuó con los Pactos Autonómicos de 1981 y terminó con la aprobación del último Estatuto de Autonomía en 1983 (dejando al margen el caso de las ciudades autónomas). Asentado el modelo autonómico, se abrió un segundo período con los Pactos de 1992, que se caracterizó por una clara profundización del ámbito competencial de muchas Comunidades Autónomas y por la aprobación de múltiples reformas de Estatutos de Autonomía hasta 1999. Ahora asistimos a un tercer período, de reformas estatutarias, caracterizado, entre otros rasgos, por una mayor pretensión de autogobierno autonómico, con la correlativa mejora de la financiación de las Comunidades, y una mayor aproximación de las administraciones públicas y de la administración de justicia a los ciudadanos, y que, previsiblemente, va a afectar a todos los Estatutos autonómicos. Pues bien, la reforma del Estatuto de Cataluña no difiere mucho, a su juicio, de la fase de aprobación inicial (aprobación que se produjo en 1979), pues ya contenía preceptos sobre justicia (arts. 20 a 23) y sobre financiación (arts. 43 y sigs.), sin que existiese aún la Ley Orgánica del Poder Judicial ni la ley prevista en el art. 157.3 CE. Nadie cuestionó entonces la constitucionalidad de tales previsiones, tampoco hoy parece que existan razones para ello.

    Para dar respuesta a las alegaciones del recurso a propósito de la función constitucional, el contenido y la fuerza pasiva de los Estatutos de Autonomía, el Abogado del Estado procede, en primer lugar, a “delimitar negativamente” el concepto constitucional de los Estatutos de Autonomía, señalando las evidentes diferencias existentes entre éstos y las Constituciones de los Estados miembros de una federación. Así, la creación, posición, función y régimen de los Estatutos de Autonomía en el ordenamiento constitucional español no se acerca a la propia de las Constituciones de los Gliedstaaten en las uniones federales clásicas, aunque cabe que se dé a un Estatuto —dentro de ciertos límites constitucionales— una apariencia que recuerde la de las Constituciones de los miembros de una federación. Siempre que tal opción formal se mantenga dentro del terreno de la técnica legislativa, resultará irrelevante, como tal, para el juicio de constitucionalidad, como ha señalado el Tribunal Constitucional en múltiples ocasiones. Lo importante es determinar si el Estatuto se extralimita en su función y contenido constitucional lícitos o, incluso, si viola las competencias constitucionales del Estado, cuestión que, para el Abogado del Estado, no puede ser respondida a priori y en abstracto, sino sólo al examinar detenidamente preceptos concretos del Estatuto que son objeto del recurso.

    El Estado de las Autonomías —continúa el representante del Gobierno de la Nación— es un Estado compuesto con rasgos federales, especialmente en lo relativo a las competencias autonómicas, pero no es un Estado federal en sentido genuino, ya que no reúne algunas de las notas clásicas que lo caracterizan, como la garantía de la coparticipación decisoria en las reformas, ni las Comunidades Autónomas pueden calificarse de “Estados” en el sentido en el que este concepto se aplica a los miembros de la federación, ni pueden considerarse “soberanas”. En esta línea, recuerda el Abogado del Estado que, según la doctrina constitucional, “autonomía no es soberanía” (SSTC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 2; y 100/1984, de 8 de noviembre, FJ 3). Por otro lado, a diferencia de los Estados federales clásicos, las Comunidades Autónomas nacen a partir del reconocimiento del derecho a la autonomía por parte de un constituyente unitario (arts. 2 y 143.1 CE), y el mismo carácter unitario sigue ostentando el titular del poder de reforma (arts. 167 y 168 CE), dado que las Comunidades Autónomas sólo tienen reconocida una facultad de iniciativa (art. 166 CE, en relación con el art. 87.2 CE). De otro lado, mientras existe una relación de primacía entre la Constitución Federal y las de los miembros federados, sin que esto signifique subordinación jerárquica de las segundas, en nuestro Derecho el Estatuto de Autonomía ha de conceptuarse como norma infraconstitucional jerárquicamente subordinada a la única Constitución española, con arreglo a la interpretación que ésta haya recibido del Tribunal Constitucional [así, entre otras, SSTC 18/1982, de 4 de mayo, FJ 1; 76/1983, de 5 de agosto, FJ 4 a); 20/1988, de 18 de febrero, FJ 3; y ATC 85/2006, de 15 de marzo, FFJJ 2 y 7]. Esta subordinación jerárquica se subraya enfáticamente en diversos pasajes del texto constitucional, principalmente en el art. 147 CE, apartados 1 (los Estatutos son “la norma institucional básica” de cada Comunidad Autónoma “dentro de los términos de la presente Constitución”) y 2 d) (las competencias asumidas estatutariamente han de serlo “dentro del marco establecido en la Constitución”). Los evidentes corolarios de la inferioridad jerárquica del Estatuto respecto a la Constitución son, por una parte, que el contenido y la existencia misma del Estatuto quedan disponibles para el poder constituyente constituido o poder de reforma constitucional (arts. 167 y 168 CE), y, por otra, que la constitucionalidad de los Estatutos de Autonomía está sujeta al control de este Tribunal [art. 161.1

    1. CE y art. 27.2 a) LOTC], que deberá declarar inconstitucionales y nulos los preceptos estatutarios que no se ajusten a la Constitución, siempre y cuando se hayan agotado las posibilidades de acomodación a la norma suprema por vía interpretativa (por todas, SSTC 176/1999, de 30 de septiembre, FJ 3; 89/2004, de 25 de mayo, FJ 8; 131/2006, de 27 de abril, FJ 2; y 133/2006, de 27 de abril, FJ 14), teniendo en cuenta, por supuesto, que “el único parámetro para enjuiciar la validez constitucional de una disposición incluida en un Estatuto de Autonomía es la propia Constitución” (STC 99/1986, de 11 de julio, FJ 4).

    En relación con el contenido constitucional posible de los Estatutos, alega el Abogado del Estado que el art. 147.2 CE establece una relación de materias que necesariamente deben incluirse en el Estatuto de Autonomía, como contenido necesario o mínimo (SSTC 99/1986, de 11 de julio, FJ 4; y 89/1984, de 28 de septiembre, FJ 7) determinante de su validez constitucional. Por tanto, bastaría que el Estatuto satisficiera lo dispuesto en el art. 147. 2 CE para que esta “norma institucional mínima” cumpliera la función que la Constitución le encomienda. Pero de ello no se sigue que esté constitucionalmente prohibido que los Estatutos traten otras materias, pues la propia Constitución contiene otras llamadas a los Estatutos que desbordan el contenido de aquel precepto o lo precisan o pormenorizan. Así, los Estatutos son llamados a establecer previsiones sobre la cooficialidad de “las demás lenguas españolas” (art.

    3.2 CE); reconocer banderas y enseñas propias (art. 4.2 CE y STC 94/1985, de 29 de julio, FJ

    6); regular la designación de los llamados Senadores autonómicos (art. 69.5 CE); prever los “supuestos, requisitos y términos en que las Comunidades Autónomas podrán celebrar convenios entre sí para la gestión y prestación de servicios propios de las mismas, así como el carácter y efectos de la correspondiente comunicación a las Cortes Generales” (art. 145.2 CE); decidir la creación de policías autónomas (art. 149.1.29 CE); fijar “los supuestos y las formas de participación de aquéllas [las Comunidades Autónomas] en la organización de las demarcaciones judiciales del territorio” (art. 152.1 CE); establecer “circunscripciones territoriales propias mediante la agrupación de municipios” (art. 152.3 CE) y regular las fórmulas de colaboración y delegación “para la recaudación, la gestión y la liquidación de los recursos tributarios” estatales (art. 156.2 CE). En relación con dos Comunidades, corresponde a los Estatutos, además, fijar el marco para la actualización del régimen foral (disposición adicional primera CE), e, incluso, la disposición adicional cuarta de la Constitución permitía que los Estatutos pudieran disponer el mantenimiento de las existentes Audiencias Territoriales, distribuyendo las competencias entre ellas.

    Ahora bien, a juicio del Abogado del Estado, no es evidente que la Constitución obligue a que los Estatutos limiten su contenido al expuesto y, desde luego, no ha sido ésa la práctica legislativa hasta ahora. Por ello, entiende que el precepto constitucional del que se puede inferir algún criterio sobre el contenido posible o lícito de los Estatutos de Autonomía es el art. 147.1 CE, que los califica de “norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma”, “dentro de los términos de la presente Constitución”. En primer lugar, el Estatuto es norma básica porque es la norma de cabecera de cada ordenamiento autonómico, cuyo desarrollo y ejecución incumben a los poderes públicos territoriales, especialmente al legislador autonómico. Por otra parte, es norma institucional porque su función constitucional es la de ser instrument of government de la Comunidad Autónoma, norma de organización y funcionamiento de “las instituciones autónomas propias” [art. 147.2 c) CE]. Esta función institucional-orgánica, que también se desprende del rótulo del título VIII de la Constitución, se subraya en la STC 179/1989, de 2 de noviembre, FJ 6, mientras que la STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 5, califica a los Estatutos como “el paradigma de los instrumentos jurídicos de autoorganización”. Finalmente, el Estatuto lo es de cada Comunidad Autónoma, lo que significa su proyección territorial (sin perjuicio de los posibles efectos extraterritoriales de las competencias autonómicas), e implica que esta norma no puede contener preceptos que limiten, vinculen, restrinjan o condicionen las competencias de otras Comunidades ni las que el art. 149.1 CE reserva exclusivamente al Estado, que deben ejercerse en un espacio más amplio, afectando a territorios, ciudadanos e intereses ajenos a la Comunidad Autónoma organizada mediante el Estatuto de que se trate.

    El problema de qué puede contenerse lícitamente en un Estatuto de Autonomía queda ligado —según entiende el representante del Gobierno— con su especial rigidez o fuerza pasiva, planteando la tesis de que la garantía de la rigidez estatutaria sólo la otorga la Constitución respecto de las materias del art. 147.2 CE y las demás mencionadas en el propio texto constitucional o aquéllas razonablemente relacionadas con las anteriores. No obstante, ningún precepto del Estatuto desbordaría el contenido natural de un Estatuto de Autonomía, y, aunque este Tribunal apreciara la existencia de dicha extralimitación, la consecuencia jurídica no sería la nulidad del precepto, sino que éste sólo gozaría de la fuerza pasiva propia de la ley orgánica (si se tratara de materias reservadas a ésta) o de la ley ordinaria (en los demás supuestos). En todo caso, la privación de la rigidez específica a un precepto estatutario sólo podría realizarse a través de un pronunciamiento del propio Estatuto o de una Sentencia constitucional, criterio que viene apoyado por lo establecido en la disposición adicional séptima del Estatuto recurrido, tributaria de la disposición adicional sexta , apartado 2, del Estatuto de 1979 (STC 181/1988, de 13 de octubre, FJ 10).

    A continuación, el Abogado del Estado invoca como respaldo de su tesis la doctrina constitucional, con cita de la STC 5/1981, de 13 de febrero, FJ 21, en la que se formularían tres afirmaciones capitales sobre la inclusión en una ley orgánica de materias conexas ajenas a las que le están reservadas: a) la regulación de las materias conexas, lege silente, queda revestida de la fuerza pasiva de las leyes orgánicas y para su modificación o derogación ha de aplicarse el art. 81.2 CE; b) la propia ley orgánica puede excluir la aplicabilidad del citado precepto respecto de las materias conexas, de forma que pueda modificarse o derogarse por ley ordinaria; y, c) cabe que el Tribunal Constitucional, en Sentencia, prive de la fuerza pasiva propia de la ley orgánica a la materias ajenas a su reserva incluidas en su regulación. Más específicamente, en cuanto al contenido constitucionalmente lícito de los Estatutos, se cita, como pronunciamiento más interesante, la STC 225/1998, de 25 de noviembre, FJ 2 B, en la que se contiene un obiter dictum que, no obstante, permite afirmar que el Tribunal aceptó que el Estatuto regule materias ajenas a aquellas que le reserva la Constitución estrictamente, y que, en principio, la rigidez estatutaria cubre las materias ajenas a la reserva, sin perjuicio de que el propio Estatuto pueda privarles de tal rigidez o pueda hacerlo el Tribunal Constitucional. De este modo, acaso se superarían las dificultades que, en relación con la “no intercambiabilidad” del Estatuto con otras leyes orgánicas u ordinarias, expone el recurso, y se evitaría la declaración de nulidad por inconstitucionalidad, buscando una interpretación de los Estatutos conforme a la Constitución para dar coherencia al bloque de la constitucionalidad en este terreno, de acuerdo con lo que se decía en la STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 5.

    También niega el Abogado del Estado solidez constitucional al argumento del recurso según el cual el Estatuto no puede incorporar regulaciones de contenido reglamentario que, por su naturaleza, deben estar sometidas a una variación continua, pues, aparte de que este Tribunal no es juez de la mayor o menor “prestancia técnica” del Estatuto, la inexistencia de reserva reglamentaria en nuestro Derecho, reconocida por la parte contraria, y la libertad del legislador a la hora de elegir el grado de densidad normativa con la que pretende regular una cuestión demostrarían que el reproche de reglamentismo no permite, por sí mismo, fundar una declaración de inconstitucionalidad y nulidad.

    Por último, y en cuanto a la tesis de los recurrentes de que el Estatuto impugnado sustituye de manera constitucionalmente ilegítima “habilitaciones constitucionales establecidas a favor de otras normas”, señala el representante del Gobierno del Estado que la tipología de categorías enunciada en el recurso no es propia de un escrito procesal y que no tiene sentido debatirlas en abstracto, sino esperar al análisis de los preceptos concretos para decidir entonces si, en efecto, el Estatuto efectúa alguna operación sobre fuentes estatales en sentido estricto que deba considerarse inconstitucional. En cambio, sí se responde al reproche de que el Estatuto se autoatribuye la competencia de la competencia, oponiendo que el recurso no cita un precepto concreto en el que se pueda verificar la existencia de esa inconstitucional actuación, incumpliendo la carga de alegar que le compete, de acuerdo con una reiterada doctrina constitucional (por todas, STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 2). La afirmación del recurso se considera gratuita, sosteniendo que nos hallamos ante una simple reforma estatutaria que, como tal, carece de “virtualidad modificativa de la Constitución, que en todo caso subsistiría incólume”, pues “el principio de jerarquía normativa impide que la Ley Orgánica en que se plasma un Estatuto de Autonomía pueda derogar o modificar la Constitución” (ATC 85/2006, de 15 de marzo, FFJJ 2 y 7). En todo caso, se trataría de un acto de soberanía incompatible con el art. 1.2 CE, que no existe, como lo demostrarían la referencias a la Constitución en diversos preceptos del Estatuto, siendo significativas las de los arts. 1 y 2.4. La competencia de la competencia es atributo del constituyente y la mejor demostración de que el Estatuto no se la autoatribuye estribaría en que el poder de reforma constitucional podría acometer una revisión total de la Constitución que supusiera la abrogación del sistema de autonomías territoriales y, en consecuencia, la de los Estatutos en que se concreta.

  13. Para la representación del Gobierno de la Generalitat de Cataluña el planteamiento general de los recurrentes parte de un error de concepto, puesto que la Constitución no ha definido el contenido de los Estatutos de Autonomía mediante una enumeración cerrada de materias, sino que sólo ha precisado un contenido mínimo necesario, enunciando además otros posibles y abriendo a la disponibilidad del legislador estatuyente un amplio espacio de regulación en el que fijar sus opciones normativas al servicio de la función que la norma fundamental encomienda a los Estatutos de Autonomía, cual es la de ser la norma institucional básica de la Comunidad Autónoma.

    Para el Ejecutivo catalán, la Constitución presenta una doble apertura: hacia el exterior, que toma en cuenta los fenómenos derivados de la globalización, del Derecho internacional y de los tratados internacionales (art. 93 CE), y a la evolución de su estructura territorial interna (título VIII). El texto constitucional no define de forma completa y acabada la estructura territorial del Estado como un orden cerrado, sino que opta por fijar unas condiciones y procedimientos de acceso a la autonomía, definiendo un amplio marco abierto a la instrumentalización de las Comunidades Autónomas conforme a una gran variedad de opciones legislativas. Una de ellas es la que se plasma en la Ley Orgánica 6/2006, en parte distinta de la reflejada en el anterior Estatuto, de 1979, pero no por ello menos legítima y acorde con la Constitución.

    La demanda no podría ocultar una preconcepción manifiestamente contraria a este planteamiento, que ya se expresó a lo largo de los debates parlamentarios de elaboración del nuevo Estatuto y que ignora el hecho de que en la STC 76/1983, de 5 de agosto, se ha declarado que las Comunidades Autónomas pueden ser desiguales en lo que respecta “a la determinación concreta del contenido autonómico, es decir, de su Estatuto”, haciendo hincapié en que “el régimen autonómico se caracteriza por un equilibrio entre la homogeneidad y diversidad del status jurídico público de las entidades territoriales que lo integran” [FJ 2.a)]. Haciendo caso omiso de esta doctrina, la demanda se prolongaría en vanos esfuerzos argumentales para intentar demostrar que el Estatuto ha incorporado la regulación de algunas materias que exceden de su objeto característico.

    La demanda pretendería descalificar al nuevo Estatuto diciendo que aspira a ser Constitución. Sin embargo, el Estatuto no pretende situarse al mismo nivel que la Constitución Española, como bien se aprecia en su art. 1, donde se constituye el autogobierno de Cataluña como Comunidad Autónoma de acuerdo con la Constitución. Y nadie podría atribuir aspiraciones constituyentes a un Estatuto que para su tramitación y aprobación ha seguido escrupulosamente el procedimiento previsto en el Ordenamiento jurídico para la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, y que ahora se somete a la jurisdicción de este Alto Tribunal.

    El Estatuto de Autonomía de Cataluña —continúa el escrito de alegaciones— es una norma subordinada a la Constitución Española y desde esa posición integra el bloque de constitucionalidad, si bien es cierto que en este caso emerge de una concepción amplia de la definición de los Estatutos como “norma institucional básica” (art. 147.1 CE). Amplitud que se habría traducido en que, además de constituir a la Comunidad Autónoma, se ha incorporado la regulación de todos aquellos elementos estructurales que sirven a esta función estatutaria respecto de la Comunidad (identificación de las instituciones de autogobierno, asunción de competencias, relaciones con los ciudadanos mediante la enunciación de los derechos y deberes, y algunos aspectos del encaje de la Comunidad en el Estado).

    Los Estatutos de Autonomía, más allá de los concretos contenidos referidos en el art. 147.2 CE, pueden, a juicio del Gobierno de la Generalitat, incorporar otros vinculados con su objetivo propio. Resultaría, por tanto, errónea su equiparación con otros textos legales, como las leyes orgánicas y las de presupuestos, apuntada por los recurrentes, cuyo contenido está previa y restrictivamente limitado. Y, por ello mismo, no sería de recibo el intento de trasladar a los Estatutos la doctrina constitucional elaborada en torno al contenido propio y las materias conexas de las leyes de presupuestos o con respecto al alcance de las leyes orgánicas.

    El Ejecutivo coincide con los recurrentes en que los Estatutos no pueden sustituir a otras leyes orgánicas ni invadir las reservas materiales que la Constitución ha expresado con carácter absoluto a favor de algunas de ellas. Pero discrepa frontalmente en la imputación que de estos defectos se hace al Estatuto impugnado. En realidad, desde su función de norma institucional básica de la Comunidad, resultaría imprescindible incluir en ella determinadas referencias a materias y órganos que tienen su regulación sustantiva en otras leyes orgánicas, manteniéndose estas previsiones estatutarias en la vertiente externa de aquellas reservas constitucionales específicas a favor de otras leyes orgánicas y limitándose a la pura recepción enunciativa de la institución o regulación constitucionalmente previstas, con expreso reenvío a la ley orgánica específica.

    El propio Estatuto es también una ley orgánica estatal y la Constitución prevé que sea reconocido y amparado por el Estado como parte de su Ordenamiento (art. 147.1 CE). Por ello, para el Gobierno de la Generalitat, puede complementar externamente en algunos aspectos al legislador estatal en su vertiente de legislador orgánico. Así sucedió con las previsiones contenidas en el Estatuto de 1979 relativas a determinados contenidos de las Leyes Orgánicas del Poder Judicial y de financiación de las Comunidades Autónomas, y así ha sucedido en otros Estatutos de Autonomía en términos parangonables, sin que el Tribunal Constitucional haya formulado objeción alguna a este proceder.

    Parecida respuesta merece para el Ejecutivo la impugnación del art. 6 del Estatuto. Con independencia de su análisis pormenorizado posterior, se adelanta la consideración de que no puede darse a un aspecto tan esencial como la lengua propia de Cataluña un tratamiento frívolo que sólo resulta de la lectura incompleta y descontextualizada de ese precepto, en la que se olvida su conexión con el art. 32 y concordantes del Estatuto. El deber de conocimiento del catalán, como el del castellano, es una presunción ex lege que no puede originar discriminación y que debe ceder cuando se trata de garantizar la efectividad de otros derechos. Pero tampoco puede olvidarse que ya el art. 3.3 del Estatuto de 1979 dirigía un mandato a la Generalitat para que garantizase el uso normal y oficial de ambas lenguas, creando las condiciones para su plena igualdad. No sería de recibo que veinticinco años después se sostenga la inconstitucionalidad de ese mandato, porque se estaría excluyendo de la Constitución no sólo al nuevo Estatuto, sino también al de 1979 y, con ello, una de las bases sobre las que se creó la Comunidad Autónoma de Cataluña.

    La representación del Gobierno de la Generalitat admite que la regulación de algunas materias incurre en un alto grado de detalle. Pero ello se debería a la experiencia adquirida en estos últimos veinticinco años, en los que se ha puesto de manifiesto que la delimitación de competencias mediante principios y reglas generales no garantiza la efectividad de las previsiones abstractas, sino que viene a relegar en gran medida esa delimitación al legislador estatal ordinario. El Estatuto cumpliría, por tanto, el mandato del art. 147.2 d) CE al hacer constar las competencias asumidas, y haría uso de la habilitación recogida en el art. 149.3 CE al asumir las competencias “no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución”, sin franquear en ningún caso el límite del art. 149.1 CE. Advierte, además, el Gobierno catalán de que la Constitución no impone restricción alguna en cuanto a la densidad normativa que los Estatutos deban tener al efectuar esa delimitación competencial.

    Niega la representación del Ejecutivo de la Generalitat que el Estatuto contenga normas meramente interpretativas de la Constitución, mandatos al legislador estatal o una supuesta autoatribución de la competencia de la competencia. En primer lugar, porque las disposiciones del Estatuto sólo configurarían el régimen autonómico de la Comunidad Autónoma de Cataluña, sin imponer un régimen general ni una interpretación determinada de la Constitución a las demás Comunidades Autónomas. En segundo lugar, porque al establecer la norma institucional básica de la Comunidad Autónoma y delimitar las competencias, sería imprescindible que el Estatuto dedujera y aplicara un significado concreto de los preceptos de la Constitución, al tiempo que habría debido optar por una sistemática determinada y definir, para las competencias asumidas, unas categorías funcionales que limitasen su alcance y contenido. El Estatuto expresaría unas opciones legislativas concretas que ni agotan la amplia diversidad de desarrollos estatutarios constitucionalmente posibles ni condicionan las opciones que puedan adoptar otras Comunidades Autónomas.

    Además —continúa el escrito de alegaciones—, no debería confundirse al legislador estatuyente con el estatutario. El Estatuto de Autonomía no es sólo ley catalana, al haber sido aprobada por el Estado, con lo que ha sido el propio legislador estatal quien, disponiendo de sus potestades en el marco de la Constitución, ha fijado en esta norma institucional básica los aspectos vertebrales de su relación con la Comunidad Autónoma de Cataluña, conformando el Estatuto propio y la primera garantía de su derecho a la autonomía política. Con cita de la STC 99/1986, de 11 de julio, se subraya que el Estatuto es una norma estatal que aúna dos voluntades, por lo que no habría de incurrirse en el error de asimilarlo a las leyes ordinarias aprobadas por el Parlamento de Cataluña, sin que pudiera decirse que el Estatuto dirige o impone mandatos unilaterales al legislador estatal cuando ha sido éste quien lo ha aprobado mediante ley orgánica de acuerdo con el art. 147.1 CE.

    Se rechaza asimismo que la nueva regulación se oponga a lo que ha establecido la jurisprudencia. De una parte, porque buena parte de la doctrina aducida en apoyo de este aserto no sería de aplicación al caso, ya que el único parámetro de validez del Estatuto de Autonomía es la propia Constitución y el Tribunal Constitucional ha elaborado esa doctrina teniendo presente otras normas del bloque de constitucionalidad que aquí no pueden ser consideradas. De otra parte, porque tampoco sería directamente trasladable en virtud de la posición específica que el Tribunal ha de adoptar como supremo intérprete de la Constitución y por la naturaleza específica de la interpretación constitucional propia del Tribunal. A este respecto se recuerda que la Constitución es un marco amplio que ha de permitir diversos desarrollos legislativos, por lo que el Tribunal debe observar la contención necesaria para que sus criterios prospectivos ofrezcan seguridad a los operadores jurídicos sin constreñir indebidamente esas legítimas opciones. Consecuentemente, sus criterios doctrinales no podrían cerrar pro futuro ni agotar definitivamente la determinación de todos los sentidos e interpretaciones que pueden darse a las normas constitucionales, pues esto sería tanto como petrificar sus disposiciones e invalidar su función de marco normativo fundamental. Por ello, el análisis de los aspectos más novedosos del Estatuto no podría hacerse mediante la traslación automática de una doctrina anterior elaborada en un contexto distinto.

    Lo expuesto lleva al Gobierno de la Generalitat a afirmar que las imputaciones de inconstitucionalidad formuladas por los recurrentes serán reflejo de una legítima disparidad de criterio, pero representan una posición que no obtuvo el respaldo mayoritario en las Cámaras que aprobaron el Estatuto ni prevaleció frente a la voluntad mayoritaria del pueblo de Cataluña que lo aprobó en referéndum. Carecen, para el Ejecutivo, de fundamento en Derecho y decaen al contrastarlas con el texto aprobado, llamándose la atención sobre el hecho de que los mismos Diputados que suscriben el recurso se sumaron poco antes a la aprobación del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana (Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril) y han respaldado después reformas estatutarias que guardan no poco parecido con el de Cataluña en algunos aspectos aquí recurridos.

    Alude también el Gobierno catalán al carácter preventivo de la impugnación de muchos preceptos, respecto de los cuales se admite la posible interpretación conforme con la Constitución, solicitándose del Tribunal Constitucional puras declaraciones interpretativas. Se trataría de una pretensión que debe ser inadmitida conforme a la doctrina constante elaborada por este Tribunal Constitucional (así, entre otras, SSTC 49/1984, de 5 de abril; 239/1992, de 17 de diciembre; 233/1999, de 16 de diciembre; y 152/2003, de 17 de julio). En relación directa con ello se señala que otra parte muy significativa de las imputaciones de inconstitucionalidad resultarían de una sesgada e incompleta lectura del conjunto del texto estatutario, en la que se prescindiría de la interpretación sistemática. Se tendría la impresión de que los recurrentes han redactado su argumentación basándose en un texto incompleto o inacabado de la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, lo que explicaría que los Diputados recurrentes manifestasen en su momento su voluntad de adherirse a la impugnación de la propuesta de reforma del Estatuto y no a la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio.

    Se concluye subrayando que el legislador estatuyente habría optado por mantener la configuración del autogobierno de Cataluña como Comunidad Autónoma, pero releyendo ahora algunos aspectos del título VIII de la Constitución para deducir un significado y alcance distintos de los atribuidos en 1979. Éste es, para el Gobierno, “un Estatuto que busca integrar la autonomía política de Cataluña en una España plural y abierta, en la España de la Constitución de 1978, que es la España de todos”.

    Seguidamente se formulan una serie de consideraciones acerca de la función y contenido de los Estatutos de Autonomía, partiendo de la premisa de que los Estatutos de Autonomía vienen desempeñando una función de excepcional relevancia, hasta el punto de que parte de la literatura científica no ha dudado en considerarlos parte integrante de la llamada “Constitución territorial” española. Ello sería así porque la Constitución remitió la concreta determinación de la organización territorial del Estado a posteriores decisiones de los poderes constituidos. Dicha determinación se llevó a cabo en los primeros años ochenta con la institucionalización de las diferentes Comunidades Autónomas, plasmándose jurídicamente en la aprobación de los diversos Estatutos de Autonomía, instrumentos normativos de naturaleza “paraconstitucional” o “subconstitucional”, expresiones con las que se hace referencia no sólo a su carácter subordinado a la Constitución, sino también a su función de complemento indispensable de la Constitución para la determinación de la estructura territorial del Estado.

    Lo cual no significaría que el poder constituyente haya remitido a los Estatutos esta materia totalmente y sin condicionantes. La “desconstitucionalización” sería sólo parcial, como demuestra la lectura del título VIII, incluido su primordial art. 149. Lo mismo cabría decir de la disposición transitoria segunda , que, interpretada conjuntamente con el art. 2 CE, pondría de manifiesto que el derecho a la autonomía no es el resultado de decisiones postconstitucionales, sino que está constitucionalmente garantizado y que esta garantía es más fuerte con respecto a los territorios que en el pasado hubieran expresado de forma clara su voluntad de autogobierno. Por ello, advierte el Gobierno de la Generalitat que sus consideraciones deben entenderse referidas, básicamente, a los Estatutos que, como el de Cataluña, resultaron afectados por esa disposición.

    Desde el punto de vista de su elaboración, la principal peculiaridad de los Estatutos radicaría en que el poder constituyente no habilitó para su elaboración y aprobación al legislador ordinario, estatal o autonómico, sino que exigió la necesaria confluencia de dos voluntades, una procedente del territorio que accede a la autonomía y la otra representada por las Cortes Generales. Se trataría del “legislador estatuyente”, cuya actuación concreta la reserva de Estatuto mediante un procedimiento caracterizado por la bilateralidad. En el caso de Cataluña y de las Comunidades que accedieron a la autonomía a través del cauce previsto en el art. 151.2 CE, ese carácter bilateral se reforzaría al extremo de poder calificar a sus Estatutos como “pactados”, en contraposición con los aprobados por el procedimiento establecido en el art. 143 CE.

    Con respecto a la reforma de los Estatutos, los arts. 147.3 y 152.2 CE remiten expresamente a lo que en aquéllos se disponga, imponiendo únicamente la aprobación por ley orgánica y el posterior referéndum entre los electores inscritos en los censos de la Comunidad Autónoma. Estas previsiones reforzarían aún más el reseñado carácter de normas específicas y diferenciadas del resto del Ordenamiento, si bien la lógica del sistema exige que se respeten, también para la revisión de los Estatutos, las notas de bilateralidad y negociación antes señaladas.

    En síntesis, tanto la doctrina científica como la jurisprudencia del Tribunal Constitucional habrían venido a predicar los siguientes criterios definidores de los Estatutos de Autonomía:

    1. En la medida en que representan un complemento indispensable de la Constitución para la determinación de la distribución territorial del poder, se integran en el llamado bloque de constitucionalidad. Por ello, sin perjuicio de su subordinación a la Constitución (único criterio para enjuiciar su validez, STC 99/1986, de 11 de julio, FJ 4), son canon o parámetro para valorar la constitucionalidad de las normas estatales y autonómicas, de tal modo que cualquier infracción de la norma estatutaria lo es también de la Constitución (STC 163/1995, de 8 de noviembre, FJ 4); b) Son instrumentos normativos de carácter paccionado, ya que tanto su aprobación como su reforma exigen la concurrencia o concordancia de dos voluntades, estatal y autonómica; c) Gozan, asimismo, de una especial fuerza “pasiva” o resistencia, pues sólo pueden ser reformados según el procedimiento que los propios Estatutos diseñan (STC 36/1981, de 12 de noviembre, FJ 4). Concretamente, el Estatuto de Cataluña, tanto el de 1979 como el de 2006, ostentan una excepcional rigidez, pues se exigen mayorías muy cualificadas en el Parlamento autonómico, amén de la establecida por el art. 81.1 CE para las leyes orgánicas; d) Consecuentemente, una vez aprobado y promulgado el Estatuto es indisponible tanto para el legislador estatal como para el autonómico, siendo inmune a cualquier modificación realizada por ley orgánica u ordinaria. No obstante, esta indisponibilidad se modula en algunos aspectos por la Constitución o los propios Estatutos (disposición adicional sexta, apartado segundo, del Estatuto de 1979; disposición adicional séptima del Estatuto ahora impugnado, así como aquellos preceptos que incorporan reenvíos o proposiciones diferidas o condicionadas a la legislación estatal). Esta especial inmunidad conlleva que el Estatuto no pueda regular cualquier tipo de materia, sino sólo aquéllas que sirven a su función constitucionalmente definida, si bien una vez promulgado el Estatuto, todo su contenido queda igualmente afectado por la reseñada congelación, con las excepciones indicadas.

    Cuanto se acaba de indicar habría de relacionarse con el art. 147.1 CE, pues los Estatutos se integran en el Ordenamiento del Estado, que los reconoce y ampara como tales.

    Además, originan la aparición y desarrollo de un ordenamiento autonómico propio y diferenciado, que se articula con el estatal en un contexto plural. Ello quiere decir que los Estatutos concretan el ejercicio del derecho al autogobierno y actúan como instrumento normativo fundacional de la Comunidad Autónoma. Igualmente, que, en su calidad de “norma institucional básica de la Comunidad”, determinan sus instituciones y forma de gobierno, organización y competencias, así como las relaciones con los ciudadanos, el Estado y otras instituciones, además de aquellos otros aspectos del autogobierno que el legislador estatuyente, en uso de la habilitación de los arts. 143.1 y 147 CE y del principio dispositivo, estime preciso revestir del rango normativo y significado político propios del Estatuto. Finalmente, significa que el Estatuto es la norma de cabecera del ordenamiento autonómico, actuando como norma sobre la producción de normas, lo cual conllevaría el establecimiento de previsiones sobre el propio ordenamiento (tipos de normas y eficacia territorial y personal, jerarquía, órganos titulares de las potestades normativas), o que condicionan la creación del Derecho (procedimientos, reservas, mandatos a los poderes públicos), concluyendo con el procedimiento para la propia reforma estatutaria.

    Atendiendo a su función constitucional y al contenido propio del Estatuto, resulta, para el Gobierno catalán, manifiestamente improcedente la imputación que se hace en la demanda de extralimitaciones, o la traslación a esta norma de la doctrina sobre materias conexas acuñada para enjuiciar los contenidos de las leyes de presupuestos y de las leyes orgánicas. A este respecto se apunta el paralelismo entre la apertura hacia Europa, plasmada en el art. 93 CE, y la amplia disponibilidad de la que goza el legislador estatuyente para definir el alcance y contenido de las prescripciones que conforman la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma.

    Partiendo, por tanto, de que los Estatutos son la norma de acceso al autogobierno (art. 143.1 CE), y aceptándose por la Constitución las diferencias entre Estatutos, siempre que no impliquen privilegios económicos o sociales (art. 138.2 CE), el criterio para decidir qué pueda incorporarse al texto estatutario debería ser el de su conexión con esas funciones constitucionales encomendadas a la norma institucional básica. Parecería incontrovertible que esa definición constitucional, a pesar de que deba ser interpretada sistemáticamente con los demás preceptos de la Constitución, deja un amplio margen a la libre apreciación del legislador estatuyente.

    Esta aproximación al contenido del texto estatutario se desglosa seguidamente en tres grandes categorías.

    En primer lugar, el contenido necesario e indisponible para todos los Estatutos (art. 147.2 CE, al que debe añadirse la previsión del art. 69.5 CE sobre procedimiento de designación de Senadores autonómicos) y representa el “núcleo duro” de la reserva estatutaria (STC 89/1984, de 28 de septiembre, FJ 7). En el Estatuto impugnado estas materias se regularían con mayor extensión y detalle que en su antecedente, lo que se explica, en el caso concreto de las competencias asumidas, por la técnica legislativa empleada, consistente en una mayor definición de su contenido. Se subraya, sobre este particular, que la Constitución no acota el nivel de densidad normativa con el que los Estatutos han de proceder a la definición del contenido material y funcional de las competencias asumidas y que toda definición en positivo de las materias respecto de las que se asumen competencias comporta, indirectamente, una delimitación en negativo de las que no revierten al Estado. Además, se recuerda que el primer inciso del art. 149.3 CE permite que los Estatutos asuman cuantas competencias no hayan sido expresamente atribuidas por la Constitución al Estado.

    Un segundo grupo vendría formado por los contenidos disponibles, que el legislador estatuyente podría incorporar dándoles un tratamiento más o menos extenso, en uso de las habilitaciones que la propia Constitución recoge. Sería el caso del reconocimiento de la lengua oficial y determinación del régimen de cooficialidad (art. 3.2 CE); enseñas y banderas (art. 4.2 CE); establecimiento de tributos propios (art. 133.2 CE), que, juntamente con la posibilidad de actuar como colaboradores o delegados del Estado para la recaudación, gestión y liquidación de sus recursos tributarios (art. 156.2 CE), justifica la inclusión de un título específico sobre financiación; convenios y acuerdos con otras Comunidades Autónomas (art. 145 CE); participación en las demarcaciones judiciales (art. 152.1 CE), o, finalmente, creación y reconocimiento de circunscripciones territoriales propias (art. 152.3 CE).

    En último lugar, existirían otros elementos que sirven a objetos directamente conexos con la función propia que la Constitución, desde sus arts. 143.1 y 147.1, ha encomendado a la norma estatutaria de constituir la Comunidad Autónoma y vertebrar su institucionalización básica. Sería el caso de las previsiones sobre relaciones de los poderes autonómicos con los ciudadanos (plasmadas en el reconocimiento a éstos de unos determinados derechos y deberes) y con los poderes de otras Comunidades Autónomas, del Estado o de la Unión Europea. A este respecto se recuerda que el Estatuto de Autonomía es una ley orgánica desde la cual el Estado fija su organización territorial.

    Como conclusión de lo expuesto se afirma que el Estatuto controvertido representa una opción distinta de la que había sido usual hasta el momento, más extenso, con mayor densidad normativa y atendiendo a aspectos o elementos nuevos, que no habían tenido previsión en los anteriores Estatutos. Pero ello no supondría desatención al marco fijado en el título VIII de la Constitución, que permite desarrollos diversos en cumplimiento de la función asignada a las normas institucionales básicas de las diferentes Comunidades Autónomas.

    Estas consideraciones generales se cierran con el examen de los Estatutos de Autonomía como leyes orgánicas, bien que especiales tanto por su procedimiento de elaboración y aprobación como por la materia cuya regulación tienen constitucionalmente atribuida. Las singularidades reseñadas tendrían que ver con la especial posición que ocupan los Estatutos en el sistema de fuentes, puesto que, como ha confirmado el Tribunal, no hay norma que pueda interponerse entre un Estatuto de Autonomía y la Constitución (STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 4), habida cuenta de que sólo la Constitución puede servir de criterio de validez (STC 99/1986, de 11 de julio, FJ 4).

    Sentadas estas premisas se aborda el estudio de las relaciones entre los Estatutos de Autonomía y las leyes estatales, dedicando particular atención a las relaciones con las leyes orgánicas merecedoras de un reconocimiento expreso en la Constitución en atención a su contenido material reservado (LOPJ y LOFCA). Dicho estudio arranca de la declaración de que las reservas de leyes son, ante todo, unas condiciones procedimentales que garantizan la adopción de determinadas decisiones, con la concurrencia de determinadas mayorías, por unos sujetos también predeterminados. Así sucedería, señaladamente, en el caso de las leyes orgánicas. Por ello, cuando el Estatuto de Autonomía incluye materias constitucionalmente reservadas a la ley orgánica debería convenirse en que se han cumplido las exigencias procedimentales para este tipo de instrumento normativo. En estos casos, es el propio legislador estatal el que se compromete o vincula a regular la materia específica según un criterio determinado o una solución legislativa específica o peculiar, que luego deberá plasmarse en la ley orgánica correspondiente.

    Tras reiterar que el Estatuto de Autonomía, en su calidad de ley orgánica merecedora de un reconocimiento y amparo singulares por el Estado como parte de su Ordenamiento (art. 147.1 CE), prima sobre el resto de normas integrantes de ese mismo Ordenamiento, se afirma que el Estatuto puede sustituir a otras leyes orgánicas cuyo contenido propio goza de una expresa reserva constitucional. Para dilucidar si el texto estatutario respeta esta reserva sería preciso diferenciar entre un ámbito de “reserva absoluta” y otro de “reserva relativa”, en aplicación de la doctrina elaborada por el Tribunal Constitucional (por ejemplo, SSTC 6/1982, de 22 de febrero, FJ 6; 173/1998, de 23 de julio, FJ 7; y 124/2003, de 19 de junio, FJ

    11). Se trataría de reservas enunciadas en términos genéricos y en las que puede distinguirse un núcleo, sin el cual la materia reservada a la ley orgánica no sería reconocido o quedaría vacía de contenido propio, así como un halo, contorno o zona de penumbra, que abarca otros posibles contenidos. En esta zona de penumbra el legislador orgánico dispondría de un cierto margen para intervenir, disponibilidad que también debería reconocerse al legislador estatuyente en función de distintas, pero también legítimas, opciones de desarrollo constitucional, una de las cuales se plasmaría en el Estatuto de Autonomía recurrido.

    El Gobierno de la Generalitat de Cataluña recuerda que cuando el Tribunal Constitucional se ha hallado ante una supuesta antinomia entre un precepto estatutario y otro de una ley que ha considerado amparado por una remisión constitucional, nunca ha declarado la inconstitucionalidad del Estatuto (vgr. STC 56/1990, de 29 de marzo). Esta solución integradora encontraría su equivalente en la aparente colisión entre los preceptos protegidos por sendas reservas constitucionales (vgr. arts. 147.2 y 122.1 CE).

    Atendiendo a la apuntada distinción en la intensidad de la reserva constitucional de ley orgánica, se apunta que cuando algún precepto estatutario se aleja del núcleo de reserva debería primar aquél que se inscribe dentro del núcleo de la reserva absoluta, debiendo darse primacía a la norma, sea la ley orgánica o el Estatuto, que cumple el mandato constitucional. Si el precepto estatutario se encuentra en una situación de precedencia temporal, resultaría inaplicable hasta tanto se adapte la ley orgánica al sentido apuntado por el Estatuto. En cambio, si ninguna de las dos previsiones se encuentra dentro del núcleo de la reserva, entonces debería primar la mayor resistencia del Estatuto si la otra norma es posterior y, si es anterior, la fuerza activa del Estatuto determinaría la inaplicación en el ámbito de la Comunidad Autónoma del precepto de la ley orgánica contrario al Estatuto, recayendo en el legislador estatal el deber de adecuar esa norma en la medida en que resulte incompatible con el Estatuto. Las dos voluntades concurrentes en la aprobación del Estatuto habrían convenido en la regulación de contenidos ajenos al art. 147.2 CE, sin invadir reservas constitucionales, por lo que este contenido no necesario impediría, bajo tacha de inconstitucionalidad por antiestatutaria, una regulación estatal unilateral en sentido contrario al pactado en el Estatuto.

    Desde otra perspectiva, este Tribunal —continúa el escrito de alegaciones— ha declarado que la reserva constitucional a favor de una ley orgánica no es incondicionada, sino que, antes bien, está limitada por los principios y preceptos constitucionales, y, entre ellos, por los que regulan el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas; no es, por tanto, la reserva una norma atributiva de competencias materiales al Estado, de modo que no altera el régimen competencial que se deduce del título VIII de la Constitución (STC 204/1992, de 26 de noviembre, FJ 3). Esta argumentación descansa sobre la especial rigidez de los Estatutos, su carácter materialmente constitucional y paccionado, y en su calidad de ley estatal. Supuesta la iniciativa autonómica, estaríamos en presencia de una autoimposición de obligaciones que el legislador estatal estatuyente puede aceptar o no, pero a las que, de hacerlo, queda constreñido sin poder liberarse de las mismas de forma unilateral. Por consiguiente, sería la regla de la autonomía funcional la que permitiría resolver estas supuestas antinomias y no la pretendida preeminencia de la legislación estatal unilateral sobre la virtualidad y eficacia del Estatuto, ni la sugerencia de que las disposiciones adicionales estatutarias ordenen a los poderes autonómicos promover la reforma de determinadas leyes orgánicas, pues ambas propuestas olvidarían que el Estatuto de Autonomía es también legislación estatal.

    En el caso del Estatuto ahora controvertido, sostiene la representación del Gobierno de la Generalitat que no puede imputarse al Estatuto la invasión de la reserva material formulada por la Constitución a favor de las leyes orgánicas. Sin perjuicio de un posterior análisis de los supuestos específicos en los que se concreta esta imputación, se avanza que el Estatuto, en tanto que norma institucional básica, no sólo puede, sino que debe incorporar determinadas referencias a materias y órganos que hallan su regulación sustantiva en esas leyes orgánicas, siendo así que esas referencias se han mantenido en la vertiente externa de las reservas constitucionales a favor de las Leyes Orgánicas del Poder Judicial y de financiación de las Comunidades Autónomas.

    En tanto que ley orgánica estatal, el Estatuto podría legítimamente complementar, condicionando externamente en algunos aspectos concretos, al propio legislador orgánico, como lo demostrarían las previsiones, contenidas tanto en el Estatuto de Cataluña de 1979 como en otros textos estatutarios, sobre determinadas materias reguladas por la Ley Orgánica del Poder Judicial y la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas, sin que el Tribunal haya objetado este tipo de previsiones normativas. Destacadamente, así sucedió con la cláusula subrogatoria de las facultades que la Ley Orgánica del Poder Judicial atribuyese al Gobierno. De aceptarse los planteamientos de la demanda debería concluirse que hemos vivido más de veinticinco años con unos Estatutos de Autonomía inconstitucionales, sin que el propio Tribunal Constitucional se haya apercibido de ello.

  14. Los representantes procesales de la Cámara catalana inician su escrito con dos consideraciones preliminares. La primera de ellas se refiere a la inadmisibilidad del recurso por causa del carácter preventivo de la impugnación, pues los actores admiten la posibilidad de que muchos de los preceptos recurridos puedan ser interpretados conforme a la Constitución, siendo de observar la jurisprudencia que descarta la utilización del recurso de inconstitucionalidad con la finalidad de obtener declaraciones preventivas o previsoras ante eventuales agravios competenciales (SSTC 49/1984, FJ 2 y 239/1992, FJ 2), de manera que todos los casos en los que la demanda solicita meramente una decisión interpretativa deberían considerarse decaídos.

    En segundo lugar se señala que en el recurso se incluyen impugnaciones de algunos preceptos genéricas y sin fundamentación, por lo que procedería su inadmisión, por desconocer lo dispuesto en el art. 33.1 LOTC y la doctrina constitucional (STC 36/1994, FJ

    1).

    El Parlamento de Cataluña alega, por otra parte, que la Ley Orgánica 6/2006 respeta la configuración constitucional del Estatuto de Autonomía como norma institucional básica de la Comunidad Autónoma, en tanto que los recurrentes limitan el contenido de los Estatutos a los términos expresamente establecidos por el art. 147.2 CE. Para los representantes procesales de la Cámara, la Constitución atribuye al Estatuto tres rasgos fundamentales que lo configuran como norma creadora de la Comunidad Autónoma, norma institucional básica de la misma y norma integrante del Ordenamiento estatal. El Estatuto crea la Comunidad Autónoma, como ha reconocido la jurisprudencia, complementando la Constitución al determinar y concretar la estructura territorial del Estado. En cuanto norma institucional básica, el art. 147.2 CE establece su contenido mínimo (STC 89/1984, de 28 de septiembre, FJ 7), mientras que el art. 81 CE indica que la reserva de ley orgánica alcanza a su aprobación. Así, la regulación estatutaria no se define en relación con materia alguna, sino en función de la posición constitucional del ente creado por el Estatuto. Por ello, el contenido del Estatuto de Autonomía no debe limitarse a los elementos expresamente previstos en el art. 147.2 CE, con el único límite de aquellas materias que de manera expresa la Constitución atribuye a otra norma.

    Por otro lado —continúa el escrito de alegaciones—, el Estatuto es además una ley estatal, de modo que su aprobación supone la incorporación definitiva y decisiva de la voluntad del legislador estatal a la configuración de lo que, por su contenido, constituye la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma (STC 99/1986, de 11 de julio), lo que significa que no se puede afirmar que el Estatuto dirige o impone mandatos unilaterales al legislador estatal, ya que es el propio Estado el que aprueba su contenido mediante ley orgánica. En cuanto a su aprobación, el Estatuto de Autonomía es una norma pactada, pues la Constitución establece que para su elaboración, aprobación y reforma se requiere la confluencia de dos voluntades: la del territorio que accede a la autonomía y la de las Cortes Generales, como queda especialmente en evidencia en los Estatutos aprobados conforme al art. 151 CE, siguiendo un procedimiento de elaboración territorial, pacto bilateral en las Cortes Generales, aprobación por ley orgánica y referéndum ciudadano.

    A la vista de su específica función constitucional y del procedimiento para su elaboración, el Parlamento catalán considera que se trata de una categoría normativa singular en el sistema de fuentes. En la medida en que los Estatutos integran el bloque de la constitucionalidad son, junto a la Constitución, parámetro para enjuiciar la legislación, pues cualquier infracción de la norma estatutaria es también infracción de la Constitución (STC 163/1995, de 8 de noviembre, FJ 4). Ello implicaría que el único parámetro para enjuiciar la validez constitucional de una disposición incluida en un Estatuto de Autonomía sea la propia Constitución (STC 99/1986, de 11 de julio, FJ 4), sin que pueda haber ninguna norma interpuesta entra ésta y el Estatuto (STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 4).

    Cuando el Estatuto de Autonomía de Cataluña incorpora algunos preceptos que inciden en materias reservadas por la Constitución a su regulación en ley orgánica, es preciso admitir, en opinión del Parlamento, que en su aprobación se han cumplido las exigencias formales de la ley orgánica, es decir, institución competente y quórum de aprobación. Tales disposiciones serían normas específicas para Cataluña que deberán ser recogidas posteriormente en la ley orgánica estatal correspondiente, pues con su aprobación el legislador orgánico se vincularía a regular la materia concreta según una solución legislativa específica. Todo ello sin perjuicio del principio de que los Estatutos no pueden sustituir a otras leyes orgánicas a las que la Constitución ha reservado un contenido propio, pues en esta materia, a partir de los enunciados constitucionales, podría diferenciarse entre un ámbito de reserva absoluta y otro de reserva relativa. En su virtud, el legislador estatal, al aprobar el Estatuto de Autonomía de Cataluña, habría ejercido una opción posible y respetuosa con la integridad de las reservas constitucionales a leyes orgánicas específicas. En tal sentido, el escrito de alegaciones recuerda que cuando el Tribunal Constitucional se ha hallado ante una supuesta antinomia entre un precepto estatutario y otro de una ley que ha considerado amparado por una remisión constitucional, nunca ha declarado la inconstitucionalidad del Estatuto, optando, en un conflicto entre un Estatuto y la Ley Orgánica del Poder Judicial, por una interpretación conjunta, señalando que dichas normas no se excluyen, sino que se complementan (STC 56/1990, de 29 de marzo).

    Alega la representación procesal del Parlamento, a continuación, que las reservas de ley orgánica previstas en la Constitución aparecen enunciadas en unos términos muy genéricos, en los que puede distinguirse un núcleo, sin el cual la materia reservada a la ley orgánica no seria reconocible o podría entenderse vacía de su contenido propio, y un contorno que abarca otros posibles contenidos, respecto de los que puede existir un cierto margen de disponibilidad. En caso de antinomia entre el Estatuto y una ley orgánica, cuando uno de los preceptos en los que se advierte la posible antinomia se aleja del núcleo de la reserva, debería primar aquél que se inscribe dentro de dicho núcleo. Si el precepto estatutario se encuentra en la situación de precedencia, sería inaplicable hasta que la ley orgánica se modifique en el sentido que indica el Estatuto. En cambio, si ninguna de las dos previsiones se encuentra dentro del núcleo de la reserva, el criterio debería favorecer la mayor resistencia del Estatuto, cuya fuerza activa determinaría la inaplicación en el ámbito de la Comunidad Autónoma del precepto de la ley orgánica contrario a él, recayendo en el legislador estatal el deber de adecuar esa norma en la medida que resulte incompatible con el Estatuto. En este orden de cosas, un Estatuto que incluya contenidos ajenos al artículo 147.2 CE, pero sin invadir reservas constitucionales en favor de otras normas, impediría una regulación estatal unilateral en sentido contrario al pactado en el Estatuto. Se trataría, en definitiva, de una autoimposición de obligaciones que el legislador estatal estatuyente puede aceptar o no, pero a las que queda sujeto una vez aceptadas, de modo que no podría prescindir de ellas de forma unilateral y debería cumplir el Estatuto que ha aprobado.

    Pasando a abordar la cuestión del contenido del Estatuto, el Parlamento de Cataluña advierte de que, más allá de los contenidos mínimos que prevé la Constitución, esta cuestión debe analizarse a partir de la configuración del Estatuto de Autonomía como norma institucional básica de la Comunidad Autónoma. Por ello, a su entender, los contenidos estatutarios serán conformes a la Constitución si se corresponden con la función constitucional del Estatuto, derivada de su carácter de norma institucional básica, y no contravienen reservas constitucionales expresas en favor de otra norma. Con tal premisa, se examinan algunos de los ámbitos regulados en el Estatuto de Autonomía de Cataluña que han sido objeto de impugnación.

    Así, la incorporación de un título dedicado a derechos, deberes y principios rectores en un Estatuto sería perfectamente constitucional, de una parte, porque el Estatuto concreta el derecho a la autonomía política. De otra, porque la actividad de los órganos de la Generalitat debe estar sometida a límites conforme a los principios del constitucionalismo democrático, cuya manifestación principal es la declaración de derechos y libertades. Los derechos, deberes y principios rectores incorporados a la Ley Orgánica 6/2006 no supondrían en ningún caso una regulación directa del contenido esencial de derechos fundamentales, tendrían conexión directa con las competencias reconocidas a la Generalitat por el propio Estatuto y, conforme a su art. 37.4, ninguna de las disposiciones del título I puede ser desarrollada, aplicada o interpretada de forma que reduzca o limite los derechos fundamentales reconocidos por la Constitución y por los tratados y convenios internacionales ratificados por España.

    En cuanto a la inclusión en el Estatuto de Autonomía de materias reguladas por ley orgánica, alega el Parlamento catalán que no puede haber objeción de inconstitucionalidad si la regulación estatutaria se mantiene en la vertiente externa de aquellas reservas constitucionales específicas a favor de otras leyes orgánicas, limitándose a la pura recepción enunciativa en la Comunidad Autónoma de la institución o regulación material constitucionalmente previstas, con pleno respeto a su garantía institucional y con expreso reenvío a la ley orgánica específica, de modo que las disposiciones contenidas en la norma recurrida no invadirían la reserva material formulada por la Constitución a leyes orgánicas como la del Poder Judicial y la de financiación de las Comunidades Autónomas.

    A propósito de la mayor densidad normativa del nuevo Estatuto en materia competencial, la Cámara catalana sostiene que la idea que guía a la norma no es reinterpretar los conceptos constitucionales en el sistema de reparto competencial, sino concretar o completar aquéllo que la Constitución ha dejado abierto al establecer las reglas y los principios que rigen el sistema. La Constitución, en ocasiones, utiliza conceptos que tienen un núcleo claro en cuanto a las actividades públicas incluidas en el mismo, pero junto al que aparecen ámbitos de contenido difuso e indeterminado que fácilmente se solapan con materias competenciales colindantes. Frente a la práctica que ha llevado a que sea el legislador estatal el que complete estos aspectos abiertos de la distribución competencial cabría oponer una orientación distinta basada en la naturaleza de los Estatutos como norma institucional básica y como complemento necesario de la Constitución. En esta línea, la doctrina de la STC 76/1983, de 5 de agosto, acerca de la imposibilidad de que el legislador ordinario dicte normas meramente interpretativas sería susceptible de una aplicación matizada a los Estatutos de Autonomía, pues la voluntad del Tribunal Constitucional parece admitir que, como normas pactadas entre Estado y Comunidades Autónomas, situadas entre la Constitución y el legislador ordinario, sí puedan llevar a cabo esta función delimitadora del alcance de las competencias, citándose como ejemplos los casos del art. 37.2 y 3 del Estatuto de Autonomía de Galicia, del art. 40.2 del Estatuto de Canarias y del art. 33 del Estatuto de Cantabria, entre otros.

    Respecto al alto grado de detalle y precisión en la regulación de algunas materias, entiende el Parlamento de Cataluña que es una opción del legislador estatuyente tan legítima como la de 1979, ya que la Constitución nada dice al respecto.

    Por lo que hace a las relaciones con el Estado que contempla el Estatuto, afirma la Cámara que los diversos instrumentos previstos respetan plenamente la titularidad de las competencias estatales y las reservas normativas en la materia. Sobre las relaciones exteriores, se recuerda que, conforme a la STC 125/1984, de 20 de diciembre, la referencia del art. 149.1.3 CE a las relaciones internacionales no se identifica con cualquier manifestación de la acción exterior, por lo que le correspondería al Estatuto regular los elementos fundamentales de esta acción exterior respetando el límite del citado precepto, del mismo modo que los artículos relativos a las relaciones de Cataluña con la Unión Europea respetarían el art. 93 CE.

    En relación con la supuesta autoatribución de la competencia de la competencia, se alega de contrario que el Estatuto no impone un régimen general ni una interpretación determinada de la Constitución a las demás Comunidades Autónomas; su opción por una sistemática concreta no implicaría dar a las disposiciones estatutarias una dimensión de interpretación general y abstracta de la Constitución, ni condicionaría otras posibles opciones de desarrollo estatutario en otras Comunidades Autónomas.

    Por último, en cuanto al respeto a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la representación procesal de la Cámara entiende que su doctrina no es algo pétreo e inmodificable, sino que evoluciona con el paso del tiempo. Siendo de recordar, además, que la doctrina constitucional ha sido dictada en aplicación de un bloque de la constitucionalidad que precisamente pretende modificarse con el nuevo Estatuto, lo que debería ponderarse en cada caso. Adicionalmente, entiende el Parlamento que los elementos que suponen mayor novedad de la Ley Orgánica 6/2006 obviamente no han sido objeto de precedentes pronunciamientos del Tribunal Constitucional y, por tanto, la aplicación a los mismos de la doctrina previamente fijada por su jurisprudencia no podría llevarse a cabo de manera automática.

    1. Impugnaciones del articulado

  15. Tras las consideraciones de orden general sintetizadas en el antecedente 11, el escrito de recurso pasa a fundamentar la impugnación de los distintos preceptos de la Ley Orgánica 6/2006 cuya constitucionalidad se cuestiona, comenzando por la de los siguientes párrafos del preámbulo:

    ― “El autogobierno de Cataluña se fundamenta en la Constitución así como en los derechos del pueblo catalán que, en el marco de aquélla, dan origen en este Estatuto al reconocimiento de una posición singular de la Generalitat”.

    ― “El Parlamento de Cataluña, recogiendo el sentimiento y la voluntad de la ciudadanía de Cataluña, ha definido de forma ampliamente mayoritaria a Cataluña como nación. La Constitución española, en su artículo segundo, reconoce la realidad nacional de Cataluña como nacionalidad”.

    ― También se impugna la aseveración final, en cuya virtud el Estatuto se fundamenta en el “ejercicio del derecho inalienable de Cataluña al autogobierno”.

    Afirman los recurrentes, como cuestión previa, que los preámbulos pueden ser objeto de un recurso de inconstitucionalidad, pues tienen valor vinculante como canon hermenéutico principal y son de la mayor utilidad para conocer la voluntad del legislador. En tanto que expresivos de esa voluntad, no pueden dejar de ser objeto de control por parte de este Tribunal ante la eventualidad de que dicha voluntad pudiera ser contraria a la Constitución.

    Esto sentado, alegan los actores que los tres conceptos utilizados en el preámbulo —y proyectados después a lo largo del articulado— que determinan su impugnación son los de “derechos históricos”, “nación” y “ciudadanía de Cataluña”.

    En cuanto a los derechos históricos, se afirma que su invocación es constitucionalmente incorrecta por varias razones; principalmente porque se trata de justificar en ellos, aunque sea indirectamente, el Estatuto, cuando es lo cierto que la autonomía de Cataluña, más allá de las explicaciones históricas, no procede ni material ni formalmente de otra fuente que la Constitución. Por lo demás, los únicos derechos históricos puestos en valor por la Constitución han sido los de Navarra y los territorios forales vascos, con el alcance y los límites marcados en la primera jurisprudencia constitucional (por todas, SSTC 11/1984, de 2 de febrero; 123/1984, de 18 de diciembre; y 76/1988, de 26 de abril). Y no pudiendo invocarse para Cataluña la disposición adicional primera de la Constitución, también estaría fuera de lugar la mención que en el art. 5 del Estatuto se hace de la disposición transitoria segunda del texto constitucional, que no se refiere a derechos históricos de carácter sustantivo, sino que se limita a dispensar del cumplimiento de determinados requisitos del procedimiento de acceso a la autonomía en el marco de la Constitución de 1978 a los territorios que hubieran plebiscitado un Estatuto en el pasado.

    A estos motivos de impugnación habría de sumarse la circunstancia de que los derechos históricos aparecen en el preámbulo en una posición equiparada a la de la misma Constitución en punto a su condición de fundamento del poder autonómico, cuando no en una posición prevalente, como parece el caso cuando se habla de un derecho “inalienable” al autogobierno.

    Por lo que se refiere al concepto de nación, los Diputados recurrentes alegan que desde la Constitución de 1812 se ha reservado para referirse al depositario de la soberanía, vinculándose en la de 1978 al conjunto del pueblo o del Estado, como se acredita con el examen de los debates constituyentes referidos al art. 2 CE. Para los demandantes, no se trata aquí de discutir concepciones históricas o culturales, sino que ha de partirse del dato incontestable de que desde el punto de vista constitucional no hay más nación que la española. Así ha quedado claro en la jurisprudencia constitucional, en la que se afirma que “la Constitución parte de la unidad de la nación española” (STC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3) y se insiste en la idea de que “autonomía no es soberanía” (ibid.), reservándose para esta última la supremacía característica del poder originario y fundante del Estado del que sólo la nación es titular. La Nación española es el fundamento de la Constitución misma (art. 2 CE), el sujeto constituyente, y su “indisoluble unidad” no es un flatus vocis, sino la expresión de un designio inequívoco del constituyente, a saber, que no hay otra nación que la española.

    Por otro lado, entienden los actores que también es constitucionalmente reprochable la fórmula utilizada en el preámbulo para dar cabida al concepto de nación aplicado a Cataluña. En su opinión, no tiene cabida en una ley orgánica del Estado lo que el Parlamento catalán haya podido acordar fuera de su ámbito de disposición propio, que no comprende la posibilidad de adoptar decisiones vinculantes para las Cortes Generales que contraríen su propia legitimidad.

    Los conceptos de “ciudadanía” y “ciudadano” tampoco tendrían cabida por referencia a Cataluña y los catalanes, y con su inclusión en el preámbulo se reflejaría, a juicio de los recurrentes, la pretensión de que exista un residuo de soberanía en Cataluña, que se ejercita, precisamente, al aprobar el Estatuto. Nuestras Constituciones, desde la de Cádiz, atribuyen la soberanía a la nación, formada por la agrupación de ciudadanos, siendo éste un concepto constitucional con una significación jurídica específica, distinta de la de “persona”, también utilizado por la Constitución y el Estatuto. El ciudadano es el titular de la soberanía y no hay, por tanto, ciudadanos de Cataluña como algo diferente de los ciudadanos de España. Habrá personas o “ciudadanos a secas”, residentes en Cataluña.

    La unidad de concepto de ciudadanía —continúa el recurso— es evidente, pudiendo invocarse al efecto el ejemplo de la decisión del Consejo Constitucional francés de 9 de mayo de 1991. Admitiendo que el centralismo característico del constitucionalismo francés no tiene parangón con la Constitución española, afirman los actores que la unidad del concepto de pueblo es idéntico en ambos modelos. La soberanía nacional no es fragmentable y tampoco lo es, en consecuencia, el pueblo español. No es éste un concepto federativo, formado por agrupación de los pueblos de las diferentes comunidades españolas. Los componentes individuales del pueblo soberano son los ciudadanos, que pertenecen a una categoría única, territorialmente indiferenciable.

  16. Para dar respuesta a las razones de los recurrentes, y como argumento general, afirma el Abogado del Estado que es constante la doctrina constitucional que niega que los preámbulos y exposiciones de motivos —carentes de valor normativo aunque puedan tenerlo interpretativo— gocen de aptitud para ser objeto directo de un recurso de inconstitucionalidad. El objeto de éste lo integran según la Constitución las “disposiciones normativas” [art. 153 a) CE], “norma jurídica con rango de ley” [art. 161.1 a) CE] y “ley o norma con fuerza de ley” (art. 164.1 CE). La STC 36/1981, de 12 noviembre, FJ 7, ya afirmó que “en la medida que el preámbulo no tiene valor normativo, consideramos que no es necesario, ni incluso resultaría correcto, hacer una declaración de inconstitucionalidad expresa”, doctrina reiterada en las SSTC 132/1989, de 18 de julio, FJ 11.a), y 150/1990, de 4 de octubre, FJ 2.

    El Abogado del Estado rechaza los argumentos esgrimidos en el recurso en pro de la impugnabilidad de los preámbulos, aduciendo, en primer lugar, que la propia redacción del art. 88 CE pone de relieve que la exposición de motivos y otros antecedentes acompañan al proyecto de ley porque, no siendo propiamente texto normativo, sirven para entenderlo y justificarlo, sin que tal función confiera naturaleza normativa a ninguno de ellos ni los haga impugnables ante este Tribunal. Tampoco sería relevante el hecho de que las exposiciones de motivos puedan ser enmendadas, posibilidad que puede ser necesaria o conveniente tanto para ajustar el preámbulo a las variaciones del articulado como para mejorar su eficacia explicativa y justificativa, pero de ello no se seguiría que el texto goce de valor normativo, pues también son susceptibles de enmienda las proposiciones no de ley (art. 194.2 RCD) y no es sostenible que ello las convierta en objeto idóneo de un recurso de inconstitucionalidad. De la misma forma, el preámbulo no puede subsistir sin parte dispositiva, de manera que la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de ésta entraña automáticamente la irrelevancia jurídica de aquél porque ya no existe texto normativo que explicar. Finalmente, los pasajes del Preámbulo que se impugnan podrían aducirse a la hora de razonar la inconstitucionalidad de los concretos preceptos a que se refieren, pero ello no les convierte en objeto idóneo del recurso de inconstitucionalidad.

    En cuanto al primero de los párrafos recurridos, afirma el Abogado del Estado que el texto reconoce que el único fundamento jurídico del autogobierno catalán está en la Constitución, de ahí que la apelación política a los derechos históricos del pueblo catalán necesariamente quede jurídicamente encuadrada en la Constitución. Es cierto que los territorios forales a que se refiere la disposición adicional primera de la Constitución no comprenden a Cataluña, pero de ello no cabría concluir que los preámbulos o el articulado de los Estatutos de otras Comunidades tengan prohibido el lenguaje de los derechos históricos, y la utilización de este lenguaje no permitiría, desde luego, rebasar los límites constitucionales de la autonomía.

    Por lo que se refiere al segundo de los pasajes, el representante del Gobierno descompone el fragmento en tres enunciados a los efectos de un más adecuado examen. En el primero de ellos se dice que “el Parlamento de Cataluña [...] ha definido de forma ampliamente mayoritaria a Cataluña como nación”, afirmación que constituye una verdad de hecho, pues la Propuesta aprobada por el Parlamento de Cataluña recogía tal afirmación en diversas partes de su preámbulo y en el art. 1.1. Podría discutirse acaso la conveniencia u oportunidad políticas de que el preámbulo del Estatuto incluya este recordatorio de algo efectivamente ocurrido, pero lo que no puede sostenerse es que sea contrario a la Constitución reflejar un hecho que efectivamente sucedió.

    El siguiente enunciado (“recogiendo el sentimiento y la voluntad de la ciudadanía de Cataluña”) se aproximaría al anterior y, juntos, sólo significan que los parlamentarios, en tanto que representantes políticos de los electores catalanes, han votado muy mayoritariamente que Cataluña es una nación. Resulta innegable que desde 1977 la abrumadora mayoría de los electores catalanes ha venido dando su voto en las elecciones de todo tipo a fuerzas políticas que en sus programas y en su práctica concuerdan en afirmar la definición nacional de Cataluña. Por tanto, tampoco se ve en qué puede contradecir a la Constitución el hecho de que se refleje en el preámbulo que unos representantes políticos han expresado adecuadamente el sentimiento y voluntad de los ciudadanos que son sus comitentes.

    Con el otro enunciado (“La Constitución española, en su artículo segundo, reconoce la realidad nacional de Cataluña como nacionalidad”) se pretendería —según entiende el Abogado del Estado— descartar que la idea de “Cataluña como nación” se alce contra “la indisoluble unidad de la Nación española” en que la Constitución se fundamenta. No podría entenderse contrario a la norma suprema el propósito de dar encaje constitucional —como nacionalidad— a la que el Parlamento del territorio llamó nación. Tampoco podría negarse que el concepto constitucional de nacionalidad pueda servir para dar acogida a lo que una Asamblea autonómica ha afirmado como sentimiento y voluntad de ser nación. Serían dos puntos de vista que, por lo menos en el plano estrictamente jurídico, no tienen por qué ser conflictivos, pues lo que en la perspectiva interna del territorio se califica como nación se subsume bajo el concepto constitucional de nacionalidad para hacer con ello patente que la conceptuación de Cataluña como nación no pretende menoscabar el significado de la proclamación de la española como única Nación constitucional (política). En suma, observado desde la perspectiva de la Constitución, Cataluña no sería nación en el sentido en que lo es España, sino nacionalidad con derecho a la autonomía.

    La mención del derecho inalienable al autogobierno contenida en el último párrafo del preámbulo —continúa el escrito de alegaciones— ya se contenía en el preámbulo del Estatuto de 1979, sin que nadie se escandalizara entonces ni durante sus veinticinco años de vigencia. Desde un punto de vista jurídico-constitucional, no podría negarse la existencia de un derecho al autogobierno o a la autonomía, pues lo reconocen los arts. 2 y 143.1 CE, empleando la Constitución ambos términos en virtual sinonimia (arts. 143.1, 148.1.1, ó 151.2), y ese derecho sería inalienable en cuanto derecho colectivo atribuido por la Constitución, de modo que, desde el punto de vista de ésta, nada cabría reprochar a la expresión recogida en el preámbulo.

    El Abogado del Estado se detiene, a continuación, en el análisis de la argumentación expuesta en el recurso acerca del empleo del concepto “ciudadano” aplicado exclusivamente a los catalanes, reconociendo que, en efecto, son muchas las ocasiones en que el Estatuto habla de “ciudadanos de Cataluña”, concepto que también utilizaba el Estatuto de 1979, aunque con menor insistencia. El derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos que proclama el art. 23.1 CE permite participar en todos los niveles políticos o administrativos, de suerte que una misma persona, según los niveles políticos, es ciudadano europeo, ciudadano español o ciudadano catalán. Así, el art. 7.1 del Estatuto contiene la definición auténtica del concepto estatutario “ciudadanos de Cataluña”, entendiéndose por tales todos cuantos gozan de la “condición política de catalanes”, esto es, “los ciudadanos españoles que tienen vecindad administrativa en Cataluña”, formulación que no supondría ninguna novedad, pues a igual conclusión podía llegarse con los arts. 6.1 y 8.1 del Estatuto de 1979. Por lo demás, y como contraste a esta impugnación, señala el Abogado del Estado que también se recoge el término ciudadanos en la reforma del Estatuto valenciano (Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril) y en la propuesta de reforma del Estatuto balear, aprobada en el debate de totalidad del 12 de septiembre de 2006 con los votos favorables de los Diputados del Grupo Popular.

  17. El Gobierno de la Generalitat entiende que el recurso ignora que la jurisprudencia constitucional ha negado que los preámbulos de las leyes puedan ser objeto del recurso o de la cuestión de inconstitucionalidad por carecer de valor normativo (STC 173/1998, de 23 de julio, FJ 4), a pesar de que puedan ser utilizados como criterio de interpretación de las normas a las que preceden (STC 36/1981, de 12 de noviembre, FJ 7). En particular, se recuerda que sólo puede ser indirectamente inconstitucional cuando pueda servir para la interpretación de una norma inconstitucional y, en todo caso, la inconstitucionalidad se referiría a esa norma, no al preámbulo. Sentado lo cual se avanza la plena conformidad a la Constitución del preámbulo del Estatuto controvertido. En realidad, los reproches dirigidos contra el mismo se fundamentarían en fragmentos analizados de forma totalmente abstracta es decir, fuera de contexto.

    Así, la referencia a los derechos históricos sería perfectamente constitucional, pues su alcance está limitado por la necesidad de que los mismos encuentren reflejo en la norma suprema y en los mecanismos que la propia Constitución prevé para acceder a la autonomía, como lo demostraría su inclusión entre dos menciones expresas a la legitimación constitucional. Además, las previsiones normativas del Estatuto sobre derechos históricos no serían extrañas al Ordenamiento constitucional vigente. En este sentido —continúa el escrito de alegaciones—, la Constitución se refiere en su disposición adicional primera a los derechos históricos como fundamento del autogobierno, sin que esa referencia pueda entenderse limitada, a la luz de los antecedentes parlamentarios del precepto y de lo establecido en la disposición derogatoria segunda de la Constitución, al País Vasco y a Navarra. Renunciando a una exposición de la interpretación jurisprudencial de la disposición adicional primera (SSTC 123/1984, de 18 de diciembre, FJ 4; 76/1988, de 26 de abril, FJ 4; y 159/1993, de 6 de mayo, FJ 6, entre otras), se afirma que la Constitución ha reconocido expresamente la existencia de unos derechos históricos, reconocimiento que no comportaría contradicción con el fundamento constitucional del ordenamiento ni con los Estatutos de Autonomía o con el Derecho autonómico derivado del autogobierno. Por otra parte, la Constitución incluye en su disposición transitoria segunda un reconocimiento al derecho público de autogobierno de algunos territorios en clave histórica.

    Sin embargo, el argumento definitivo que avala la referencia a los elementos históricos se encontraría en el art. 143.1 CE, donde se establece la necesidad de unas características históricas comunes que vinculen a las provincias que pretendan constituirse en Comunidad Autónoma. Una de esas características serían los Derechos que estuvieron vigentes en algunos territorios en la medida en que representan un elemento identificador que avala y explica la voluntad de autogobierno. También el art. 147.2 CE prevé como contenido necesario de los Estatutos de Autonomía la denominación de la Comunidad que mejor se ajuste a su identidad histórica, identidad a cuya conformación contribuirían sustantivamente esos Derechos vigentes en un territorio determinado.

    Conforme a lo anterior, la referencia histórica de Cataluña resultaría no sólo conveniente u oportuna, sino necesaria y constitucionalmente exigible. Sin olvidar que la tendencia a incluir referencias históricas es común a otras reformas estatutarias. Tal sucedería en la Ley Orgánica 1/2006, respecto del Estatuto de la Comunidad Valenciana, donde se utiliza profusamente el término “Nacionalidad Histórica” (sic) y donde se proclama que “el pueblo valenciano históricamente organizado como Reino de Valencia, se constituye en Comunidad Autónoma” (art. 1); o en la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía, en la que figuran varias menciones de la historia, el pueblo y la patria andaluces y cuya disposición adicional primera se refiere a Ceuta y Melilla como “territorios históricos”. Otros ejemplos que se citan son la reforma del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears (“nacionalidad histórica”, en el preámbulo y en su art. 1), o el vigente Estatuto de Autonomía de Aragón, que contiene una referencia explícita a los derechos históricos (disposición adicional tercera), sin que frente a la misma se haya formulado reproche de inconstitucionalidad alguno.

    Estas referencias vendrían a poner de relieve hasta qué punto los Estatutos son los únicos instrumentos normativos adecuados para reflejar el pasado normativo-institucional de acuerdo con el proceso constituyente de 1978 conforme con los principios que informan al Estado social y democrático de Derecho, recordándose que, en palabras de la STC 76/1988, de 26 de abril, FJ 5, los Estatutos son “el instrumento jurídico que ha de permitir la asunción de derechos históricos, siempre que éstos no contradigan los principios del Estado social y democrático de Derecho”. No se trataría de crear una doble legitimidad —una acorde con el principio de democrático y otra de raíz historicista—, sino de plasmar una constatación histórica asumida por los textos normativos actuales legitimados por el poder constituyente.

    Seguidamente defiende el Ejecutivo catalán que la referencia al concepto de nación es constatación de la tramitación del proyecto y se realiza en el contexto y significado del art. 2 CE. En respuesta a los reproches de la demanda, el Gobierno de la Generalitat evoca la tramitación parlamentaria de este precepto constitucional, en la que la discusión se centró en torno al término “nacionalidades”, quedando clara su sinonimia con el de “nación”, al que se renunció en aras del necesario consenso, no por razones de fondo. Consecuentemente, el sentido del art. 2 CE no podría reducirse, como pretenden los recurrentes, a su pura consideración como trasunto de otros preceptos de las Constituciones de 1812 ó 1845, debiendo determinarse a la luz del debate constituyente habido a finales del siglo XX y del que se infiere, a juicio del Gobierno catalán, que el constituyente quiso incluir un término de la raíz latina natio en referencia a las Comunidades Autónomas, y al mismo tiempo señalar la existencia de un solo Estado soberano. Considerar ahora inconstitucionales términos como nación, o realidad nacional, sería deshacer aquella voluntad constituyente para volver a una concepción regionalista que no fue la que acogió la Constitución. Por otro lado, para el Gobierno de la Generalitat, también la historia del pensamiento político español muestra un uso conceptual plural de la palabra nación, que difiere del postulado en el recurso.

    De este modo, aunque la redacción final del art. 2 CE fue el producto posible de las ideas contrapuestas de los constituyentes, sería ingenuo pensar que con este precepto quedarían definitivamente satisfechas las aspiraciones ideológicas contrapuestas. El consenso no fue completo y por ello era previsible que la cuestión territorial resurgiera en el panorama político español, como así ha sucedido con ocasión de las actuales reformas estatutarias. Este resurgimiento es posible, para el Gobierno catalán, porque el art. 2 CE avala un uso legítimo del término “nación” para denominar comunidades políticas no constituidas en Estados sino que forman parte de una gran Nación-Estado, España. Un uso que en ningún momento estaría asociado a la noción de soberanía.

    En el caso concreto del Estatuto, se insiste en que la referencia del preámbulo a la identificación de Cataluña como nación sólo podría ser considerada inconstitucional en relación con un precepto estatutario que merezca este reproche. Dicho de otro modo, esa inconstitucionalidad tendría que referirse a un precepto estatutario que atribuyera soberanía a Cataluña contra lo previsto en el art. 2 CE. Y es evidente, para el Ejecutivo, que no existe tal precepto. Lo anterior no impediría considerar que Cataluña, y el propio concepto de Comunidad Autónoma, enlaza con una raíz cultural que incluye el sentimiento de la población de pertenencia a una colectividad reconocida. Inclusión que encuentra acomodo en la STC 25/1981, de 14 de julio, FJ 3, donde se identifica como titulares del derecho a la autonomía a las “entidades colectivas integradas en un territorio”.

    Seguidamente se responde al reproche dirigido contra la utilización del adjetivo “inalienable” en el preámbulo. Desde la perspectiva que ofrece el art. 2 CE se recuerda que el ejercicio del derecho a la autonomía tiene carácter dispositivo, en tanto que su resultado es imperativo, pues conduce a la formación de una Comunidad Autónoma, de una determinada para cada territorio según su identidad histórica (art. 147.2 CE), y éste sería el sentido de la expresión del preámbulo.

    Resumiendo lo expuesto se concluye que la utilización del término “nación” es constitucional por su carácter polisémico y porque no supone la atribución de la condición de Estado. Igualmente, alega el Ejecutivo que debe tenerse presente que en el preámbulo de la Constitución se reconoce y proclama el carácter plurinacional de la Nación española, formada por distintos pueblos. A su vez, el art. 147.2 CE se refiere a la identidad histórica de las Comunidades Autónomas, e interpretado este precepto en términos amplios podría afirmarse que la identificación de Cataluña como nación cumple dicho requisito constitucional, ya que así lo considera el 90 por 100 del Parlamento de Cataluña. Finalmente, se subraya que el art. 1 del actual Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana alude al “Reino de Valencia” como denominación histórica de la Comunidad, sin que el uso de la palabra Reino haya suscitado reparo alguno.

    En cuanto al último aspecto del preámbulo cuestionado, la referencia a los ciudadanos de Cataluña, se sostiene que los ciudadanos españoles son también ciudadanos de su Comunidad Autónoma, igual que hay ciudadanos de Europa y ciudadanos de una ciudad. El uso de la denominación “ciudadano” para referirse a la persona que goza de los derechos políticos debe hacerse teniendo presente que en España existen diversos niveles territoriales de participación electoral (arts. 68 y 69, 140 y 152 CE). Así pues, ni sólo hay ciudadanos españoles ni todos los ciudadanos españoles participan en los mismos procesos electorales, según resulta de lo dispuesto en el art. 23 CE en relación con el título VIII, el art. 93 CE y nuestra pertenencia a la Unión Europea. Esta diversidad se reflejaría en el art. 7 del Estatuto, donde se identifica a los catalanes por referencia a la nacionalidad española y a la vecindad administrativa en la Comunidad Autónoma, según la fórmula común a los diversos Estatutos de Autonomía.

  18. La representación procesal del Parlamento de Cataluña sostiene, en primer lugar, que los preámbulos no tienen carácter normativo, sin perjuicio de su valor hermenéutico como expresión de los valores que guían al legislador, tal y como se reconoce en las SSTC 36/1981, de 12 de noviembre; 132/1989, de 18 de julio; 150/1990, de 4 de octubre; y 212/1996, de 19 de diciembre, de modo que las palabras del preámbulo serían simplemente una declaración que en absoluto interfiere en el sistema constitucional de distribución de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas.

    Entrando en el examen de la constitucionalidad del término “nación” utilizado en el preámbulo y en el título preliminar del Estatuto, el Parlamento se remite a opiniones de instituciones consultivas y asesoras y a sectores de la doctrina y dogmática académicas. Así, al Dictamen del Consejo Consultivo 269/2005 (fundamento II, 1), que recordaba que en el debate constituyente se entendió con frecuencia que nación y nacionalidad eran lo mismo. La diferencia básica entre el vocablo “nación” que aparece en Constitución y el que podría recepcionarse en el Estatuto no sería otra que la atribución del concepto clásico de soberanía, que incorpora la Constitución. Así, respetando tal límite y visto que la Constitución es el contexto jurídico del Estatuto, y los poderes de la Generalitat son poderes estatales, la denominación referida no resultaría inconstitucional. El director del Instituto de Estudios Autonómicos ―continúa el escrito de alegaciones― insiste en diversos escritos en que el texto aprobado por el Parlamento en ningún momento cuestiona la unidad de España ni establece mecanismos para separarse del Estado y reitera que la palabra “nación” es polisémica, admitiendo diferentes acepciones, tanto desde el punto de vista cultural como político y jurídico. Mientras no se vincule el término con “Estado” o “soberanía” no entraría en contradicción con el art. 2 CE. En el mismo sentido, el art. 1 de la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana se refiere al “Reino de Valencia” como denominación histórica de la Comunidad, sin que el uso de la palabra “Reino” haya planteado ningún problema en relación al Reino de España.

    El escrito de alegaciones alude también a opiniones doctrinales que insisten en que la denominación de “nación” como realidad histórica, cultural o sociológica no implica reconocer a un conjunto como sujeto de soberanía, así como en el dato de que la jurisprudencia constitucional apenas ha necesitado aludir a la Nación española y nunca como argumento determinante de las decisiones de este Tribunal. Conforme al art. 1.2 CE, no hay otro sujeto accionante de la soberanía, calificada de nacional en el mismo, que el pueblo español en su conjunto, insusceptible de división. La Constitución española recogería las tres formas de entender el término nación: jurídica, como sujeto de soberanía, esto es, sujeto al que le son imputables los actos constitutivos del Ordenamiento; política, como ente poblacional, sujeto abstracto que, en su carácter de comunidad política que abarca todo el territorio estatal, subyace al anterior soberano; y socio-cultural, como conjunto de personas unidas por el sentimiento de pertenencia a la misma unidad jurídica y política. Si la constitución de una nación se realiza en el texto impugnado de acuerdo con la Constitución y el Estatuto, ello comportaría la imposibilidad ontológica de que pueda entenderse la “nación” a la que se refiere el Estatuto como contraria a las acepciones, jurídica o política, recogidas en la Constitución.

    Por lo que hace a la locución “inalienable” referida al ejercicio del derecho de Cataluña al autogobierno, el escrito de alegaciones advierte de que mientras el ejercicio de este derecho tiene carácter dispositivo, su resultado tiene carácter imperativo, pues únicamente puede conducir a la formación de una Comunidad Autónoma determinada para cada territorio según su identidad histórica (art. 147.2 CE).

    Sobre la constitucionalidad de los arts. 2.4, 7 y 8, la representación del Parlamento alega que en ningún momento el Estatuto dice que Cataluña sea una nación soberana, ni con soberanía plena, sino con soberanía limitada o compartida, pues su art. 1 es diáfano y contundente al reconocer a la Constitución como fuente de legitimidad de la que emanan todos los poderes del Estado y por ende los de la Generalitat. El Estatuto propondría una lectura integradora, solidaria y no excluyente: España, nación plurinacional o nación de naciones, aceptando que el soberano es el Estado, no la nación. El término “nación” tendría en nuestro Derecho Constitucional un sentido pleno cuando el término se atribuye a una nación con soberanía plena y originaria: España. Junto a él tendría también un sentido lato y extenso, que puede predicarse de las nacionalidades que así lo consignen en su Estatuto, en cuyo caso su autonomía política es limitada y derivada de la anterior.

    Respecto a la utilización de los términos “ciudadanía de Cataluña”, “ciudadanos catalanes” y “pueblo”, sería posible una interpretación que cohonestara la condición de pueblo catalán con pueblo español, como la parte está integrada, sin sustituirlo, en el todo; se puede ser ciudadano de Cataluña y tener la ciudadanía española, sin que se resienta la Constitución. Por otro lado, la expresión aparece en numerosos Estatutos de Autonomía e incluso en la fórmula de promulgación del Estatuto de Cataluña (“Sabed: que las Cortes Generales han aprobado, los ciudadanos de Cataluña han ratificado en referéndum ”).

    Así, sería concebible una traslación, más homóloga que análoga, del decir del Tribunal Constitucional en su Sentencia 119/1992, de 18 de septiembre, sobre los términos Estado y sus símbolos, que considere constitucional que, en sentido lato, los términos “ciudadano”, “nación” y “pueblo” pueden predicarse de las Comunidades Autónomas, cuando su Estatuto los contenga, vinculados a una soberanía compartida y derivada, que no excluya la del Estado. En fin, los términos “soberanía plena” y “nación” no serían sinónimos, ni tampoco irían siempre unidos. Lo cierto sería que ni Constitución ni Estatuto los emplean siempre en su sentido jurídico estricto, sino que se hacen eco del sentir ciudadano usual y los predicarían de España y de Cataluña con intensidades diversas.

    Por lo que hace a la constitucionalidad de la referencia a los derechos históricos en el preámbulo y en el art. 5, alega el Parlamento de Cataluña que, independientemente del contenido de anteriores versiones estatutarias, la verdad es que el texto vigente en ningún caso justificaría en los derechos históricos el Estatuto, ni siquiera indirectamente, sino que lo fundamentaría en lo que la Constitución garantiza y permite. La autonomía de Cataluña sólo procede material y formalmente de la Constitución y tal es lo único que diría el texto estatutario. La apelación a los derechos históricos pretendería incorporar y actualizar el alcance y configuración especial que la Constitución reservó a los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatuto de Autonomía (disposición transitoria segunda CE) y, en la medida en que sea posible constitucionalmente, mantener una regulación diversa y no uniforme cuando en el pasado la hubiera habido y siempre que actualmente no atentara a los principios constitucionales. Conforme a determinados autores, si Cataluña recogiera y actualizara en su Estatuto de Autonomía las bases de su derecho histórico, sin infringir los principios constitucionales, esta reforma sería plenamente constitucional. De esta manera la Generalitat podría modular su techo competencial ampliando los límites del art. 149.1 CE y con la garantía de una reforma estatutaria. Se trataría de una argumentación que soporta hechos diferenciales indiscutibles, sin que se le pudiera reprochar arbitrariedad, discriminación o privilegio, prohibidos constitucionalmente. La apelación a los derechos históricos proporcionaría un fundamento para que las instituciones de las respectivas Comunidades Autónomas mantengan y desarrollen su propia personalidad, más allá de la genérica potestad de autogobierno que comparten con otras Comunidades Autónomas.

    El Tribunal Constitucional —continúa el escrito de alegaciones— ha asumido las consecuencias moduladoras que los derechos históricos pueden tener sobre las competencias estatales del artículo 149.1 CE, las cuales han justificado su aplicación para establecer bases asimétricas e incluso la existencia de un mandato constitucional de interpretar las competencias estatales de acuerdo con los derechos históricos (STC 214/1989, de 21 de diciembre), considerando que su función es hoy equiparable a la de una garantía institucional de la foralidad (STC 214/1989) o de un amparo y respeto por parte de la Constitución de los derechos históricos (STC 76/1988, de 26 de abril). La referencia a los derechos históricos no sería ajena a las referencias históricas que ya contenía el Estatuto de 1979, y si bien Cataluña tiene un derecho inalienable al autogobierno, sin embargo, el vigente Estatuto en ningún momento diría que dicho derecho sea previo a la Constitución y se imponga a la misma. La singularidad a la que apela Cataluña en el preámbulo, especificándola en áreas muy concretas —el Derecho civil, la lengua, la cultura, la proyección de éstas en el ámbito educativo, y el sistema institucional en que se organiza la Generalitat—, estaría históricamente justificada, recogida en una tradición jurídica propia y de indudable raigambre política, aún viva y revitalizable en buena parte. Por lo demás, las referencias competenciales encontrarían, una por una, justificación concreta en la Constitución y serían concordes con su historia, condiciones que permitirían al Estatuto reconocer a la Generalitat una posición singular en el marco de la Constitución.

    El derecho histórico es, para el Parlamento de Cataluña, la pervivencia de un sentido del Derecho en la historia. La tradición jurídica catalana habría sido históricamente diferente de la conformada en el resto de la península. La diferente recepción del Derecho romano y del Derecho del Sacro Imperio habrían modulado instituciones y regulaciones también diversas: el Derecho como garantía de los derechos y limitador del poder absoluto; el pacto entre los ciudadanos libres y el monarca limitado por las leyes; los pactos y los usos de la tierra; la defensa de los derechos, encomendada a síndics de la Generalitat y a proveedores y visitadores de agravios … formarían parte de una tradición jurídico-constitucional diferente, autónoma y con vocación de “completud” (sic). Cataluña, en el contexto de la restauración democrática de la transición, no habría alumbrado una autonomía ex novo ni a través de una preautonomía, como en otras nacionalidades y regiones, sino que habría recuperado la Generalitat como institución provisional, de la misma manera que hiciera en la Segunda República, en tanto que sistema institucional complejo que incluía las instituciones parlamentarias, de gobierno, jurisdiccionales y locales o territoriales propias con una continuidad histórica clara.

    Título preliminar [arts. 2.4, 3.1, 5, 6 (apartados 1, 2, 3 y 5), 7, 8 y 11.2]

  19. a) El artículo 2.4 (La Generalitat) dispone que “los poderes de la Generalitat emanan del pueblo de Cataluña”, en tanto que el Estatuto de 1979 los hacía derivar de la Constitución. En este precepto se constata, para los recurrentes, el esfuerzo del Estatuto por eludir la mención de la Constitución como fuente de legitimidad, cuando el origen y fundamento de la autonomía no es otro que la Constitución.

    1. Frente a ello, alega el Abogado del Estado que la cláusula contenida en este precepto no es más que simple formulación de la propia y peculiar legitimación democrática de estos poderes (art. 1.1 y 2 CE), y que la Constitución ya se menciona como fundamento jurídico del Estatuto en su art. 1 y como límite de los poderes de la Generalitat en el propio precepto analizado, cuya redacción diverge de la del art. 1.3 del Estatuto de 1979, pero ello no sería motivo de inconstitucionalidad. Atendida su peculiar legitimación democrática, es evidente, para el Abogado del Estado, que la Generalitat sólo puede considerarse emanación política del pueblo catalán y no de los otros pueblos de las otras nacionalidades y regiones o del pueblo español en su conjunto. Por lo demás, la relación entre Estatuto y Constitución permanecería inalterable con independencia de las veces en que el Estatuto lo proclame, señalándose además que otros Estatutos de Autonomía formulan el principio democrático aludiendo a la emanación popular de los poderes de la Comunidad Autónoma (Estatutos gallego, andaluz, aragonés o canario).

    2. Defiende el Gobierno de la Generalitat de Cataluña que el precepto apela a la base democrática en la creación y fundamento de las Comunidades Autónomas al referirse a la vinculación democrática de la institución de la Generalitat con el cuerpo electoral que la justifica y que promovió su propia creación a través del procedimiento previsto en la Constitución. Amén de la identificación del sujeto titular de la iniciativa en los arts. 143 y 151 CE, en el art. 152 CE se configura a las Comunidades Autónomas como entes políticos con organización legitimada por su cuerpo electoral. En consecuencia, la referencia al pueblo de Cataluña lo sería al origen de un poder subordinado a la Constitución, un poder no soberano en el sentido del art. 2 CE.

      Nuevamente se recuerda que, conforme a la STC 25/1981, de 14 de julio, los titulares del derecho a la autonomía no son los territorios, sino unas entidades colectivas integradas por una población asentada en un territorio de características históricas, culturales y económicas comunes que ejerce aquel derecho, consistente en acceder al autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas (art. 143.1 CE). El art. 2.4 del Estatuto se referiría a uno de los pueblos de España a los que la Constitución protege en su preámbulo. La reseñada naturaleza política conduciría a afirmar la presencia en el texto constitucional del principio democrático en la base autonómica y la pertenencia a un Estado democrático de Derecho, pudiendo decirse que es la Constitución la que establece que los poderes de la Generalitat emanan del pueblo de Cataluña, que elige a la Asamblea y Gobierno autonómicos que la conforman, y cuya legitimidad se traslada así al resto de instituciones autonómicas.

    3. Las alegaciones del Parlamento de Cataluña sobre este precepto se han vertido en sus razonamientos sobre la constitucionalidad de las referencias en el preámbulo a la nación catalana y a los ciudadanos de Cataluña [antecedente 18 D)].

  20. a) El artículo 3.1 (Marco político) contempla el principio de bilateralidad en las relaciones del Estado con la Comunidad Autónoma, que se erige, para los demandantes, como un hilo conductor a lo largo de todo el Estatuto con el fin de perfilar un marco de relación “de igual a igual” que afecta al modelo autonómico mismo, basado en el principio cooperativo. En este punto el recurso se remite a las consideraciones generales dedicadas más adelante a la impugnación del título V del Estatuto [antecedente 111 A)].

    1. Alega a este respecto el Abogado del Estado que la bilateralidad —única mención que se impugna, sin comprender la de otros principios— no está reñida con el principio cooperativo, como lo demostrarían diversos preceptos tanto del Estatuto (especialmente, arts. 174.1 y 2 ó 178.1) como de otras leyes. Y es que la cooperación entre el Estado y cada una de las Comunidades Autónomas puede desarrollarse tanto en un marco bilateral como multilateral, según los casos. Así, sería evidente que existen asuntos y problemas que conciernen exclusivamente a una Comunidad Autónoma en su relación con el Estado y que pueden y deben ser tratadas bilateralmente. Por tal razón, el art. 5.2 de la Ley 30/1992, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LPC) prevé las Comisiones Bilaterales de Cooperación como “órganos de cooperación de composición bilateral y de ámbito general”. En cambio, las conferencias sectoriales son órganos de cooperación multilateral y carácter sectorial (art. 5.3 LPC). Podría ser inconstitucional bilateralizar lo que, de acuerdo con la norma suprema, deba ser asunto de cooperación multilateral o perjudicar indebidamente el interés de terceros con ocasión de decisiones bilaterales; pero no puede serlo afirmar que las relaciones entre el Estado y la Generalitat de Cataluña se rigen tanto por el principio de bilateralidad como por el de multilateralidad, cada uno en su esfera. En cualquier caso, la cooperación es siempre voluntaria y no altera el orden de competencias (por todas, STC 194/2004, de 10 de noviembre, FJ 9).

    2. Para el Gobierno de la Generalitat no es cierto que el art. 3.1 establezca la bilateralidad como criterio esencial de esas relaciones. En el precepto se menciona el principio de lealtad institucional, utilizado por la jurisprudencia constitucional (STC 158/2004, de 21 de septiembre, FJ 7), se identifica a la Generalitat como Estado y se cita la multilateralidad. Sin embargo, todos estos principios serían ignorados en el recurso. También se rechaza el alegato de los recurrentes relativo a la intervención de otras Comunidades Autónomas en la elaboración del Estatuto de Autonomía de Cataluña, pretensión que ignoraría la regulación procedimental de los arts. 143, 147 y 151 CE, así como las previsiones de los Reglamentos del Congreso y del Senado, o la reciente jurisprudencia constitucional.

      En cuanto a las relaciones establecidas conforme al principio de bilateralidad, sin perjuicio de la remisión a las alegaciones sobre la impugnación del título V del Estatuto [antecedente 111 c)], se alega que no pueden ser declaradas inconstitucionales cuando el Ordenamiento jurídico las contempla y regula en todos los ámbitos, desde el general de la Ley 30/1992, hasta la Comisión Mixta prevista en el art. 13 LOFCA para la fijación del fondo de suficiencia para cada Comunidad Autónoma.

    3. Sobre la constitucionalidad del art. 3.1 del Estatuto, la representación del Parlamento de Cataluña se remite a lo que más adelante se recoge sobre el principio de bilateralidad [antecedente 111 d)]. En todo caso, se apunta que el citado precepto no se refiere a la bilateralidad como el único principio que rige las relaciones Generalitat-Estado, ni ésta, por sí misma, sería en todo caso inconstitucional, apareciendo establecida en múltiples ámbitos en la legislación vigente.

  21. a) En el artículo 5 (Derechos históricos) se proclama que el autogobierno de Cataluña se fundamenta en los derechos históricos del pueblo catalán, en sus instituciones seculares y en la tradición jurídica catalana, “que el presente Estatuto incorpora y actualiza al amparo del artículo 2, la Disposición transitoria Segunda y otros preceptos de la Constitución […]”. Para los recurrentes, el art. 147 CE no confiere al Estatuto catalán la facultad de actualizar derechos históricos, sino la de determinar la organización y competencias de la Comunidad Autónoma en el marco de la Constitución; más específicamente, de acuerdo con lo que establece el art. 149.3 CE. La única posibilidad de que una Comunidad no foral utilice la historia como fuente de aprovisionamiento de competencias es la contemplada en el art. 149.1.8 CE respecto de los derechos civiles especiales. Por lo demás, admiten los actores, los redactores del precepto han sido conscientes de que los derechos históricos invocados sólo dan cabida a la regulación diferenciada del Derecho civil, pues las demás especialidades citadas son de orden cultural, educativo o institucional y tienen, una por una, justificación concreta en la Constitución, no en la historia.

    1. El Abogado del Estado examina la cuestión dividiendo el precepto en tres partes. La primera se refiere a los derechos históricos como fundamento del Estatuto y, a diferencia de la propuesta del Parlamento de Cataluña, en ella el autogobierno de Cataluña no sólo se fundamenta en la Constitución, aludida mediante el adverbio “también”, sino “en los derechos históricos del pueblo catalán, en sus instituciones seculares y en la tradición jurídica catalana”, tal como queda reflejado en el propio Preámbulo del Estatuto. En consecuencia, el Estatuto cuenta con una legitimación normativa y otra legitimación histórico-política. Este enunciado pondría de relieve que la doble legitimación opera en planos muy diversos, aunque, a efectos jurídicos, lo decisivo es el fundamento constitucional, por lo que, interpretada de este modo, la invocación de los derechos históricos carecería de aptitud jurídica para violar algún precepto o principio constitucionales. La segunda parte del precepto declara que los repetidos derechos históricos, instituciones seculares y la tradición jurídica catalana han quedado incorporados al Estatuto, que los actualiza, de modo que el único problema constitucional relevante sería enjuiciar con referencia a preceptos particulares del nuevo texto estatutario si esta labor se ha hecho dentro de la Constitución o contra ella, teniendo en cuenta que la misma deberá realizarse necesariamente en relación con materias sobre las cuales pueda actuar la competencia autonómica. Pero la consignación de que lo histórico y secular se actualiza por la vía establecida en el Estatuto supondría una resuelta afirmación de voluntad constitucional, ya que mediante la incorporación y actualización estatutarias se viene a potenciar el fundamento normativo (constitucional) del Estatuto y a desplazar a un plano político la invocación de los derechos históricos y las instituciones seculares. Finalmente, la cita de preceptos constitucionales sería, para el Abogado del Estado, una muestra más de voluntad constitucional, y, así, si los derechos históricos se amparan en el art. 2 CE, quiere decirse que el fundamento constitucional para su incorporación y actualización es el derecho a la autonomía que comparten todas las nacionalidades y regiones, sin olvidar que la disposición transitoria segunda de la Constitución tomó en cuenta la aspiración de autonomía expresada en plebiscito en determinados territorios peninsulares hace unos 70 años (Estatuto catalán de 15 de septiembre de 1932). Por último, entre los “otros preceptos” de la Constitución que no se identifican podrían incluirse los arts. 3.3, 46 ó 149.1.8, que implícitamente acogen hechos diferenciales lingüísticos, culturales y jurídicos. Por último, sostiene el Abogado del Estado que la posición singular de la Generalitat no equivale a un privilegio (art. 138.2 CE), aduciendo que, si la Constitución reconoce en su art. 3 la existencia de varias lenguas españolas y se refiere al patrimonio histórico cultural y artístico “de los pueblos de España”, implícitamente está admitiendo una posición singular a las Comunidades Autónomas con lengua cooficial y cultura en esa lengua, y lo mismo ocurre, obviamente, con los derechos civiles propios (art. 149.1.8 CE). Y, por implicación, quedaría totalmente justificada la posición singular en lo que se refiere a la proyección de lengua, derecho y cultura propios en la esfera educativa y en el sistema institucional.

    2. Sostiene el Gobierno de la Generalitat de Cataluña que la referencia a los derechos históricos es perfectamente constitucional, remitiéndose a las alegaciones formuladas en relación con el preámbulo (antecedente 17). Sin perjuicio de esa remisión se pone de manifiesto que los recurrentes obvian la utilización en el precepto, del adverbio “también”, olvido tanto más relevante cuanto que, según se declara expresamente en el art. 5, el “Estatuto incorpora y actualiza” los derechos históricos “al amparo del artículo 2, la disposición transitoria segunda y otros preceptos de la Constitución”. Además, se reseña que en la demanda se impugna sólo, con el ya indicado olvido, la primera frase del artículo, pese a reconocerse la regulación diferenciada del Derecho civil, sin que tampoco se reputen inconstitucionales las menciones a la lengua, la cultura, la educación o las instituciones.

    3. Para el Parlamento de Cataluña, la constitucionalidad de la enumeración del art. 5 sólo habría de justificarse cuando la atribución estatutaria de una competencia por el legislador estatal, o en el momento de su desarrollo por el legislador autonómico, invadiera zonas protegidas por la legislación básica; la referencia a los derechos históricos no constituiría per se un título atributivo de competencias, sino una referencia general dotada de una posible virtualidad interpretativa para los poderes públicos.

  22. El artículo 6 (La lengua propia y las lenguas oficiales), en sus apartados 1, 2, 3 y 5, regula el catalán como lengua propia de Cataluña y, como tal, de uso normal y preferente de las Administraciones públicas y de los medios de comunicación públicos de Cataluña, así como lengua normalmente utilizada como vehicular y de aprendizaje de la enseñanza. Impone, asímismo, el deber de conocer el catalán a los ciudadanos de Cataluña. El precepto se detalla en el capítulo III del título I, así como en los arts. 50 (fomento y difusión del catalán), 102 (acreditación del conocimiento del catalán por el personal de la Administración de justicia en Cataluña) y 147.1 b) (provisión de Notarías y Registros en Cataluña).

    Alegan los Diputados recurrentes que del art. 3 CE se desprende que el castellano es la única lengua oficial del Estado —entendiéndose por Estado el conjunto de los poderes públicos, con inclusión de los autonómicos y locales (STC 82/1986, de 26 de junio)— y que sólo a ella se refiere el deber de conocimiento. La cooficialidad de las demás lenguas españolas lo es respecto a los poderes públicos radicados en el territorio autonómico (STC 82/1986) y su establecimiento queda reservado a los Estatutos de Autonomía, cuya potestad reguladora en materia de lengua se enmarca, para los demandantes, en las siguientes coordenadas constitucionales:

    1. El Estado carece de título competencial específico para establecer una regulación general de las lenguas territoriales (SSTC 82/1986 y 83/1986, de 26 de junio); b) La competencia autonómica en la materia es, por tanto, general, si bien el carácter horizontal de las regulaciones de derechos y deberes al uso de una lengua supone que necesariamente se vean afectadas materias que son de la competencia del Estado. Siendo, por tanto, inevitable que el ejercicio de la competencia autonómica en materia de normalización lingüística incida en materias también acotadas por otros títulos reservados al Estado, tal incidencia no puede convertirse en una sustitución de la regulación o usurpación de las competencias para establecerla; c) Cuando el Estado tiene una competencia sustantiva también le corresponde la competencia para regular el uso de la lengua en ese ámbito material (STC 87/1997, de 24 de abril); d) El conocimiento de una lengua cooficial puede evaluarse en las pruebas de acceso a la función pública, pero su valor y grado de exigencia dependen de la legislación estatal, no de la legislación autonómica reguladora de la cooficialidad (SSTC 83/1986 y 84/1986, de 26 de junio; y 105/2000, de 13 de abril, en relación con la Administración de justicia; 123/1988, de 23 de junio, Fuerzas Armadas; 82/1986, de 26 de junio, Administraciones públicas en general).

    Delimitado el alcance de la competencia autonómica en relación con la lengua propia, el recurso se detiene en el examen de sus límites más sustanciales. La primera cuestión que se plantea es si cabe imponer la obligación de conocer una lengua cooficial, recordándose a este respecto que en los debates constituyentes se rechazó una enmienda en tal sentido. De esos antecedentes y del propio tenor del art. 3.1 CE puede deducirse, a juicio de los demandantes, que los Estatutos de Autonomía no pueden establecer aquella obligación. El Tribunal ha admitido, ciertamente, que la legislación infraestatutaria establezca el deber de conocer el catalán (STC 337/1994, de 23 de diciembre), pero circunscribiendo ese deber al conocimiento del catalán “como área y materia de enseñanza obligatoria”, afirmando que como deber de conocimiento general ni viene impuesto por la Constitución ni es inherente a la cooficialidad. Por otra parte debe distinguirse entre las medidas legislativas conducentes a la promoción de la lengua cooficial, indispensables para que los ciudadanos puedan ejercitar su derecho a utilizar cualquiera de las dos lenguas que gozan de oficialidad y dirigidas a los poderes públicos, y la imposición obligatoria del uso de la lengua en las relaciones entre particulares. La cooficialidad obliga a los poderes públicos, pero para los ciudadanos es un simple derecho utilizar cualquiera de las lenguas declaradas oficiales en el territorio en sus relaciones con los poderes públicos. Consideración ésta que es extensible a todos los supuestos en que se establecen regulaciones que pueden afectar a las empresas y su relación con los consumidores y usuarios, tal y como prescriben, entre otros, los arts. 33, 34 y 50 (apartados 4 y 5) del Estatuto. Por un lado afectan al libre desarrollo de la personalidad (art. 10.1 CE) y a la libertad de empresa (art. 38 CE), pero también pueden constituirse en obstáculo a la libre circulación de personas y mercancías (art. 139.2 CE).

    Las regulaciones autonómicas de la lengua —continúa el escrito de recurso—, en la medida en que deben respetar las competencias estatales, también han de permitir la libertad de configuración del legislador del Estado en orden a orientar la regulación de la materia que le compete. En este sentido sería expresiva la cuestión de la lengua en la enseñanza, en la que, partiéndose de que no hay un derecho constitucional a optar por una u otra lengua (STC 337/1994, de 23 de diciembre) y de que el legislador autonómico disfruta de un margen de decisión para configurar el modelo lingüístico educativo, es claro que la regulación autonómica depende del marco general que establezca la legislación del Estado, a la que corresponde establecer los principios generales del sistema educativo. Por último, sobre la regulación estatutaria de la cooficialidad lingüística existen otros límites más generales. Así, los Estatutos no pueden imponer la oficialidad exclusiva de la lengua propia; además, el uso monopolístico de un idioma en un territorio determinado sería contrario al derecho a utilizar el castellano.

  23. El Abogado del Estado alega en defensa de la constitucionalidad del precepto que su apartado 1 califica al catalán como “lengua propia de Cataluña”. Propia significa lengua peculiar o privativa de la Comunidad Autónoma, la que históricamente se ha desarrollado en Cataluña como medio de comunicación y de cohesión cultural, equivaliendo a “la lengua de la Comunidad Autónoma” a que se refiere el art. 148.1.17 CE. Desde el punto de vista social podría decirse que, actualmente, los catalanes tienen dos lenguas propias, el catalán y el castellano, puesto que siguen teniendo este último idioma como lengua materna casi la mitad de los habitantes de Cataluña, pero si nos atenemos a la historia de una y otra lenguas, es indiscutible la exactitud de afirmar que la lengua propia de Cataluña es el catalán y así lo ha aceptado la doctrina constitucional (por ejemplo, SSTC 337/1994, de 23 de diciembre, FFJJ 6 a 11 y 21; y 87/1997, de 24 de abril, FJ 3).

    Argumenta el Abogado del Estado que si el catalán es lengua propia de Cataluña no se le puede negar su carácter de lengua de uso normal —es decir, “lengua usual o habitual” (STC 337/1994, de 23 de diciembre, FJ 21)— en las Administraciones públicas y en los medios de comunicación públicos. Además, el precepto impugnado la declara de uso preferente en relación con éstos, lo que se conciliaría con la cooficialidad del castellano y con el pluralismo lingüístico queridos por el constituyente para Cataluña y para otras Comunidades con lengua propia, en tanto que medio proporcionado “para corregir situaciones de desequilibrio heredadas históricamente” y para impedir que el catalán “ocupe una situación marginal o secundaria” (STC 337/1994, FFJJ 8 y 10). No corresponde aquí dilucidar si subsiste o no la situación de desequilibrio en contra del catalán heredada históricamente que justifica la imposición estatutaria del uso preferente del mismo por Administraciones y medios públicos, pues la carga de justificar que esa situación no existía y que la preferencia reconocida no puede considerarse ya proporcionada correspondía a los recurrentes, cuya demanda no dice nada sobre el particular. Por tanto, hay que entender, a juicio del representante del Gobierno, que el uso preferente del catalán se justifica como medio proporcionado para corregir aquella situación, aunque, en cualquier caso, no podría entrañar nunca que haya de ser utilizado como lengua única en las relaciones de los ciudadanos con los centros docentes (y por extensión con las Administraciones públicas en Cataluña y los medios públicos de comunicación), ni en las de estos con aquéllos, con el consiguiente desconocimiento o exclusión del castellano (STC 337/1994, FJ 21). Este mínimo constitucional de protección del castellano podría entenderse recogido en los arts. 32 y 33.1 del Estatuto, debiendo recordarse que tanto el art. 6.2 como el 32 reconocen el derecho a usar las dos lenguas oficiales en Cataluña, con prohibición de discriminación “por el uso de una u otra lengua”, recogiéndose así plenamente la doctrina constitucional de la STC 337/1994, FJ 6.

    Por lo que se refiere a la última determinación del apartado 1 discutida en el recurso de inconstitucionalidad (el catalán como lengua normalmente utilizada como vehicular y de aprendizaje en la enseñanza), defiende el Abogado del Estado su constitucionalidad a partir de las consideraciones y los límites establecidos en la STC 337/1994, de 23 de diciembre, FFJJ 9, 10 y 11.

    En cuanto al apartado 2 del art. 6, del que, según afirma el Abogado del Estado, sólo puede considerarse impugnada la imposición a los ciudadanos de Cataluña del deber general de conocer el catalán, comienza sus alegaciones refiriéndose a que sólo existe deber constitucional general de conocer del castellano, que el art. 3.1 CE impone a todos los españoles, lo que distingue este idioma de “las otras lenguas españolas que con él son cooficiales en las respectivas Comunidades Autónomas, pero respecto de las cuales no se prescribe constitucionalmente tal obligación” (STC 82/1986, de 26 de junio, FJ 3). Por su parte el art. 3.2 CE habilita al Estatuto para declarar como oficial la lengua regional, oficialidad que, en principio, sólo crea derechos a favor de sus hablantes. Ahora bien, el aseguramiento del derecho a utilizar la lengua propia se puede habilitar para la imposición de deberes jurídicos en relación con esa lengua, ejemplo de los cuales son el deber escolar y el deber docente que acepta, en relación con el catalán, la STC 337/1994, FJ 12, de manera que es indudable el deber de conocer la lengua catalana como área o materia obligatoria (FFJJ 14 y 16). Y el deber de hacer del catalán vehículo de expresión normal en los centros docentes se vincula directa y exclusivamente con la finalidad de normalización del uso de catalán y no cabe considerar que dé lugar a la creación de un entorno idiomático forzado (STC 337/1994, FJ 21). Actualmente el deber escolar en relación con las lenguas cooficiales se desprende de varios preceptos de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo.

    De forma inversa, el deber constitucional de conocer el castellano no puede generar un pretendido derecho a recibir las enseñanzas única y exclusivamente en castellano, según se indica en la STC 337/1994, de 23 de diciembre, que en su fundamento jurídico 17 distingue cuidadosamente estos deberes idiomáticos parciales del deber general de conocer la lengua propia de la Comunidad Autónoma en el ámbito general de las relaciones de los ciudadanos con los poderes públicos. La STC 84/1986, de 26 de junio, FJ 2, consideró inconstitucional el art. 1.2 de la Ley 3/1983 del Parlamento de Galicia, que imponía a los gallegos el deber de conocer el idioma gallego, estableciendo la doctrina de que tal deber no viene impuesto por la Constitución y no es inherente a la cooficialidad de la lengua gallega, y que no es discriminatorio respecto de los ciudadanos la existencia de un deber de conocimiento del castellano y la inexistencia del mismo deber respecto del gallego. No obstante, a juicio del Abogado del Estado, a pesar de la doctrina establecida en dicha Sentencia, resultaría clara la constitucionalidad del precepto estatutario impugnado, de acuerdo con las siguientes consideraciones:

    1. La STC 84/1986 declaró la inconstitucionalidad del deber de conocer el gallego en relación con una Ley autonómica, pero ahora es un Estatuto de Autonomía el que establece este deber, siendo la norma constitucionalmente llamada para fijar el alcance de la cooficialidad (art. 3.2 CE); b) La imposición por el art. 3.1 CE del deber de conocer el castellano carece de significado prohibitivo en relación con la posible imposición estatutaria del deber de conocer la lengua regional; c) El deber de conocer el catalán se concilia con el derecho y deber de conocer y poder usar el castellano. De manera redundante e innecesaria, pero con voluntad explícita de mostrarse plenamente respetuoso con un principio constitucional, el Estatuto así lo reconoce en el art. 6.2 d) El deber general de conocer el catalán prolonga el deber escolar respecto a la lengua propia que no es inconstitucional. En efecto, tras casi un cuarto de siglo de modelo de conjunción lingüística, es perfectamente razonable dar por supuesto un conocimiento generalizado del catalán en esa Comunidad. Además, los deberes lingüísticos generales sólo valen como presunción de conocimiento (STC 82/1986, de 26 de junio, FJ 3), y ceden siempre ante el ejercicio del derecho de opción lingüística acogido en los arts. 6.2, 32 y 33. 1 del Estatuto.

    Respecto de la impugnación del apartado 3, señala el Abogado del Estado que no se encuentra en el recurso ningún argumento referido específicamente al mismo, por lo que debe desestimarse sin más su impugnación. En cualquier caso, alega que el precepto discutido contiene un mandato a la Generalitat y al Estado para actuar en pro del reconocimiento de la oficialidad del catalán en la Unión Europea y la presencia y utilización del mismo en organismos internacionales y en tratados de contenido cultural o lingüístico, mandato que puede quedar amparado por la habilitación contenida en el art. 3.2 CE respecto a la oficialidad de las lenguas regionales, y, en principio, nada impide que pueda encontrar reconocimiento en las esferas europea y exterior, especialmente en actuaciones de la Comunidad Autónoma en uno y otro ámbito. En cualquier caso, este mandato promocional en beneficio del catalán tendría el límite de que, por decisión del constituyente, el Estado español tiene un único idioma oficial, el castellano, cuya posición constitucional no puede ser desconocida ni menoscabada mientras el art. 3.1 CE no sea modificado.

    Tampoco encuentra el representante del Gobierno argumentos de inconstitucionalidad especialmente dirigidos contra el apartado 5 del art. 6, por lo que, sin más, el recurso debería ser desestimado en este punto. Añade el argumento de que es notorio que en el Valle de Arán se usa una variedad o dialecto del gascón, cuyo dominio lingüístico se encuentra situado casi íntegramente en el territorio de la vecina República francesa. A la vista de ello cabe considerar al aranés como “lengua española” minoritaria, que puede ser declarada oficial en el Estatuto (art. 3.2 CE) y que merece especial respeto y protección (art. 3.3 CE). Por ello no podría dudarse de la corrección constitucional de calificarlo como lengua propia de Arán ni de concederle oficialidad de acuerdo con el Estatuto y las leyes de normalización lingüística.

  24. A juicio del Ejecutivo catalán la impugnación del art. 6 merece especial atención, pues con ella se introduciría una de las cuestiones más relevantes del recurso, la lingüística, que se proyecta también sobre los arts. 33 a 36, 50.4 y 5, 102 y 147.1 a) del Estatuto. Se pone de manifiesto que, por el contrario, en el recurso no se incluye ninguna alusión al art. 32, donde se establece la no discriminación por razones lingüísticas, o al art. 143, sobre competencia en la materia de lengua propia. Teniendo en cuenta ese marco general, la respuesta a la impugnación del art. 6 incluye consideraciones globales o de carácter principial, que luego pueden proyectarse sobre los restantes artículos.

    Específicamente sobre el art. 6 señala el Gobierno de la Generalitat de Cataluña que aun cuando se mencionan los apartados 1, 2, 3 y 5, en la demanda sólo se trata el apartado 2, por lo que cabría entender que los restantes han de quedar fuera del enjuiciamiento.

    Como premisa de la respuesta al fondo del recurso se declara que es incontestable que el castellano es la lengua oficial del Estado (art. 3.1 CE), como también lo es que la oficialidad de las demás lenguas españolas responde a la expresa previsión del propio constituyente (art. 3.2 CE). Este último precepto se remite a lo que acuerden los respectivos Estatutos, remisión que dio lugar en su momento al art. 3.2 del Estatuto de 1979 y que ahora debe entenderse hecha al art. 6 del Estatuto recurrido. A todo ello se añadiría el art. 3.3 CE, que contempla las lenguas como parte del patrimonio cultural.

    Niega el Gobierno de la Generalitat de Cataluña que del régimen de cooficialidad lingüística establecido, en varias Comunidades Autónomas, según las previsiones constitucionales, derive en absoluto la primacía del castellano, según se afirma en la demanda. Esta primacía no puede ser el correlato de su mayor presencia territorial y, en el caso concreto de Cataluña, no existe una lengua que sea más oficial que la otra. Se destaca que la asignación de oficialidad a una lengua es independiente de su realidad sociológica y significa su reconocimiento por los poderes públicos como medio de comunicación entre ellos y en sus relaciones con los sujetos privados, con plena validez y efectos jurídicos. De este reconocimiento se deriva la plena validez jurídica de los actos realizados en cualquiera de las lenguas oficiales y la aplicación del criterio del territorio como delimitador de la oficialidad, independientemente del carácter estatal, en sentido estricto, autonómico o local de aquellos poderes públicos (STC 82/1986, de 26 de junio, FFJJ 2 y 3). Conforme a la doctrina constitucional, debería entenderse que el Estado carece de título competencial específico para establecer un régimen general de las lenguas oficiales, que el régimen de cooficialidad lingüística en algunas partes del territorio no contradice el principio de igualdad del art. 139.1 CE, que la competencia para la regulación del alcance, usos y efectos de la cooficialidad corresponde a las Comunidades Autónomas, y que es inevitable que el ejercicio de esta competencia incida sobre otros títulos estatales, aunque esta incidencia no suponga sustitución, sino ejercicio compatible con la distribución competencial en otras materias.

    A este respecto se señala que en la STC 87/1997, de 24 de abril, se niega que desde la competencia autonómica pueda imponerse una regulación lingüística, lo que no significa que no se pueda incidir en el título estatal. Una eventualidad que ya contempló la paradigmática STC 82/1986, de 26 de junio, en su FJ 8, cuyos criterios fueron luego reiterados en la STC 74/1989, de 24 de abril, FJ 3, de manera que la determinación del alcance de la cooficialidad de la lengua propia por la Comunidad Autónoma incluiría la enunciación del deber de todos los poderes públicos radicados en ella de adaptarse a la situación de bilingüismo constitucionalmente prevista y estatutariamente establecida. Como colofón de las alusiones a la jurisprudencia constitucional se recuerda que, conforme al principio de lealtad constitucional, el ejercicio de las propias competencias debe hacerse, no sólo respetando, sino también facilitando el de las ajenas, buscando la articulación e integración de los diferentes títulos concurrentes (SSTC 40/1998, de 19 de febrero; y 151/2003, de 17 de julio).

    Respecto del deber de conocer el catalán sostiene el Gobierno de la Generalitat que su establecimiento en el art. 6.2 impugnado no es contrario al art. 3.1 CE. Este precepto constitucional recoge un deber de conocimiento del castellano, del que únicamente podría inferirse que sólo esta lengua tiene constitucionalmente establecido un deber de conocimiento en todo el territorio español, sin que, frente a lo sostenido en la demanda, sea posible llegar más allá, porque el silencio sobre las demás lenguas españolas no puede tener efectos excluyentes. En particular, si se piensa que este precepto también refiere en exclusiva al castellano el derecho al uso en todo el territorio nacional. Visto desde su envés, una cosa sería que el derecho al uso del catalán o el deber de conocerlo no puedan conceptuarse como un derecho o un deber constitucional y otra muy distinta que no puedan ser un derecho y un deber estatutarios.

    Además, el art. 3.2 CE, después de admitir la cooficialidad lingüística en distintas partes del territorio, remite su regulación concreta a las respectivas normas estatutarias, quedando el legislador estatuyente expresamente habilitado para articular la adecuada respuesta normativa. Esta habilitación implicaría, por la pluralidad de sus destinatarios, la inexistencia de un modelo uniforme sobre el alcance y efectos de la cooficialidad. Ciertamente, en los primeros textos estatutarios la regulación habría sido un tanto incompleta, procediéndose a la simple declaración de oficialidad de la lengua propia y poniéndose el acento en la función de fomento para lograr su normalización. Así se apreciaría en el art. 3 del Estatuto de 1979, donde se expresa la voluntad de llegar a un trato igualitario de las dos lenguas oficiales en lo que se refiere a derechos y obligaciones de los catalanes. Ahora bien, esta aspiración no podría posponerse indefinidamente. En concreto, no podría ser idéntica la regulación cuando, según los datos del Anuario Estadístico de Cataluña referidos a 2006, el catalán es entendido por el 94,48 por 100 de la población residente en Cataluña. Por ello, el estatuyente de 2006 habría considerado llegado el momento políticamente oportuno de proclamar la igualdad jurídica de las dos lenguas oficiales, sin discriminación para ninguna de ellas. Uno de los objetivos que se perseguirían con la inclusión del deber de conocimiento del catalán sería el de igualar en dignidad a las lenguas cooficiales. El derecho y el deber de conocimiento se predicarían de manera idéntica para ambas lenguas, aunque sólo afectaría a los ciudadanos de Cataluña. Ahora bien, el deber de conocimiento tanto del catalán como del castellano no serían deberes en un sentido jurídico estricto, sino presunciones jurídicas de conocimiento de la lengua que pueden desvirtuarse mediante prueba en contrario. Se trataría, igualmente, de deberes que pueden ceder frente al ejercicio de ciertos derechos o en situaciones en las que prima la seguridad jurídica y que no incluyen elementos coactivos.

    Este deber de conocimiento, como se reconoce en la demanda, sólo se ha establecido para la enseñanza, a cuyo término se requiere la acreditación del conocimiento suficiente de las dos lenguas y para los ámbitos en los que resulta necesario preservar los derechos lingüísticos de los ciudadanos, como las Administraciones públicas o la información y atención a los consumidores y usuarios, de forma siempre adecuada y proporcional (arts. 33, 34 y 35 EAC). En conclusión, la definición del deber contenida en el art. 6.2 no sería contraria a la Constitución ni resultaría discriminatoria, pues, como se indica en su inciso final, “no puede haber discriminación por el uso de una u otra lengua”. A mayor abundamiento, como no se formula reproche alguno a la frase “los poderes públicos de Cataluña deben establecer las medidas necesarias para facilitar el ejercicio de estos derechos y el cumplimiento de este deber”, sería ocioso razonar sobre su plena conformidad con el mandato dirigido a los poderes públicos por el art. 3.3 CE de cara a la protección de las diferentes modalidades lingüísticas de España.

    Siguiendo el esquema de la demanda, se abordan los tres límites constitucionales identificados por los recurrentes en la regulación de la lengua propia. En primer lugar, que la única circunstancia que puede legitimar la coacción externa que supone la imposición del uso de la lengua en las relaciones entre particulares es la protección del derecho de otro ciudadano, exigiéndose, en todo caso, proporcionalidad entre ambos derechos. Este límite se transgrediría, al decir de los recurrentes, en los arts. 33, 34 y 50.4 y 5. Sin embargo, ellos mismos vendrían a reconocer la posibilidad de que exista una intervención legítima, por lo que se tratará de valorar la adecuación, justificación y proporcionalidad de las concretas medidas adoptadas, pero ello no puede ser motivo para negar toda intervención pública en el ámbito lingüístico que afecte al sector empresarial. En segundo lugar se dice que las regulaciones autonómicas de la lengua deben respetar las competencias estatales y permitir la libertad de configuración del legislador estatal, citándose al respecto la STC 337/1994, de 23 de diciembre, donde se admite que el legislador autonómico disfruta de un margen de decisión para configurar el modelo lingüístico educativo. A esta cita se añade la afirmación de que la regulación de la lengua de enseñanza en la legislación autonómica depende del marco general que establezca la legislación dictada por el Estado; afirmación formulada en abstracto, pues no se vincula al art. 6 ni a ningún otro precepto estatutario, por lo que no pasaría de ser una advertencia general y preventiva. Por último, se habla de la existencia de otros límites más generales, de los que únicamente se examina la imposibilidad de establecer el monopolio lingüístico a partir del adverbio “también” recogido en el art. 3.2 CE. Tampoco este límite podría entenderse transgredido porque el estatuyente de 2006, al igual que el de 1979, aunque sólo predica del catalán la cualidad de lengua propia de Cataluña, en sentido descriptivo o sociológico, a efectos jurídicos reconoce expresamente la oficialidad de ambas lenguas, proscribiendo, además, la discriminación por motivos lingüísticos (art. 32) y esta prohibición goza de las garantías recogidas en los arts. 37 y 38.

    En conclusión, la regulación de la cooficialidad del art. 6 cumpliría con la función constitucional atribuida al legislador estatuyente por el art. 3.2 CE, sin que pudiera ser valorada con los mismos criterios que se emplearían para una eventual ley de normalización lingüística porque estamos ante una norma llamada a integrarse en el bloque de constitucionalidad, mereciendo, por tanto, un trato deferente.

  25. El escrito de alegaciones del Parlamento de Cataluña agrupa en un amplio apartado todas las que se realizan en defensa de la constitucionalidad de los preceptos impugnados relacionados con el régimen jurídico de la oficialidad lingüística. Comienza refiriéndose al art. 6 del Estatuto, como norma introductoria y general sobre el modelo lingüístico adoptado, para invocar la causa de inadmisión consistente en la falta absoluta de argumentación en el escrito de interposición del recurso de inconstitucionalidad respecto a la impugnación de los apartados 1, 3 y 5 de este artículo, que debería considerarse decaída.

    En cuanto al apartado 2 del art. 6, se alega que impone a los ciudadanos de Cataluña el deber de conocimiento del catalán, igualando la situación de esta lengua con la del castellano. Tal previsión no constituiría una novedad absoluta, ya que implícitamente se contemplaba en el Estatuto de 1979, que pretendía alcanzar la igualdad entre ambas. En 1980 no se establecía el deber de conocimiento de manera inmediata debido a la situación real en la que se encontraba esta lengua en aquel momento, que habría podido suponer una discriminación. Tras veinticinco años de aplicación de políticas lingüísticas se habría llegado a la situación en la que puede establecerse la igualdad plena entre las dos lenguas y, en consecuencia, entre los hablantes de una y otra, sin que ello supusiera discriminación alguna, tal y como dispone el propio Estatuto. La previsión estatutaria no contravendría al art. 3 CE, pues el deber general de conocimiento del castellano no impide el establecimiento de un deber análogo para los residentes en una parte del territorio español, decisión que competería al Estatuto de Autonomía, como norma que debe determinar el contenido del régimen de oficialidad de la lengua del territorio respectivo. La Constitución se remitiría al legislador estatutario para la determinación concreta de la cooficialidad de las lenguas españolas distintas del castellano, tal y como reconocería la STC 82/1986, de 26 de junio, FJ 1.

    El Parlamento catalán entiende que la disposición en cuestión tampoco es contradictoria con la jurisprudencia. A su parecer, la doctrina de la STC 84/1986, de 26 de junio, no sería aplicable porque la norma entonces declarada inconstitucional se contenía en una Ley autonómica y no en una disposición con rango estatutario. La STC 337/1994, de 23 de diciembre, FJ 14, de otra parte, reconoce como indudable el deber de conocer la lengua catalana como área o materia obligatoria de enseñanza en los planes de estudio para quienes estudian en los centros educativos de Cataluña. La nueva disposición estatutaria podría interpretarse en ese sentido, como un deber de “saber” la lengua, que se concretaría en la potestad administrativa de imponer el aprendizaje obligatorio de la misma.

    Junto a ella cabría otra interpretación, que partiría de la jurisprudencia que ha entendido que el contenido del deber de conocimiento del castellano es equivalente a una presunción de conocimiento (STC 82/1986, de 26 de junio, FJ 3), desvirtuable mediante prueba en contrario, bastando incluso la simple alegación cuando está en juego un derecho fundamental (STC 74/1987, de 25 de mayo, FJ 3). A juicio de la representación del Parlamento de Cataluña, no es desproporcionado establecer un deber análogo respecto del catalán. Adicionalmente se apunta un posible contenido de este deber de conocimiento, sintetizado en la imposibilidad de alegar desconocimiento de la lengua frente a las notificaciones de actos emanados del poder público. En todo caso, este Tribunal no habría descartado de manera categórica y rotunda la posibilidad de establecer un deber de conocimiento de una lengua oficial distinta del castellano en un Estatuto de Autonomía.

    Por lo que hace al resto de los apartados recurridos del art. 6, el escrito de alegaciones indica que el apartado 1, al establecer que el catalán es la lengua de uso normal y preferente de las Administraciones públicas de Cataluña, no excluye el uso del castellano en tales ámbitos, sino que se limita a reconocer el uso habitual y preferente del catalán, de la misma manera que sucede con el castellano en la Administración pública estatal en Cataluña, sin afectar al derecho a usar el castellano ante las Administraciones públicas de Cataluña.

    El apartado 3 impone un mandato de actividad de acción exterior dentro de los límites y en los ámbitos competenciales que le corresponden al Estado y la Generalitat, sin imponer un resultado, sino tan sólo un objetivo.

    Finalmente, el apartado 5 del art. 6 se limita a la mera declaración de oficialidad del aranés, lo que resultaría compatible con el art. 3.2 CE, ya que se trata de una lengua hablada en el territorio autonómico de Cataluña.

  26. a) El artículo 7 (La condición política de catalanes) establece en su párrafo primero que gozan de la condición “política de catalanes o ciudadanos de Cataluña los ciudadanos españoles que tienen vecindad administrativa en Cataluña”. El párrafo segundo también utiliza el concepto de ciudadanía. El recurso se remite aquí a lo argumentado en relación con el preámbulo (antecedente 15).

    1. También el Abogado del Estado entiende que la cuestión ha quedado contestada en su alegación frente a la impugnación del preámbulo (antecedente 16).

    2. El Gobierno de la Generalitat, por su parte, alega que no hay aquí novedad alguna respecto del Estatuto de 1979, como tampoco por comparación con otros textos estatutarios. Y los efectos de la condición política serían los propios de la ciudadanía, como también sucede en el art. 17 del Tratado de la Comunidad Europea, relativo a la ciudadanía de la Unión. Saliendo al paso de las alegaciones contenidas en el recurso se afirma que el precepto estatutario no induce a confusión con la ciudadanía española, ni implica asunción de derechos políticos estatales distintos, sino que reitera la regulación necesaria, y ya existente hasta ahora, que determina a quién corresponden los derechos de participación política previstos en el artículo 23 CE cuando se refieren al cuerpo electoral autonómico.

    3. Las alegaciones del Parlamento de Cataluña sobre este precepto se han vertido en sus razonamientos sobre la constitucionalidad de las referencias en el preámbulo a la nación catalana y a los ciudadanos de Cataluña (antecedente 18).

  27. a) El artículo 8 (Símbolos de Cataluña) se refiere en su párrafo primero a los “símbolos nacionales” de Cataluña, lo que se impugna con remisión a los argumentos esgrimidos en la impugnación del empleo del término “nación” en el preámbulo (antecedente

    15). Además, se alega que se produce aquí una contradicción textual con el art. 4.2 CE, que permite que los Estatutos reconozcan banderas y enseñas propias, pero estos símbolos lo son “de las Comunidades Autónomas” y no de una nación distinta de la española.

    1. Afirma el Abogado del Estado, por su parte, que hay un doble argumento demostrativo de que el uso del adjetivo “nacionales” por el art. 8 no es inconstitucional. En primer lugar se aduce que Cataluña es, constitucionalmente, una nacionalidad (art. 2 CE), que es el término constitucional para lo que, en la perspectiva interna autonómica, son naciones o “realidades nacionales”, de manera que podría hablarse de símbolos nacionales para referirse a los símbolos de una nacionalidad en sentido constitucional. Por otra parte, el precepto estatutario no haría más que elevar de rango y de dignidad un uso de “nacional/nacionales” ya presente en el ordenamiento catalán desde hace tiempo (así, la Ley 1/1980, de 12 de junio, declara el 11 de septiembre “Fiesta Nacional” de Cataluña; el art. único de la Ley 1/1993, de 25 de febrero, se refiere al himno nacional de Cataluña; el Decreto 19/1979, de 16 de abril, creó el Consejo Nacional de la Juventud; el Decreto 107/1981, de 16 de enero, crea el Archivo Nacional de Cataluña; el Decreto 51/1991, de 4 de marzo, aprueba los Estatutos del Museo Nacional de Arte de Cataluña). Son decenas las leyes y disposiciones administrativas que usan el adjetivo “nacional” o su plural en vez de “catalán” o su plural. Ninguna de estas leyes o disposiciones ha sido jamás recurrida o impugnada ante este Tribunal imputándoseles un uso constitucionalmente inadecuado del adjetivo nacional.

    2. Para el Ejecutivo catalán, los recurrentes olvidan que también comparte la raíz “nación” el término “nacionalidad”, empleado por el art. 2 CE y olvidado en la demanda. Así, cuando el art. 4.2 CE habla de las “banderas y enseñas propias de las Comunidades Autónomas” debería tenerse presente que éstas son “nacionalidades y regiones” que han ejercido el derecho a la autonomía reconocido en el art. 2 CE y que, por tanto, los símbolos serán los que mejor se adapten a su “identidad histórica” [art. 147.2 a) CE] como nacionalidad y como región. Por tanto, y sin perjuicio de remitirse a los argumentos ya empleados en defensa del uso del término “nación” en el preámbulo (antecedente 17), el Gobierno de la Generalitat concluye aseverando que la calificación de los símbolos como nacionales o regionales no perturba el texto constitucional ni induce a confusión con los símbolos estatales españoles.

    3. Las alegaciones del Parlamento de Cataluña sobre este precepto se han vertido en sus razonamientos sobre la constitucionalidad de las referencias en el preámbulo a la nación catalana y a los ciudadanos de Cataluña (antecedente 18).

  28. a) El artículo 11 (Arán) reconoce el autogobierno del pueblo aranés. Sería inconstitucional, en opinión de los recurrentes, por dos motivos: de un lado, porque utiliza de nuevo la expresión “ciudadanos de Cataluña”; de otro, porque reconoce a esos ciudadanos la facultad soberana de decidir sobre el autogobierno de territorios infracomunitarios, siendo así que las autonomías infracomunitarias son las definidas en los arts. 140 y 141 CE y se corresponden con un patrón general que sólo puede ser excepcionado del modo que establece el art. 141.3 CE o de acuerdo con el art. 152.3 CE. Siendo posible que Arán encaje en alguna de esas categorías, no sería dudoso que su pretendida posición autonómica no deriva del reconocimiento del pueblo catalán, sino de la regulación que el Estatuto establezca en relación con dicho territorio, siempre dentro del marco de lo que permiten los preceptos constitucionales citados.

    1. Advierte el Abogado del Estado de que ya la disposición adicional primera del Estatuto de 1979 preveía un régimen peculiar para Arán, tal y como hacen ahora los arts. 11 y 94, este último no recurrido (como tampoco la disposición adicional quinta, que ordena la revisión y modificación del régimen especial de Arán para adaptarlo al nuevo Estatuto). Según el art. 1.2 de la vigente Ley catalana 16/1990, Arán es una entidad local territorial determinada por la agrupación de los territorios de varios municipios y ha gozado a lo largo de los siglos de una cierta identidad propia, cultural, histórica, geográfica y lingüística. Por lo tanto, es una agrupación de municipios diferentes de las provincias que el art. 141.3 CE permite crear y cuyo establecimiento encomienda precisamente a los Estatutos el art. 152.3 CE. En fin, el art. 42.1 de la Ley reguladora de las bases de régimen local (LBRL) dispone que “las Comunidades Autónomas, de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos Estatutos, podrán crear en su territorio comarcas u otras entidades que agrupen varios Municipios, cuyas características determinen intereses comunes precisados de una gestión propia o demanden la prestación de servicios de dicho ámbito”. De acuerdo con ello, sostiene el Abogado del Estado que no puede prosperar ninguno de los reproches de inconstitucionalidad que se dirigen al art. 11.2, pues, además de que el giro “ciudadanos de Cataluña” no incorpora pretensión alguna soberana en rivalidad con el pueblo español, el reconocimiento por parte del pueblo y las instituciones catalanas de la singularidad de Arán se plasma justamente en el Estatuto, que es la norma en que se fundamenta la peculiaridad administrativa del Valle al amparo de los arts. 141.3 y 152.3 CE. Esto es, el otorgamiento de un régimen especial para Arán tiene por único fundamento jurídico el Estatuto de Autonomía sobre la base de la Constitución.

    2. El Gobierno de la Generalitat alega que el art. 141.3 CE permite la creación de agrupaciones de municipios diferentes a la provincia y el art. 152.3 CE habilita a los Estatutos para que puedan establecer circunscripciones territoriales propias que gozarán de plena personalidad jurídica mediante la agrupación de municipios limítrofes. De estos preceptos constitucionales se desprendería que los Estatutos son las normas idóneas para contemplar tales entes territoriales.

      En el caso de Cataluña, el Estatuto de 1979 ya hacía referencia a la singularidad del Valle de Arán en su disposición adicional primera, desarrollada por la Ley del Parlamento de Cataluña 16/1990, de 13 de julio, sobre el régimen especial del Valle de Arán, al que se define como entidad territorial con personalidad jurídica propia formada por la agrupación de determinados municipios (art. 1.2). Los recurrentes no discutirían tanto el reconocimiento de la singularidad de Arán cuanto la proclamación de que los ciudadanos de Cataluña y sus instituciones políticas reconocen a Arán (art. 11.2), sin prestar atención a que el Estatuto es la norma aprobada por los ciudadanos de forma directa y de sus instituciones y la significación de Arán y el reconocimiento de su historia y su lengua y su particularidad se quieren reconocer directamente y con carácter institucional por la norma que tiene este carácter.

    3. El Parlamento de Cataluña alega, por su parte, que los Estatutos son las normas idóneas para contemplar entes territoriales con personalidad propia, formados por la agrupación de municipios. La Ley catalana 16/1990, de 13 de julio, define al Valle de Arán como entidad territorial con personalidad jurídica propia y formada por la agrupación de determinados municipios. El reconocimiento de la particularidad del Valle de Arán por los ciudadanos y las instituciones representativas de Cataluña resultaría afortunada democráticamente hablando y su regulación permanecería en el marco de los preceptos constitucionales.

      Título I (Derechos, deberes y principios rectores) [arts. 15, 20, 21.1 y 2, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 41.5, 50.4 y 5, y 52].

  29. Remitiéndose, con carácter general, a la fundamentación vertida en las consideraciones generales de su escrito de recurso (antecedente 11), los actores impugnan diversos preceptos del título I del Estatuto, agrupándolos en los siguientes cuatro apartados.

    ― Regulaciones que afectan a los derechos fundamentales reconocidos en los arts. 15 a 29 CE y que incurrirían en exceso de la reserva estatutaria ex art. 147.2 CE e infracción de la reserva de ley orgánica del art. 81.1 CE, inaccesible a un Estatuto de Autonomía. Serían inconstitucionales por estas causas el art. 15 (Derechos de las personas), por referencia al art. 11 CE; el art. 20 (Derecho a vivir con dignidad el proceso de la muerte), por referencia al art. 15 CE; el art. 21.1 y 2 (Derechos y deberes en el ámbito de la educación), por referencia al art. 27 CE, en cuanto afecte a su núcleo esencial; arts. 37 y 38 (Garantías de los derechos estatutarios), por referencia al art. 24 CE, en los términos que se dirá más adelante; el art. 41.5 (Libre disposición de la mujer sobre su propio cuerpo y su salud reproductiva y sexual), por incidir en el derecho a la vida del art. 15 CE, dejando sus límites y la protección de la vida concebida en la máxima indeterminación; y art. 52 (Medios de comunicación social), por referencia a los arts. 18 y 20 CE.

    ― Derechos de carácter económico y social y principios rectores. Alegan los recurrentes que los excesos estatutarios en materia de derechos vulneran también las competencias del Estado para determinar su contenido básico y organizar su ejercicio. Ninguno de los preceptos recurridos atribuye competencias, sino que establecen principios que habrán de ser desarrollados por el legislador competente, que ordinariamente será el estatal en lo que se refiere a la formulación de las regulaciones básicas. Admiten los recurrentes que los artículos impugnados no excluyen lo anterior, pero serían inconstitucionales por cuanto pretenden que sus contenidos regulatorios vinculen a todos los legisladores, también al estatal. En general —concluyen—, las normas recurridas son meramente programáticas, pero, por un lado, no declaran esa condición y, por otra, el art. 37.1 dispone que todos los poderes públicos autonómicos quedan vinculados por tales prescripciones, de suerte que el legislador autonómico ha de asumirlas en sus leyes, con independencia de que sean o no acogidas por la legislación del Estado cuando corresponda a éste establecer la ordenación básica de cualquier derecho o prestación social o económica.

    ― Derechos y deberes lingüísticos. Del art. 33 (Derechos lingüísticos ante las Administraciones públicas y las instituciones estatales) se impugna el apartado 1 por utilizar el término “ciudadanos”. También el apartado 2, por imponer una regulación lingüística determinada al legislador que tiene la competencia sustantiva para establecer las normas en relación con los órganos o materias que en él se relacionan, a saber: Administración de justicia, Ministerio Fiscal, Notarías y Registros públicos. Deber que se extiende al personal judicial y al resto del personal al servicio de la Administración de justicia en Cataluña, de acuerdo con el art. 102, también recurrido, y a los candidatos a la provisión de Notarías y Registros ex art. 147.1 a). El apartado 3 incurriría en idéntica extralimitación, que no se salvaría con la remisión a lo que dispongan las leyes, por cuanto su regulación pretende ser imperativa. La obligación de que la Administración del Estado acredite que su personal conoce las dos lenguas oficiales supone la inconstitucionalidad del apartado 4, por exceso de la reserva estatutaria y por imponer un mandato al Estado. Por último, el apartado 5 establece el derecho de los ciudadanos a utilizar el catalán en su relación con los órganos constitucionales y jurisdiccionales; derecho que no ha reconocido el Tribunal Constitucional (AATC 935/1987, de 21 de julio; y 374/1988, de 24 de abril) y que para los actores no existe en lo que concierne a instituciones estatales no radicadas en Cataluña. Tampoco en este caso sería suficiente la remisión a lo que dispongan las leyes, pues se trata de disposiciones imperativas y, en el caso de la obligación de atender y tramitar los escritos presentados en catalán ante las instituciones constitucionales y los órganos jurisdiccionales, no se hace remisión alguna.

    El artículo 34 (Derechos lingüísticos de los consumidores y usuarios) sería inconstitucional en cuanto el deber de disponibilidad lingüística que en él se prescribe sea aplicable a las relaciones entre particulares, según se ha razonado más arriba. Reproche que se hace extensivo al artículo 50.4 y 5.

    El artículo 35 (Derechos lingüísticos en el ámbito de la enseñanza), sería inconstitucional por establecer el derecho a recibir la enseñanza en catalán sin hacer lo propio con el castellano. Con ello se territorializa en sentido excluyente el uso del catalán, violentando el derecho constitucional a la utilización del castellano.

    Por último, el artículo 36 (Derechos con relación al aranés) incurriría en el exceso de utilizar la expresión “ciudadanos de Arán” en su apartado 2. El apartado 1 sería contrario a la Constitución si con el derecho que reconoce pretendiera vincularse también a Administraciones distintas de la catalana.

    Los artículos 37 y 38, referidos a las garantías de los derechos estatutarios, son objeto del recurso en la medida en que pretenden que determinados derechos declarados en los arts. 32 y 33 del Estatuto vinculen a la Administración General del Estado y prevén un Consejo de Garantías Estatutarias que interfiere en el sistema de garantías de derechos fundamentales establecido por la Constitución. Por otro lado, la referencia a un recurso por vulneración de derechos estatutarios, del que ha de conocer el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, invadiría las competencias generales del Estado en materia de organización y procedimientos judiciales. Las razones que fundamentan la impugnación de estos preceptos se desarrollan con mayor detalle en la parte del recurso dedicada al examen del título III del Estatuto (antecedentes 42 y sigs.).

  30. El Abogado del Estado, tras exponer resumidamente los términos de la impugnación de este título I, da respuesta a los argumentos generales de los demandantes señalando que sólo se impugnan parte de los preceptos en él contenidos y que algunos reproches carecen de contenido constitucional por referirse a supuestos defectos de técnica legislativa, ajenos a la jurisdicción constitucional. Ante todo, alega que el Estatuto no proclama derechos fundamentales, categoría exclusivamente constitucional, ni altera las garantías del art. 53 CE, sino que declara “derechos estatutarios”, que se mueven en un plano distinto. En este sentido, sería singularmente relevante el art. 37.4, del que resulta que el Estatuto no pretende disputarle a la Constitución la proclamación de los derechos fundamentales, sino que subordina los derechos estatutarios a aquéllos (y, en general, a los constitucionales), concibiéndolos en todo caso como adiciones o mejoras, y nunca como restricciones, de los establecidos por la Constitución y dotándolos de sus propias vías de garantía, que no tienen por qué interferir las de los derechos constitucionales. De otro lado, la eficacia vinculante de los derechos fundamentales alcanza a todos los poderes públicos españoles y a todos los niveles territoriales (art. 53.1 CE), mientras que, como declara el art.

    37.1 del Estatuto, los derechos estatutarios sólo vinculan a los poderes públicos catalanes (“y, de acuerdo con la naturaleza de cada derecho, a los particulares” a los que deba aplicarse el Estatuto y el derecho propio de Cataluña), con una extensión a la Administración General del Estado “en Cataluña” sólo para los derechos de los arts. 32 y 33. Por lo demás, la alegación sobre la mezcla “derechos fundamentales con derechos sociales” y la confusión entre “derechos civiles y políticos” y “derechos de participación en la actividad administrativa” es, para el Abogado del Estado, demasiado genérica e imprecisa para poder ser contestada, en el caso de que contenga algo más que un reproche de naturaleza técnica.

    Reconoce el representante del Gobierno que el título I viene a ofrecer una apariencia de parte dogmática de una Constitución y que es indudable que, dentro de sus competencias, el legislador autonómico puede atribuir derechos subjetivos. Pero afirma que lo que recoge este título no son simples derechos subjetivos legales, dependientes de la voluntad del legislador, sino derechos subjetivos de una calidad especial, derechos estatutarios, que, sin ser fundamentales en sentido propio, vinculan y limitan al legislador regional (art. 37.1) y pretenden gozar de una protección judicial especial frente a sus vulneraciones (art. 38.2), aparte de que son derechos con vocación de crecer y ampliarse mediante la Carta prevista en el art. 37.2, “ley de desarrollo básico” del Estatuto (arts. 37.3 y 62.2). En suma, no nos encontraríamos ante simples mandatos o directrices al legislador, sino que los derechos de los capítulos I a III del título I son, o pretenden ser, derechos accionables de valor superior que resultan indisponibles para los poderes públicos catalanes, aunque nunca puedan suponer “alteración del régimen de distribución de competencias”, ni “creación de títulos competenciales nuevos”, ni “modificación de los existentes” (art. 37.4), en contra de lo que afirman los recurrentes. Ello significaría que un derecho estatutario no puede limitar, restringir ni condicionar ninguna de las competencias constitucionales del Estado, y, en sentido inverso, el alcance real y efectivo de tales derechos sí podrá quedar condicionado por el válido ejercicio de las competencias estatales, especialmente por las relativas a bases y legislación básica.

    A propósito de la impugnación de los arts. 15, 20, 21.1 y 2, 37, 38, 41.5 y 52, alega, una vez más, el Abogado del Estado que el recurso carece de toda fundamentación especial con referencia a cada uno de ellos, pues se limita a identificar el derecho fundamental afectado por los artículos, de modo que no puede considerarse correctamente levantada la carga alegatoria por parte de los actores. Además, aduce que el razonamiento tendente a confundir los derechos estatutarios con los fundamentales recogidos en la Constitución da un alcance desmesurado a la reserva de ley orgánica, en contra de la doctrina de este Tribunal, que ha procurado distinguir la reserva del art. 81.1 CE y la del art. 53.1 CE (por todas, SSTC 292/2000, de 30 de diciembre, FJ 11; 53/2002, de 27 de febrero, FJ 12; y 133/2006, de 27 de abril, FJ 2). Y es que una cosa es desarrollar un derecho fundamental, lo que sólo puede hacerse por ley orgánica, y otra dictar una regulación que puede incidir en su ámbito propio, lo que está al alcance del legislador ordinario.

    En relación con el art. 15 —continúa el escrito de alegaciones— citan los recurrentes el art. 11 CE, pero este precepto no proclama ningún derecho fundamental. Por su parte, el art. 20 pretende operar sobre todo en el ámbito de la sanidad y preservar la dignidad humana en el trance del morir, por lo que no se entiende en qué medida puede afectar este derecho al derecho a la vida y a la integridad física y moral.

    Por lo que se refiere a los apartados 1 y 2 del art. 21, afirma el representante del Gobierno que el recurso no explica en qué sentido afectan al núcleo esencial del derecho la educación. El derecho a una educación de calidad y el derecho de acceder a ella en condiciones igualitarias, con un modelo de “interés público” que garantice estos derechos, en nada contradicen lo dispuesto en el art. 27 CE, como lo demuestran, para el Abogado del Estado, por ejemplo, los arts. 1 a) y 2.2 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, así como el art. 4.1 a) de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio (redactado por la disposición final primera de la anterior). El reconocimiento del derecho de los padres a que sus hijos reciban formación religiosa y moral de acuerdo con sus convicciones concuerda perfectamente con el art. 27.3 CE, ya que la enseñanza laica en las escuelas de titularidad pública que, sin embargo, garanticen el derecho a recibir formación religiosa y moral en los términos expuestos, es un modelo educativo perfectamente lícito y respetuoso de los arts. 16.1 y 3 y 27.3 CE.

    En relación con los arts. 37 y 38 precisa el Abogado del Estado que, ni se advierte la conexión del primero con los derechos del art. 24 CE, ni el derecho a la tutela judicial efectiva es susceptible de desarrollo por ley orgánica, sin perjuicio de la reserva de materias a la Ley Orgánica del Poder Judicial (art. 122.1 CE) y teniendo en cuenta que la legislación procesal se dicta por ley ordinaria.

    Los arts. 41.5 y 52 contienen principios rectores y no reconocen derechos, por lo que, a juicio del Abogado del Estado, mal pueden afectar a la llamada “reserva de Constitución” y a la reserva de ley orgánica. El enunciado de tales principios parece perfectamente armonizable con el contenido constitucional de los arts. 15, 18.1 y 20.1 y 3 CE, a la luz de la doctrina constitucional que los interpreta, sin que los recurrentes den algún